中国经济区划转型与前沿课题

杨开忠

北京大学政府管理学院教授、 博导

[摘 　要 ] 文章对中国经济区划变革进行了回顾与反思 ,讨论了国家经济区划的主要概念框架、 转型特征 ,指出了我国经济区划工作面临的前沿问题。本文认为 ,中国的经济区划正在向着城市经济区与开发管治区相结合、 多元化、 柔性化的格局方向发展 ,要建立全国统一的经济区划体系 ,必须解决最小空间信息源、 标准城市经济区、 与经济合作网络的关系和规范化的动态管理四个前沿课题。

[关键词 ] 经济区划; 功能经济区域;开发管制区

    经济区划 (Economic Regionalization)是认识和治理国家的十分重要的基础。它既可以是经济描述和分析的空间体系 ,也可以是政策实施的空间框架。中国人口众多、 幅员辽阔、 区域多样性极为丰富。事实上 ,早在距今 2000多年的战国时期 ,随着商品经济的发展 ,经济区划的概念就已经出现。中华人民共和国成立以来 ,为了在地理空间上合理地配置资源 ,最大限度地支撑经济和社会发展 ,经济区划更是成为认识和管理区域经济的战略工具 ,对应不同时期形成了与当时经济社会发展战略相适应的经济区划体系。按照决策主体不同 ,经济区划可以分为以中央政府为决策主体的国家经济区划和以某一行政等级地方政府为决策主体的经济区划。本文重点讨论中华人民共和国国家经济区划主要概念框架及转型 ,指出当前需研究的问题。

一 、 中国经济区划的主要概念框架

    为了描述、 分析和管理区域经济和社会发展 ,中华人民共和国成立以来 ,按照一定原则和依据 ,先后提出和实施过经济地带、 经济协作区、 城市经济区、 开发管制区等几种不同目的和功能的经济区划 。

    经济地带是以描述、 分析和 /或管理总体经济空间组织为目的的匀质区域 ,是最高层次的经济区划。它的划分遵循相对一致性原则 ,具体依据主要是地理位置和经济发展水平或问题的相对一致性 ,其功能主要在于描述、 分析和管理: (1)区际间经济发展水平差异; (2)区际间专业化分工与合作; (3)区际间要素流动。

    经济协作区以描述、 分析和管理相对完整的、 相对独立的区域性经济体系发展为目的 ,是一种建立在地域经济综合体理论基础上的、 规划的综合性功能经济区域 ( Functi onalEconomic Regi on)。它的划分强调人口、 土地、 关键能源及矿产资源、 经济中心和联系区内外的交通干线网等发展条件的完备性以及地理、 文化、 历史、 国防意义的相对一致性 ,从而保障建设比较完整的区域性经济体系的需要。其主要功能在于描述、 分析和管理: (1)区域内资源开发、 生产和流通的分工与协作; (2)区域内交通通讯等一体化基础的建设和运行; (3)全国大区域尺度的均衡发展。

    城市经济区以描述、 分析和管理中心城市与其相对一体化的周边地区的经济关系与布局为目的。城市经济区虽然也是一种综合性功能经济区 ,但与经济协作区不同 ,它是基于中心城市与其相对一体化的周围地区之间的经济联系的。其主要功能在于:描述、 分析和管理中心城市与周边地区的关系 ,促进中心城市与周围区域一体化发展。

    开发管制区 (Regi onalizati on for Devel opment Control ) ,在国家第十一个五年规划中称之主体功能区划 ,包括禁止开发区、 限制开发区、 重点开发区和优化开发区 ,以描述、 分析和管制经济活动性质、 规模、 区位和时序为目的 ,它的划分强调可持续发展条件的相对一致性。

二、 中国经济区划转型

    经济区划是经济社会发展在地理空间上的表现 ,是经济社会运行体制的有机组成部分。随着经济发展和经济体制转型 ,经济区划亦必然发生相应的转型。改革开放以来 ,随着发展战略和经济体制的变革 ,我国经济区划发生了巨大转型。这集中体现在三个方面 ,即:从传统经济协作区转向城市经济区划、 经济地带向多元化、 柔性化格局转变以及开发管制区划的兴起。

