“十二五”时期我国区域政策调整研究
                                   安树伟 肖金成 吉新峰
[内容提要] “十二五”时期， 要在区域政策规范化的基础上建立健全区域政策体系， 实施更加具有针对性的差别化的区域政策， 着力解决关键问题； 重视区域自我发展能力的培育， 扶持问题区域发展， 构建良好的区域利益协调机制， 形成分工合理、 良性互动的区域协调发展新格局。 区域政策调整的重点是： 切实提升东部地区国际竞争力， 大力促进中部地区崛起， 进一步深入推进西部大开发， 全面振兴东北等老工业基地， 积极支持问题区域发展， 建立健全区域协调机制。

[关键词]  区域政策  调整  方向  重点

        “十一五” 以来， 我国区域发展总体战略稳步实施， 国土开发格局明显优化， 区域发展的协调性显著增强 （国家发展改革委地区经济司， 2009） 。 “十二五”期间， 必须进一步调整和完善国家区域政策， 逐步形成科学合理的国家区域政策体系。

一、“十二五”时期我国区域经济发展机遇与挑战并存
          面临的国际环境主要有： 世界经济渐渐复苏， 新兴国家迅速崛起， 世界格局逐渐呈现多极化； 新兴国家金融市场在世界资源配置中的影响力不断增强， 跨国公司仍看好将中国列为全球最有吸引力的投资地； 全球经济结构调整的迫切性增强， 国际产业转移的步伐加快； 以产业链竞争为重点的全球经济竞争加剧； 国际贸易保护主义抬头， 劳动密集型产品的出口面临较大压力； 国际社会对资源的争夺更加激烈； 遏制全球气候变暖已经成为全世界的共识 （刘晓蓉，安树伟， 2010） 。
面临的国内环境有： 中国经济仍将处在较快增长的阶段； 到2030年时， 中国经济对世界经济增长的影响以及中国在地缘政治中的作用， 会大大超过现在 （安格斯•麦迪森，2008） ； 中央政府的调控能力不断增强， 手段逐步完善， 这将为切实落实已经出台和即将出台的一系列区域规划， 为我国在国际金融危机后实现经济结构转型和经济发展方式的转变， 为进一步改革财政转移支付制度， 为建立生态补偿机制， 提供财力保障； 国家继续全面建设小康社会， 将切实结合不同区域、 不同功能区的实际情况， 加大公共服务的投入力度， 实现基本公共服务均等化； 在就业形势尚未根本缓解的同时， 人口老龄化进一步加深， 意味着劳动力的供给不足、 市场需求减少， 也意味着社会服务和医疗卫生产品的需求越来越大； 区域经济实力增强， 中国经济增长从主要通过“东部带动” 向“四大区域共同推动”转变 （安树伟， 任媛，2009） ； 区域经济发展加速以及区域之间合作增多， 这对区域协调发展机制的要求更加严格； 客运专线将在某种程度上改变中国区域经济的格局； 资源供需缺口日益加大， 对国外资源的依存度不断攀升， 生态环境整体功能在下降， 抵御各种自然灾害的能力在减弱。
二、 “十一五” 以来四大区域发展的特点各不相同

