实施优势互补战略促进区域经济发展

方烨

范恒山，1957年10月出生，湖北省天门市人，现任国家发展和改革委员会地区经济司司长。
　　1977年考入武汉大学经济学系，先后获经济学学士、硕士学位。
　　1984年考入中国人民大学经济学系，获经济学博士学位。
　　1988年进入原国家经济体制改革委员会，主要从事经济体制改革总体规划、方案的研究设计和城市综合配套改革试点工作，后任国家发改委经济体制综合改革司司长，2006年6月任国家发改委地区经济司司长。
　　主持或参与了一系列重要文稿的撰写，提出了许多重要政策建议。被多所院校、研究单位聘为兼职教授、研究员。

　　中国经济50人论坛、新浪财经和清华经管学院联合举办的新浪·长安讲坛第194期日前召开。论坛成员、国家发改委地区司司长范恒山发表题为“区域经济发展：‘十一五’的成就与‘十二五’的思路”的主题演讲。在演讲中，范恒山详尽介绍了“十一五”期间我国区域经济发展规划编制的原则和取得的效果，并介绍了“十二五”期间区域发展的总体战略。他表示“十二五”时期区域发展方面要贯彻两大战略，一个是贯彻区域发展的总体战略，另一个是主体功能区战略。

　　发展区域经济解决两极差别

　　范恒山表示，说到区域经济，自然要谈到区域问题。就是区域发展不平衡问题。它的核心是地区的两极差别问题。所以我们常常说的，解决区域问题，就是解决区域发展不平衡问题，关键是解决两极差别问题。
　　改革开放初，我国面对的是一个比较贫穷的经济社会发展状况。迅速把国家发展起来是当务之急，从沿海区的地理环境所具备的经济等各个方面的因素出发，我们提出鼓励沿海地区率先发展起来的发展方针。按照这么一个思路，推出了一些改革举措，包括建经济特区，开放十多个沿海城市。
　　随着这些政策的不断扩展，不断走向深入，东部地区，特别是沿海地区迅速发展起来。同时在一定程度上也带动了其他地区的发展。正是以沿海地区为基本支撑的这些地区的发展，所以在不长的时间内，迅速地改变了中国比较贫穷落后的状况，开始走向繁荣富强之路。但是沿海地区率先发展起来以后，造成了生产资料、生产要素自觉不自觉的这一地区转移，最后导致了一个问题就是地区差距越来越大。特别是相对于在改革开放之前，基本上大家都趋于平衡发展，普遍贫穷的状态，东部的率先崛起，与中西部形成了强烈的反差。
　　到八五时期，这个差距已经达到一个顶点。尤其是反映在经济增长的差距上，东部要高出中西部五六个百分点。面临着这么一个越来越不平衡的状况，从九五开始，中央决定把促进区域发展协调缩小两极差距作为经济社会发展的一项重要任务。从那个时候开始推出了一系列的重大举措。首先开始搞八七扶贫攻坚计划，接着又陆续提出了一些重大的促进区域发展的战略。
　　到上世纪90年代末，我们提出推进西部大开发。接着2003年又提出振兴东北地区等老工业基地，2006年提出促进中部地区崛起。这三条再加上从改革开放初期所采取的鼓励东部沿海地区率先发展战略，就构成了中国区域发展的总体战略。这个战略简单来说，就是四句话：推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部率先发展。到十六届六中全会通过决议，把这概括为区域发展的总体战略。
　　这个总体战略的实施应该说效果非常明显，它的确是改变了八五时期东中西增长差距越来越大的格局。尽管没有根本改变实质性差别越来越大的状况，但是在速度上已经开始缩小了。但是我们注意到，四大板块的区域发展战略对我们这么大的中国来讲，它的空间仍然偏大。比如说西部现在是“十加二”，典型的十个西部地区，再加上内蒙、广西比照西部政策。加起来是十二个省区，占到国土面积的70%以上，大半个中国被划成了西部。
　　在这么一个大的空间上来实施一个政策，仍然显得比较宏观。所以从十一五开始，国家开始加大区域政策细化的力度。从不同地方的实际出发，着力于发挥比较优势，陆续推出了一系列的区域规划文件。到现在为止出台了50多个关于促进区域协调发展的规划指导性文件和相关的方案。这个政策的密集程度之高前所未有。正是对一个个地区进行细化，所以增强了政策的针对性、可操作性，增加了它的有效性。

