我们需要什么样的地区发展战略

范子英

华中科技大学经济学院副教授

近日暑假中忙于整理手头的一些地区资料，当看到县一级的资料时，我发现中国目前还仅存的一些原生态自然资源都在西部地区，这些地区一般也是少数民族聚居和经济欠发达，如何在经济发展与保护脆弱生态之间进行权衡，是否经济发展就一定与生态保护之间冲突呢？追求地区平衡发展是中国各届政府的主要目标之一，1999年实施的西部大开发计划正式从全国的角度来促进内陆地区的发展，在第二个十年的起始阶段，中央几乎延续了之前的政策模式，通过加大财政转移和直接投资的方式促进西部的发展，十年之后应该足以衡量这种战略的作用了。

到了2000年之后，中央将西部大开发的政策推广到除东部沿海之外的其他地区，中部和东部地区都在不同程度上分享了特殊政策的优待，这种模式实际上是部分运用行政的手段替代市场手段，中央政府通过财政体制将经济收益从发达地区转移到欠发达地区，而轻视要素流动所带来的作用，这样的地区发展战略是否在“分蛋糕”的同时做大了蛋糕呢？接下来将从三个方面进行探讨，首先是这种地区性发展战略取得的成就，其次是产生的代价，最后是可替代的政策选择。 

地区发展战略的现状

仅仅就财政转移支付而言，西部12省份所获得的转移支付占全部转移支付的份额从1995年的33%上升至2001年的38%，中部地区目前的份额也上升至36%，两者相加已经超过75%，如果剔除掉分税制改革中给予东部的税收返还，这一比例会更高。实际上目前中央财政收入的一半以上是直接用于地区性的转移支付，除此之外，中央还通过大型的直接投资项目援助内陆的发展，给予内陆地区更多的经济优惠政策和税收优惠政策鼓励产业转移。这些措施的效果至少应该从下面三个方面进行评价：

首先是收入差距。不管政策的初始目标是否直接针对收入差距，提高内陆地区的经济发展水平肯定是一个主要目的，中国的基尼系数自1985年以来就一直在扩大，并没有因为西部大开发的战略有所调整。如果以GDP来衡量经济发展水平，以居民收入衡量生活质量的话，两者都没有缩小的趋势，西部和中部的GDP占全国的份额一直在下降，分别从1980年的20.24%和29.62%下降到2006年的17.14%和23.19%，城镇居民可支配收入最富裕的省份与最贫穷省份之间的差距也从1998年的2.2倍扩大至2.4倍。内陆地区并没有因为地区战略而增长的更快。

其次是公共服务均等化。转移支付中的财力性转移支付一般都立足于公共服务的均等化，还有一些专项转移支付也是针对公共服务均等化，如义务教育中的“两免一补”中，内陆地区该项支出的一半以上由中央承担，并且新增的专项转移支付全部投资在教科文卫、社保和支农等领域。这些政策在一定程度上缓解了地区间公共服务数量上的差距，如小学师生比从1998年的2.07倍下降至2.02倍，但是公共服务质量的差距却在扩大，内陆地区在教育、医疗方面的质量远远落后于沿海地区，这种质量差距的扩大也直接导致了高端的人力资源从内陆向沿海迁移。

最后是市场化建设。中国的地区分割一直很严重，省与省之间的边界甚至比欧盟成员国之间的边界还明显，各省内部都形成相对雷同的产业结构，省区经济就是一个个相对独立的“诸侯经济”。各地区为了留住本地资源开展“资源战”，限制本地资源流出本省，同时通过限制外地产品流入保护本地市场。这种分割市场的行为导致国内市场零碎花，不利于大企业的形成，市场本身的规模经济和随之而来的分工演化也没能有效地得到发挥。如何将分割的市场进行整合是摆在中央政府面前的难题，而分割市场的动机是为了通过维护本地经济发展来获得更多的财政收入，于是增加对这些地区的转移支付是一个可行的办法，根据我们的研究，目前的市场分割程度降到80年代的1/4，其中一个主要贡献是中央政府增加的转移支付，要想获得这些转移支付，地方政府必须要配合中央的政策。

地区发展战略带来的新难题

地区发展战略的实施以及随之而来的财政转移支付，在短期内是分蛋糕的行为，将资源从东部转移到内陆地区，通过增加投资的方式促进了内陆地区短期的经济增长，然而长期来看却产生了结构性变化，并可能有损于经济的潜在增长。

首先，长期的经济增长可能因此而受损。根据我们以往的研究，我们发现一个地方如果越依靠中央的财政转移支付，这种转移支付会增加当地的投资规模，在前6年内都会对当地的经济增长有正向的促进作用，但是从第7年开始出现负面作用，如果将时间跨度拉长到30年，那么转移支付对经济增长的累积作用是负的，更加值得注意的是，与全国平均水平相比，如果转移支付是给予西部地区，长期累积负面作用会更大。这种负作用主要是因为转移支付削弱了中央和地方之间的分权结构，财政转移降低了地方政府发展本地经济的激励，地方政府完全可以通过向上级政府索要的形式来维持本级政府的开支，西部一些省份所获得的财力性转移支付甚至是本地财政收入的十几倍。另外，政府支出的增加势必会对私有经济产生挤出效应，经济效率因此降低，即使是投资在基础设施这样的公共品上，也不一定就能促进经济的增长，中国内陆的公路投资已经超出当地经济发展的需要。