        1． 东部地区综合发展水平最高， 但近年发展速度减缓
经济实力在全国仍占绝对优势，GDP总量及人均GDP大幅领先于其他地区； 以服务业为代表的第三产业发展迅速， 带动产业结构进一步优化。 但近年来经济发展的速度有所减缓， 外贸依存度偏高使其发展受国际环境的影响较大，世界经济变动会导致其经济大幅波动。 人民生活水平在全国处于领先地位， 城镇居民人均可支配收入、 农村居民人均纯收入、 人均社会消费品零售总额三者均居四大区域首位。但其城市化水平滞后于工业化水平， 城乡居民的收入差距呈现明显扩大的趋势。 此外， 东部地区的基础设施最完备，能源利用效率及节能减排都稳居四大区域之首， 卫生教育等方面仍有提升的空间， 社会医疗事业有待进一步加强。
        2． 中部地区开始崛起， 经济发展软环境仍是制约因素
经济总量持续增加， 占全国的比重不断上升。 但外贸依存度极低使其在对外经济交流中处于被动地位， “十一五”以来这种状况有所改善， 对外联系日益加强。 居民生活水平快速改善， 农村居民人均纯收入同比增速为四大区域最高，人均消费水平发展较快。 但其城市化水平缓慢， 与工业化协调程度最差。 中部地区基础设施建设发展较好， 路网密度较高， 但卫生教育发展缓慢， 每万人拥有的医院床位数、 国有企事业单位专业技术人员所占的比例为全国最低。 加之中部地区有不少资源型城市， 原有的高耗能产业面临转型， 环境保护任务比较严峻。
        3． 西部地区取得长足进步， 但综合发展水平仍然最低
经济发展明显加快， 综合经济实力不断提升， 但其经济发展总体仍然落后， 人均GDP在四大区域中最低； 工业化水平快速提高， 但产业层次低， 结构不合理。 城镇居民人均可支配收入同比增速居四大区域的首位， 但城乡居民之间的收入差距依然全国最高， 农村居民人均纯收入全国最低。基础设施依然薄弱， 人口科学文化素质提高缓慢， 社会基本公共服务水平偏低， 对中央支持政策的依赖性极强， 自我发展能力弱。 这些都严重制约了西部地区经济社会的发展。 另外， 能源利用效率低下， “三废”排放水平居全国首位， 对生态环境破坏严重， 经济发展方式亟待转变。
         4． 东北地区基础较好， 但经济增长速度相对较低
经济发展总体实力较强， 人均GDP、 工业化水平仅次于东部地区， 但经济发展速度放缓。 经济结构转变困难， 高端工业和现代服务业发展不足， 产业结构升级的任务艰巨。 外贸依存度虽然高于中西部地区， 但仍有进一步提升的空间。人民收入水平仅次于东部地区， 城乡居民的收入差距最低，且呈现不断缩小的趋势。 卫生教育事业发展良好， 城市化水平居四大区域的首位， 人民群众的文化素质明显优于其他地区， 具备经济转型的人力资源优势。 近年来以高速公路为代表的基础设施发展缓慢， 城市化在一定程度上滞后于工业化， 能源利用效率仍须进一步提高。

三、 我国区域政策中存在的突出问题
           1． 国家区域政策的重点不够突出
一方面， 对问题区域没有一个合理的界定。 另一方面，中央政府出台了一些本应由地方政府出台的区域政策。 中央政府应该主要关注区域间的协调发展， 或者是事关全局的区域发展问题。
          2． 区域政策的规范性有待提高
我国区域政策的调控手段除采取部分经济手段外， 法律手段近乎零。 有的政策的制定、 实施、 监督无法可依， 随意性很大。
          3． 区域间基本利益关系尚未理顺
目前我国在区域利益关系方面的调整还缺乏科学规范的制度框架， 市场机制还不能充分发挥作用， 促进区域协调发展的管理体制不健全， 法律制度的环境亦不够完善， 区域之间基本的利益关系尚未理顺， 区域发展不协调的格局还没有改变。
           4． 推进主体功能区的建设尚处于规划阶段
《全国主体功能区规划》 尚未出台， 导致各区域及内部的主体功能定位不清。在当前经济全球化和国内区域经济一体化日益加快的背景下， 主体功能区划的差别化政策的制定和成效的保障面临巨大的挑战。 不少地方和部门更关心国家能够给予什么类型的政策以及有多大的政策力度，对主体功能区划工作本身的认识还有待深入。 另外， 我国现阶段的经济实力、 政府的管理能力等因素亦将直接影响主体功能区差别化政策的力度， 而且中央和地方政府的目标取向存在很大差异， 这更增加了主体功能区划分类政策的设计难度。 如果没有强有力的配套政策， 主体功能区划就难以有效地执行和落实 （安树伟， 郁鹏， 2008） 。