     1 . 从经济协作区转向城市经济区划

    设置经济协作区旨在建立相对独立和完整的区域性经济体系,是实现区际经济发展水平均衡的基础和贯彻落实“ 备战” 原则的重大举措,因而在传统的经济区划中,具有代表性、 支柱性的地位和作用。正是由于这个原因,改革开放前及改革开放以后的一段时间内,在多数国民经济和社会发展时期中,经济协作区划都是落实经济和社会发展战略的空间框架。1949年全国设置华北、 东北、 西北、 华东、 中南、 西南六个大行政区。为了加强中央的集中统一领导, 1954年撤销大行政区,但为加强建立独立、 完整的区域性经济体系工作,1958年又成立了东北区、 华北区、 华东区、 华中区、 华南区、 西南区和西北区七个经济协作区,而且各协作区都成立了协作区委员会及经济计划办公厅。1961年将七大经济协作区调整为华北、 东北、 华东、 中南、 西南和西北等六大经济协作区, 并恢复成立了六大区党的中央局。后经济协作区被撤消,但在 1970年编制的中华人民共和国国民经济和社会发展第四个五年计划 (以下简称“ 四五 ” 计划 )中,以大军区为依托,将全国划分为西南区、 西北区、 中原区、 华南区、 华北区、 东北区、华东区、 闽赣区、 山东区、 新疆区等十个经济协作区。1978年,全国五届人大一次会议通过的《1976年到 1985年发展国民经济十年规划纲要 （草案）》 提出,“ 在全国建立独立的、 比较完整的工业体系和国民经济体系的基础上,基本建成西南、西北、 中南、 华东、 华北和东北六个大区的经济体系 ” ,每个经济协作区都应建立“ 不同水平、 各有特点、 各自为战、 大力协作,农轻重比较协调发展的经济体系” 。

    改革开放以后 ,随着国家放弃对建立独立的区域性经济体系的追求 ,以此为原则和依据的经济协作区划分虽然在一定范围和程度上还存在 ,但总体上已基本消失。与此同时 ,随着对城市在区域经济发展中的地位和作用认识的深化以及城市化发展 ,中心城市在区域经济组织中的作用受到空前重视 ,以中心城市及其吸引范围经济联系为原则和标准划分综合性功能经济区 — — — 城市经济区的理论与实践应运发展起来。1982年 12月 ,“ 六五 ” 计划提出 ,“ 要以经济比较发达的城市为中心 ,带动周围农村 ,统一组织生产和流通 ,逐步形成以城市为依托的各种规模和各种类型的经济区 ” ,并提出开始编制以大城市为中心的区域发展规划。“ 七五 ” 计划提出 ,“ 在以往经济协作网络基础上 ,进一步推动上海经济区、 东北经济区、 以山西为中心的能源基地、 京津唐地区、 西南“ 四省 (区 )五方 ” 地区等全国一级经济区网络的形成和发展 ,形成以省会城市和一批口岸与交通要道城市为中心的二级经济区网络 ,发展以省辖市为中心的三级经济区网络。 “ 九五 ” 计划提出 ,按照市场经济规律和经济内在联系以及地理自然特点 ,突破行政区划界限 ,在已有经济布局的基础上 ,以中心城市和交通要道为依托 ,逐步形成 7个跨省区市的经济区域 ,即长江三角洲及长江沿江地区 (上海、 江苏、 安徽、 浙江、 湖北、 湖南 )、 环渤海地区 (河北、辽宁、 山东、 山西、 内蒙古七盟市、 北京、 天津 )、 东南沿海地区 (福建、 广东 )、 西南和华南部分省区 (四川、 贵州、 云南、 广西、 海南、 西藏和广东西部的湛江、 茂名 )、 东北地区 (辽宁、吉林、 黑龙江和内蒙古东部四盟市 )、 中部地区 (河南、 湖北、湖南、 安徽、 江西 )、 西北地区 (陕西、 甘肃、 宁夏、 青海、 新疆、内蒙古西部三盟市 )。

    “ 十一五 ” 规划提出 ,要以都市圈为主体形态推进城市化 ,并编制了《京津冀都市圈区域规划 》 和《长三角地区区域规划 》 。改革开放以来 ,以建立独立的区域性经济体系为目标的经济协作区已为促进中心城市与周围地区一体化发展为目标的城市经济区划分所取代。