其次，过度依赖于转移支付来促进内陆经济增长的方式会降低地方政府的行政效率，造成“吃饭财政”的困境。中国地方的冗员问题一直困扰着决策层，很多地方完全就沦为吃饭财政，特别是在农业税减免改革之后，县级及以下财政经常是入不敷出，1998年的政府机构改革曾经在一定程度上减缓了冗员问题。但是随着地区发展战略的实施，中央给予内陆地区庞大的财政转移，地方财力的充实也扩大了地方财政供养人口的能力，我们的研究发现随着地方获得的财政转移支付的增加，不仅仅本级政府的支出规模随之上升，地方政府的机关人数也会上升，2002年政府机构规模的反弹也与地区发展战略有关。政府规模膨胀的危险在于地方政府会陷入一个“吃饭财政”的困境，但是通过转移支付的形式缓解的同时又为下一个困境埋下隐患，陷入一个恶性的循环。

最后，通过行政手段将产业转移到内陆地区，会带来新的环境污染问题。中国是一个西高东低的地势，全国几大水系的源头都在西部，并且原生态的自然资源也基本在西部，但西部的生态是非常脆弱的。地区发展战略一般都鼓励产业转移，通过优惠的税收政策和土地政策吸引企业内迁，同时沿海地区由于地价和劳动力成本都上升，企业的生存空间有限，很多企业也在这一轮过程中转移，但是优先转移的是那些高污染、高能耗的企业，这些企业在不管是在哪个地区都会产生很多污染，但是相同的污染水平在东部地区要稍稍好于西部地区，西部地区的污染会使得整个水系受到影响，同时由于受山脉的阻碍，空气污染所产生的影响也更大，这些都会使得未来的治污成本上升，并且会对西部脆弱的生态环境产生巨大的破坏。

地区发展战略的其他选择

不可否认平衡的发展是社会和谐的构成之一，但平衡的发展更应该把目光锁定在人身上，而不是单纯的地区总量平衡。要素的流动与政府的行政干预在某种程度上是可以相互替代的，中国之所以采取行政性的手段转移资源以达到区域平衡，也正是因为在目前的制度下要素是不可以自由流动的，财政转移支付也仅仅是一个次优选择，在转移支付之前，有些改革是要先行的。

首先要加大对要素市场的改革，促进要素跨区域流动。仅就劳动力而言，中国目前的劳动力流动是不够自由的，城乡间和区域间的障碍依然存在，地方政府对待本地城市居民、本地农村居民和外地居民采取不同的歧视政策，劳动力无法自由地从内陆迁移到沿海城市，因而地区之间的差距不仅仅反映在总量上，也反映在人均意义上。而一旦通过社保、户籍等制度的改革，劳动力可以实现自由迁徙，那么通过劳动者的“用脚投票”的形式，劳动者就会从低报酬地区迁移到高报酬地区，从而缓解了人均意义上的地区差距。并且，随着劳动力的流动，资源的配置效率会随之提高，从全国来说也更加有利于经济发展，即做大了蛋糕的同时又分了蛋糕。

其次在要素市场改革之后，如果人均意义上的地区差距依然存在，此时才需要通过财政转移的形式进行弥补。通过要素市场的改革，那些可获得更高回报的要素会流动到经济发达地区，劳动力也会大量集聚在沿海地区，缓解了内陆地区的资源压力，但由于经济发展水平的差异和公共服务具有规模经济的原因，内陆地区的公共服务水平要落后于沿海地区，此时中央政府可通过财政转移的形式对内陆地区进行补助，这种补助不能以弥补地方财力缺口为标准，而是要定位在公共服务上，因而带有配套条款的专项转移支付比普通的财力性转移支付更能提高当地的公共服务水平，但是中央政府要制定明确的制度来规范专项转移支付的实施，要尽量避免专项转移支付目前广为诟病的随意性。

最后要协调好地方政府间的利益冲突，改革目前的官员考核制度。以GDP论的官员考核制度曾经调动了各级的地方政府，为过去几十年中国经济的快速增长做了巨大贡献，但是其缺点也是显而易见的，地方政府一方面与邻为壑，另一方面与民争利，政府过多介入到经济活动中，并且出于维护本地经济的目的，地方政府还经常抵制中央的一些政策。要改变这些现状，则要改革目前的官员考核制度，将总量的GDP考核改为人均GDP的考核，并加大对民生工程的考核，要限制政府进入竞争性行业，同时鼓励地方政府加大对于公共领域的投资，中央政府则要通过分担成本的方式介入到地方的公共服务的生产过程。

         文章来源：作者本人的博客