四、 “十二五”时期我国区域政策调整的方向
         1． 进一步规范区域政策的调控手段， 建立健全区域政策体系
尽快出台相关的法规， 促进我国区域政策的科学性、连续性、 高效性和透明性， 为区域政策的制订和实施提供良好的制度环境， 以保证区域政策的正常执行和监督评价。 进一步规范转移支付， 由以专项转移支付为主、 一般转移支付为辅转变为以一般转移支付为主、 专项转移支付为辅。 明确中央和地方政府的职责分工， 中央政府应主要考虑不同区域间的利益， 而地方政府主要考虑在本区域中各主体间的利益。 尽快制定 《问题区域援助法》 ， 建立规范化的识别标准与援助机制， 按区域问题的性质和严重性合理划分问题区域， 以此作为国家援助和支持的地域单元， 并按照规范化的援助机制实施相应的援助政策。
        2． 着力解决区域关键问题， 促进区域健康发展
加快已有政策的落实力度， 注重将区域政策具体化，增加政策的针对性与可操作性。对于真正关乎全局的、 已批复涉及多省 （区）的规划， 中央层面要切实执行， 搞好规划实施的动态监测、 定期评估、 规划方案修订等配套工作。大力促进人口与产业空间分布的适度均衡， 积极调整国家产业布局的战略， 适当控制东部地区的开发强度， 提高承接国际产业转移和城市化的质量， 加快产业升级步伐； 提高中西部地区的产业配套能力， 积极引导国外及沿海的企业和资金在中西部和东北地区创造更多的就业机会。构建良好的、 协调程序完整的区域利益协调机制与实现途径， 包括协调目标、 协调内容、 协调主体（政府、 居民、 企业与非政府组织） 、 协调手段与途径 （财政政策、 投资政策、 产业政策等）（吉新峰， 安树伟， 2009） 。 重视区域自我发展能力的培育，进一步提升重点区域的发展水平， 积极培育区域经济的新的增长极。
        3． 提高东部和东北的城市化质量， 加快中西部地区城市化发展
东部和东北城市化战略的重点是以现代化为主要内容的城市化， 强化城市功能（洪银兴， 刘志彪， 范从来，2002） ， 建设现代化的城市设施支撑体系， 提高城市质量，建设中心区与郊区之间的快速公共交通通道， 推进城乡整体的现代化。 中、 西部地区在大力加快城市化进程的同时，要突出城市成为市场中心、 信息中心、 服务中心、 文化教育中心的内涵， 提高中心城市的经济能量和对整个区域的辐射和带动作用。
        4． 实施更加具有针对性的差别化政策针对不同的问题区域， 实行有差别的国家援助政策，并据此调整和完善国家区域政策体系。
完善相关的财政、 投资、 产业、 土地、 人口管理、 环境保护、 区域补偿政策、 绩效评价和政绩考核体系。 重视调节四大区域内部发展差距的问题， 在区域内部实行有差别化的区域政策， 改变目前的普惠制， 使政策更有针对性。