     2 . 经济地带向多元化、 柔性化格局转变

    经济地带划分是我国最连续的经济区划体系 ,但不同时期 ,由于经济社会发展战略的变化 ,经济地带区划的具体方案有所变化。新中国成立初期 ,从工业化发展来看 ,我国区域的宏观经济多样性比较单一 ,基本上是沿海地区工业集中、 经济相对发达 ,内陆地区工业稀少、 经济落后。因此 ,按照经济同质性 ,全国被划分为沿海和内地两个经济地带。“ 三五 ” 和“ 四五 ” 时期 ,因“ 备战 ” 因素上升到主导地位曾一度采用一线、 二线、 三线地区的划分 ,但是沿海和内地这种经济地带划分方法一直延续到“六五 ” 时期 ,而且“八五 ” 时期还采用了这种划分。 [ 1 ]不过 , 1980年以前是强调经济相对落后、 能源矿产资源丰富、 地理位置相对封闭的内地优先发展 ,把促进沿海与内地均衡发展作为目标;而 1980年后 ,发展的重点转向发展沿海地区。

    随着国民经济和社会发展、 特别是改革开放以来的发展 ,中国区域经济多样性不断丰富。为了适应这种变化 ,从改革开放以来我国经济地带划分出现了两次多元化转型。第一次转型是“ 七五 ” 时期将传统的沿海和内地的划分调整为东、 中、 西部三大地带 ,鼓励东部优先发展。除“ 八五 ” 时期一度动摇沿用沿海和内地划分之外 ,三大地带的划分一直延续到“ 十五 ” 时期。但应该注意的是 ,为了适应我国南北东西经济进一步分化的情况 ,“ 十五 ” 时期 ,东部的广西和中部的内蒙被调整到了西部地区。第二次转型是考虑到南北东西中区域差异问题全面凸显 ,为了促进区域协调发展 ,“ 十一五 ” 规划将东中西三大地带划分系统地调整为西部地区、 东北地区、 中部地区和东部地区四大板块 ,并建立健全了西部大开发、 振兴东北以及促进中部崛起以及鼓励东部地区率先实现现代化的区域性政策。

    此外 ,与传统的计划经济体制相适应 ,传统的经济地带划分通常是刚性的。随着灵活的社会主义市场经济体制发展 ,中国经济地带划分也出现了相适应的、 针对不同政策实施空间柔性化的趋势。例如 ,西部地区包括十个省市自治区 ,但享受西部大开发政策的地区还包括与西部接壤的湘西、 鄂西等地区 ,而且不同部门制定的西部开发政策实施的空间范围也不尽相同。这是因为 ,一方面 ,经济地带是综合的、 复杂的 ,其各个部门的空间变化并非总是完全吻合一致的;另一方面 ,经济地带在划分时往往照顾到省级行政区划完整性以及地理空间连续性 ,这就可能使某个或某些更加细分的同质或不连续分布的空间单元被排斥在外。