五、 “十二五”时期我国区域政策调整的重点
         1． 切实提升东部地区的国际竞争力
率先提高自主创新的能力， 率先实现经济结构优化升级和发展方式转变， 在率先改革和发展中支持、 带动中西部地区发展。 以切实提高产业国际竞争力为主线， 加快推进先进制造业和生产性服务业的发展， 提高工业化质量， 形成以高端技术制造业为主， 具有强大辐射能力的产业集群； 大力发展循环经济、 低碳经济， 改善生态环境， 提高人民生活质量； 加快发展生产性现代服务业， 提高第三产业在经济中的比重； 鼓励产学研相结合， 加快人才高地建设， 加大研发投入， 加强关键技术、 核心技术攻关， 尽快形成更多拥有自主知识产权的技术和产品， 率先建成全国创新型区域。在加快产业向中西部地区转移的同时， 积极承接国际产业转移，提高承接国际产业转移的质量； 加快海洋经济发展步伐 （国家发展改革委地区经济司， 2009） ， 支持海南国际旅游岛建设； 解决大都市区膨胀病， 加快大都市区治理的法制化进程， 完善城市规划编制、 执行、 监督和民主管理的体制， 加强城镇密集地区的整体协调， 妥善处理新旧发展空间的关系 （安树伟， 2009）； 推进城乡统筹综合配套改革试验， 建立以工促农、 以城带乡的长效机制； 以构建利益协调机制为切入点， 加强地区内区域合作的力度， 形成整个东部地区区域一体化发展的共赢格局。
        2． 大力促进中部地区崛起
促进产业结构、 城乡结构和需求结构的全方位调整。坚持把改革开放和科技进步作为动力， 着力增强自主创新能力、 优化产业结构、转变发展方式、 切实提高城市化水平、 保护生态环境； 坚持深化改革和扩大对内对外开放，在更大范围、 更广领域、 更高层次上提高对外开放的水平；加快工业化进程， 走新型的工业化道路， 尽快形成沿长江、陇海、 京广和京九的“两横两纵”的特色经济带（国家发改委， 2010） 。 提升产业的配套能力， 抓好承接产业转移的示范区建设， 积极有效地承接产业转移。 充分发挥比较优势，巩固提高粮食、 能源、 原材料、 制造业等优势产业， 稳步推进城市群的发展， 增强对全国发展的支撑能力； 促进人与自然资源之间的和谐， 加快形成节约能源资源和保护生态的发展方式和消费模式； 提高城乡经济与社会、 人与自然和谐发展， 坚持立足现有基础， 国家给予必要的支持， 着力增强自我发展能力。 积极推进武汉城市圈、 长株潭城市群、 中原城市群、 环鄱阳湖生态经济区、皖江城市群等重点区域率先发展， 加强统筹规划和协调， 促进大中小城市和小城镇协调发展。 加快建立和完善资源开发补偿机制和衰退产业援助机制， 对重点资源枯竭型企业关闭破产、 分离办社会职能、 职工安置、 沉陷区居民搬迁给予支持。 加强开展煤炭工业可持续发展政策措施的试点工作， 探索实现煤炭工业可持续发展的有效途径， 推进老工业基地振兴和资源型城市转型。 优先发展教育， 切实增强基本医疗和公共卫生服务能力。 鼓励中部地区与毗邻的沿海地区推进区域经济一体化建设。 支持中部地区与东、 西部地区在粮食、 能源、 原材料等方面建立长期、 稳定的合作关系， 在实现“三个基地， 一个枢纽” 中崛起。
         3． 进一步深入推进西部大开发
以增强西部地区经济发展的自生性、稳定性、 协调性和可持续性为目标， 推动经济结构全方位调整。 按照“全面推进、 科学发展、 开放开发、 加速转型、 分类支持”的总体思路， 坚定不移地进一步深入推进西部大开发， 把全面提高西部地区开发开放水平放在更加突出的战略地位， 努力把西部地区建设成为特色优势产业发展的重要基地、 统筹城乡改革与发展的示范区域、 生态文明建设的先行区域， 实现西部地区经济社会的全面、 协调、 可持续发展。加强统筹规划和协调， 在推进成渝、 关中—天水、 广西北部湾等重点区域率先发展的同时， 积极培育呼（和浩特）包 （头）鄂 （尔多斯） 经济区、 兰 （州） 西 （宁） 格 （尔木） 经济区、 滇中城市群等一批新的增长极。 