       3 . 主体功能区划的兴起

    传统经济发展战略忽视环境因素 ,结果 ,无论是从理念框架还是从行动方案来看 ,环境因素都被置于传统经济区划之外。改革开放以来 ,随着经济发展对环境的冲击不断扩大 ,环境问题日益突出 ,我国越来越注重统筹环境和发展的关系 ,其标志是: (1) 1983年第二次全国环境保护工作会议将环境保护列为我国的一项基本国策 ,明确了“ 三同步 ” 、“ 三统一 ” 以及预防为主、 谁污染谁治理和强化环境管理的政策 ,从而在根本上明确了环境保护在经济、 社会发展中的地位; (2) 1992年《中华人民共和国环境与发展报告 》 ,确立了中国政府对环境与发展的原则认识与立场; (3) 1994年国务院通过《中国 21世纪议程 — 中国人口、 环境与发展白皮书 》 ,提出了促进中国经济、 社会、 资源和环境相互协调的可持续发展战略目标; (4) 1996年十五大正式把可持续发展作为国家战略; ( 5) 2003年党的十六届三中全会明确提出了“ 以人为本 ,全面、 协调、 可持续 ” 的科学发展观; (6) 2005年中共十六届五中全会提出“ 要加快建设资源节约型、 环境友好型社会 ” 的建议 ,根据建议 ,“ 十一五 ” 规划首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期的一项战略任务。随着国家发展战略的转变 ,可持续发展成为经济区划的重要价值和战略理念 ,以综合协调环境与发展关系为目的的经济区划 — — — 开发管制区划逐渐应运而生。这主要表现在 ,首先 ,为了提高省域城镇体系规划的科学性和可操作性 , 1998年建设部发布《关于加强省域城镇体系规划的通知 》 ,提出《关于充实完善省域城镇体系规划内容的要求 》 ,明确要求省域城镇体系规划应补充和加强“ 确定区域开发管制区划 ” 的内容 ,从引导和控制区域开发建设活动的目的出发 ,依据区域城镇发展战略 ,综合考虑空间资源保护、 生态环境保护和可持续发展的要求 ,确定规划中应优先发展和鼓励发展的地区 ,需要严格保护和控制开发的地区 ,以及有条件地许可开发的地区 ,并分别提出开发的标准和控制的措施 ,作为政府进行一切管理的依据;其次 , 2006年通过的“ 十一五 ” 规划则首次专门提出划分优化开发区、 重点开发区、 限制开发区和禁止开发区四类主体功能区 ,从而将开发管制区划提高到国家战略层面。

    三、 中国经济区划面临的前沿课题

    目前 ,中国经济区划是沿着作为匀质区的经济地带划分、 作为功能区城市经济区划分和作为可持续性相对一致的主体功能区划三个方向推进的。但存在发展不平衡的问题 ,即城市经济区划和主体功能区划尚未形成统一的实际操作方案。因此 ,加快建立全国城市经济区划和主体功能区划 ,形成主次有别、 功能互补、 布局合理、 动态调整的全国统一的经济区划体系 ,是未来一段时期我国经济区划理论和实践面临的重大问题。解决这一重大理论和实践问题 ,关键在于突破以下几个前沿课题。

    1 . 经济区划的最小空间信息源

    建立全国城市经济区划和开发管制区划面临的一个共同问题就是最基本的空间信息源问题。基本空间单元的选择不仅关系到经济区划的基础性 ,还关系到其边界能否明确的问题。一般来讲,基本空间单元采取的应该是某一基层的统计区或行政区,在美国以县为区划的最小空间信息单元。我国的最基层行政区是乡镇,但考虑到中国乡镇发展条件、 水平的差异和乡镇规模,中国学者大多倾向于把最低一级的经济区定义为乡镇组合。如孙敬之认为,中国经济区划可分为四级,从上至下依次为大经济区、 省级经济区、 省内经济区和县以下经济区。在这里,县以下经济区基本上是乡镇组合,区划的最小空间信息源为乡镇[2 ];宋家泰将全国经济区体系分为五级,自上而下依次为全国基本经济区 (省区组合 )、 省级经济区、 地域经济区 (省内县的组合 )、 县域经济区、 县以下主要乡镇经济区 (乡组合)。 [3 ]在这里,最小空间信息单元同样为乡镇组合。也有学者认为, 确定科学、 合理、 可获得的最小空间信息源是城市经济区划和开发管制区划面临的重要课题,以县 (市)为基础在目前条件下是比较合理的。 [4 ]另外 ,由于我国行政区划调整大规模“ 撤并乡镇 ” 以及乡镇资料的可得性差等原因 ,一些开发管制区划及相关的都市区界定方案则基本上是以县 (市 )、 有时甚至以地级行政单位为基本空间信息单元。但以地级市作为基本空间单元必然严重忽视县域内的差异性 ,而且地级市缺乏宪法基础 ,因此会出现较多问题。