继续完善基础设施， 围绕建立贯通国内外的大枢纽和大通道， 加快构建现代化基础设施体系。 加大生态环境保护和建设的力度， 积极推动清洁发展、 循环发展、 安全发展。 促进生产型服务业、 特别是物流产业的发展， 提高西部地区产业的配套能力， 积极承接东部地区产业转移。 加快特色农业及农产品深加工、 能源开发及高载能产业、 重要矿产资源开发及加工、 装备制造业、 高新技术产业、 旅游产业等特色优势产业的发展， 加快用高新技术改造、 提升传统产业， 积极推进园区化进程。 进一步解决好西部民族地区经济发展和社会安定， 加大对贫困地区和革命老区的扶持， 增强其自我发展能力。 加大中央财政转移支付的力度， 加快发展以改善民生为重点的社会事业， 切实解决教育、 医疗卫生、 就业、 社会保障领域存在的突出矛盾， 努力提高政府公共服务水平， 切实推进基本公共服务均等化。积极推进资源税改革， 建立与完善区域生态补偿政策。 切实推进市场化进程， 加大对西部地区落后省份的扶持力度， 实行更加具有针对性的政策。 加强成渝统筹城乡配套改革的试点工作， 探索统筹城乡协调发展的新路径， 着力缩小城乡差别， 促进西部地区城乡经济社会一体化。
        4． 全面振兴东北等老工业基地
切实转变发展机制， 提高老工业基地振兴政策的实施效果。 强化东北地区现代农业、工业基地和资源城市转型的物质基础和制度保障， 集中实施重大项目建设， 建立东北地区长远发展的大框架基础； 利用区域优势进行战略布局，立足东北， 面向全国和世界， 建立全国的高附加值农产品基地和制造业基地； 加快发展现代服务业， 积极发展生产性服务业； 做大做强装备制造、 钢铁、 石化、 汽车等传统优势产业， 做大高技术产业， 积极培育新兴潜力型产业 （国家发展改革委东北振兴司综合处， 2009） 。 扶持重点产业集聚区， 推动辽宁沿海经济带、 沈阳经济区、 哈大齐工业走廊、 长吉图经济区加快发展， 打造东北振兴的主要载体。 鼓励科技创新， 着力增加政府研究与开发资金的投入， 逐步以科技创新、 技术改进的奖励代替资金、 税收优惠， 鼓励企业加大研发力度， 引导企业提高自主创新能力， 形成区域持续发展的原动力； 继续支持资源型城市经济转型， 建立多元化的投融资体制， 推进建立和完善资源开发补偿机制与衰退产业援助机制， 积极发展接续替代产业， 延长产业链； 多方面积极完善社会保障体系； 深入节能减排， 发展低碳经济， 实现可持续发展。 充分发挥地区优势， 加快区域合作进程， 加快推进东北三省与蒙东地区的产业对接和合理分工。
        5． 积极支持问题区域发展
积极制定、 完善支持革命老区、 民族地区、 边疆地区、贫困地区、三峡库区、 生态屏障地区等各种问题区域发展的专项规划。
加大财政转移支付力度和财政性投资力度， 改善基础设施条件， 积极支持革命老区发展； 积极发展民族教育事业， 支持民族特色产业发展； 扩大对外开放， 促进边疆地区社会事业的发展； 提高贫困线的标准， 完善扶贫的机制； 统筹解决遗留的问题， 推动三峡库区的后续发展； 完善生态补偿机制， 促进具有重要生态功能的生态屏障地区的健康发展。
        6． 建立健全区域协调机制
从区域利益补偿机制、 利益相关者的信息沟通与协商机制、 激励和约束机制、 合作机制、 合理的绩效评估和政绩考核机制等方面入手， 构建区域协调机制。 加强对区域一体化发展的支持。 中央政府可以给予相关区域在组织编制和实施合作规划、 设立区域发展资金等方面更多先行先试的机会和权力 （国家发展改革委宏观经济研究院课题组，2009） 。

注释：
[1]法律手段中， 只有2003年开始实施的 《退耕还林条例》 。一些法律虽纳入立法计划， 但迟迟不见出台， 如 《西部开发促进法》 。

参考文献：
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[作者单位： 1.3.西北大学经济管理学院； 2.国家发改委国土开发与地区经济研究所]

文章来源：2010年第7期《发展研究》