    2  . 城市经济区划与主体功能区划的关系

    经济的空间管理方式研究一直以来就是经济地理学、区域经济学研究的重要内容 ,也是国家区域治理的基本手段 ,可以分为经济区、 类型区划分及管理或是两者的结合三类。类型区划是根据环境、 经济、 社会等指标按类型对国土进行划分 ,并进行空间管理 ,促进国土空间格局的优化的方式;经济区划是按照经济活动的空间联系对基层经济区、 都市圈、 城市群、 经济带等经济区进行划分并以此为依据进行管理的方式。从国际经验来看 ,发达国家当前普遍采取第三类 ,即采取对国土进行类型划分和对标准经济区、 都市圈、 城市群等经济区域进行标准划分相结合的政策模式 ,兼顾一体化和开发格局的要求。在我国 ,从 1960年代开始 ,众多学者提出了几十种的综合性经济区划方案; 20世纪 80年代中期以来 ,都市区、 大都市带的研究带动了都市区及城市经济区研究。学术界关于三大都市圈的等级、 腹地、 定界等探讨为国家规划采用。20世纪 90年代起 ,一些研究者开始注意将区划目标向可持续发展的方向转移 ,目前我国正在推行的主体功能区规划正是按类型管理思路的体现。 [ 5 ] [ 6 ]

     总结我国空间管理方式的研究与实践,经济区与类型区划管理的讨论目前是分离的,还缺乏将一体化要求和空间合理承载格局要求相统筹的研究,例如主体功能区划中对经济的空间联系等经济性因素考虑较少;多数方案是从宏观、 定性的角度来谈区域划分和管理,缺乏具体的标准和方法的探讨,所以一直以来也未形成统一的实际可操作的方案。区域经济的空间管理方式涵盖的内容非常广泛,但就我国现状来说,如何在国家重点推进的按类型管理思路的基础上融入按经济区划管理的思路? 如何将按主体功能区进行分类管理和按经济区进行区划管理进行有机的结合? 这是促进我国区域经济空间协调发展首先要解决的问题。

     3  . 经济区划与经济合作区网络的关系

    改革开放以来 ,随着市场经济发展 ,我国地方政府间合作日益频繁和紧密 ,在全国范围内已经形成了等级不同、 功能有别、 相互交叉的自下而上的经济合作区网络。这种网络是地方政府从本地利益出发选择的结果。由于经济合作网络是自发的协调与合作 ,合作收益不均衡、 合作带来的壁垒等市场失灵问题没有国家强制力保障 ,经济合作网络往往达不到预期效果。需要在全国统一市场框架下因势利导之 ,对发挥各地方的积极性和创造性 ,发挥各地优势、 实现优势互补集成具有重要意义。基于国家战略的经济区划应该合理考虑经济合作区网络的因素。然而 ,现有的经济区划对此考虑严重不足 ,区划与经济合作区网络存在相当程度的脱节。因此 ,如何处理好经济区划与自下而上形成的经济合作区网络的关系 ,是我国经济区划面临的重要理论和实践问题。

    4 . 规范化的动态管理

    经济区划是一个对区域经济进行战略管理的过程,而非一劳永逸的一次性管理行为。作为一个战略管理过程,经济区划工作包括五项任务,即形成经济区划的战略愿景和使命(Strategic Visi on &Missi on)、 设定经济区划的目标 (Objectives)、 制定实现目标的策略 ( Strategy)、 实施和执行策略( Implementing& Executing Strategy)以及评估和修正 ( Evaluating and Correcting)。这五项任务是相互联系、 相互影响的,它们组成一个不断反馈调整的动态过程。从作为一个动态的战略管理过程来看,我国经济区划工作目前主要局限在愿景、 目标和策略的制定上,没有成体系的管理政策,没有把评估和修正作为经济区划的重要任务之一,没有建立起动态调整机制。建立健全科学、 规范的经济区划动态管理机制是我国经济区划面临的重要理论和实践课题。

[参考文献 ]

[ 1 ]郭振淮. 经济区和经济区划 [M ]. 北京:物价出版社 ,1998 .

[ 2 ]孙敬之.论经济区划 [ J ].教学与研究 , 1955 (11) .

[ 3 ]宋家泰.中国经济地理 [M ]. 北京:中央广播电视大学出版社 , 1985 .

[ 4 ]樊杰. 我国主体功能区划的科学基础 [ J ]. 地理学报 ,2007 (4) .

[ 5 ]李宇涵. 探析主体功能区 [ J ].新经济导刊 , 2008 (5) .

[ 6 ]吴箐 ,汪金武.主体功能区划的研究现状与思考 [ J ].热带地理 , 2009 (6).

文章来源：中国行政管理2010年第5期