　　编制区域规划的三条线索

　　范恒山说，区域规划的编制，并不像有些人批评的那样，地方想搞什么就搞什么，而是有一定之规的，大体是围绕三条线索来编制。
　　第一条线索，基于促进重点地区的发展。重点地区的发展是中国经济社会发展的重要支撑。所以区域规划和区域文件的制定，首先一个出发点就是促进重点地区的发展。而重点地区又分成两类，第一类是发挥条件较好地区的辐射带动作用。基于这方面考虑，国务院发布了关于加快滨海新区开发开放的意见，推出了促进长三角改革开放和现代化建设的意见，编制出台了珠三角改革发展规划纲要。
　　接着又适应新的形势的要求，推出了一些在全国相对发展潜力较大的地区，把它们培育成新的增长点。比如说北部湾经济区、江苏沿海地区、辽宁沿海地区。
　　第二类就是促进欠发达地区的发展。这几年陆续出台了促进一些贫困地区或者欠发达地区的指导性文件。比如促进西藏新疆跨越式发展的文件，这个文件的含金量之高可以说前所未有。仅支援给新疆、西藏这两个地区的资金就不少。再比如说推出了促进广西经济社会快速发展的意见，出台了促进宁夏经济社会又好又快发展的意见等等。这些地区在我国来讲都是相对欠发达地区。
　　第二条线索，是基于落实国家改革发展的重大战略来编制区域规划。大家知道，为了实现科学发展，为了实现改革攻坚，为了促进经济社会又好又快的发展，我国提出了一系列的重大战略，比如说统筹城乡的战略，资源节约型、环境友好型社会的建设战略，产业转移战略等等。这些都是国家为了实现既定的发展和改革目标推出的战略，但是实施起来有难度，甚至有风险。怎么样把这些战略落到实处？就需要通过一些手段，包括建设经济区，建设实验区来进行探索。
　　比如说为了统筹城乡的战略能得到落实，国家发改委推出了统筹城乡综合配套改革的成渝经济区战略。现在重庆在搞户籍制度的改革，大量农民转成城市户口。当时为什么选重庆作为统筹城乡的试点，因为重庆可能是现在全世界最大的直辖市，有3000多万人。而且重庆很特殊，虽然它是个城市，但是实际上有广阔的农村，而且有的地方很穷。城乡差别之大，在中国少见，在世界上也少见。所以我们把它作为统筹城乡的综合配套改革试点。
　　第二个例子，国家在山东搞了一个黄三角高效生态经济区，在江西搞了一个鄱阳湖生态经济区。有的同志说为什么要在山东搞，江西搞，不在别的地方搞，山青水秀的地方多得是。其实不然，这是经过认真的比照研究论证的。比如说黄河三角洲，黄河三角洲是黄河的出海口，在山东的东瀛、宾州这一带。这一块，当年小浪底等工程没有上马的时候，泥沙的淤积是非常严重的，每年冲击产生的土地大概有三、五万亩。后来黄河上修了水利，修了一些排沙、调沙、清淤的工程后，黄河的水好了一些，冲的泥沙就少了一点，但是现在每年还能冲出近万亩的田地出来。
　　现在中国缺土地，而黄河三角洲这块土地可以被看成我国最年轻的土地。而且这块土地资源非常丰富，有石油天然气，有盐卤资源。一有资源，二有土地，这就具备发展的条件。但是这个地方的生态环境很差，因为它是海水冲刷出来的，盐碱地多。在这么一块地方，有资源，有条件开发，但是生态环境非常脆弱。如果用它做一个实验，就可能把经济发展和环境保护有机给和起来，为全国探索出一条新路。
　　再说江西鄱阳湖。它是我国五大淡水湖之一，而且是五大淡水湖中现在唯一能维持二三等级水的。而且鄱阳湖有大片的湿地，被世界相关的组织始终盯住，具有世界影响。但是他所处的江西是发展中的地区，从经济指标来讲，基本上在中部六省中间排倒数第一或者倒数第二。中国现在就这么一湖清水了，而江西正处在发展过程中，工业化、城镇化是它的首要任务。如果不把生态环境保护好，这湖清水就完蛋了。所以发改委所面临的一个任务就是既要使江西发展起来走工业化、城镇化、农业现代化的道路，又要把这湖清水保护好。怎么办？就给它一个约束，构建一个实验区，就是鄱阳湖生态经济区。所以有的时候在方法上你要约束它，就给它戴高帽子，这个帽子一戴上它就自然受了约束，跟资源节约型社会、环境友好型社会的建设连在了一起。
　　第三个例子，在安徽现在推出了一个皖江城市带产业转移示范区。安徽在中部来说，经济不怎么发达，很多指标前几年基本上也是排倒数第一。长江流经安徽这一带的八百里，叫做皖江，涉及八九个城市，是安徽的核心地区。这一块地区怎么做强做大，安徽人一直在找思路。
　　发改委经过调研发现，第一安徽毗邻长三角，第二它有很多的资源、投资来自于长三角，第三安徽本身具有自主创新的基础，如奇瑞汽车。我国要承接东部的产业转移，这个地方如果真正搞起来以后，它就为全国提供了一个示范。
　　第三条线索是基于深化区域合作和对外开放的。在经济全球化和区域一体化的条件下，对于资源土地等等都相对短缺的地区来讲，最有效的拓展经济发展空间的途径是区域合作和对外开放。所以现在总提要充分利用两个资源两种市场。日本是个小岛，不但能够生存和发展，还走到了世界的前列，很大程度上是通过利用别人的资源和市场。中国现在发展快，但是消耗也快。石油进口达到55%以上，水泥用量达到世界产量的60%。在这种大规模消耗资源的前提下，发改委推出了一系列的经济区、开放区、示范区。
　　一个例子，江苏沿海地区的发展战略。江苏是南方地区，但是江苏跟北方地区山东紧密相连，尤其是连云港。这个地方对于国人来说，它是连接南北，承东启西的中心点，有利于开展东中西的合作。从国际上来讲，它是欧亚大陆桥的桥头堡。连云港、南通、盐城这一带的发展战略，就是基于深化国内的区域合作，深化对外开放而提出的。而且对于江苏本身来讲，苏南苏北发展也不平衡。所以江苏沿海地区战略的提出，对于江苏本身也具有十分重要的意义。

　　区域政策突破了体制障碍

　　范恒山表示，国家这些年出台了这么多的区域规划，绝不是随心所欲的。它带来的效果十分明显。
　　第一条，它改变了中国区域增长的格局。以前地区差别是越来越大，八五时期到了一个顶点，九五、十五有所缩小，但仍然是东快中西慢。到了十一五，这种状况发生了革命性的转变，从2007年开始，西部的增长速度超过东部，从2008年开始，中西部全面超过东部。虽然速度的改变不是实质性的改变，但是没有速度的改变就谈不上别的改变，速度是前提。
　　第二个重要的改变是培养了一批支撑中国经济平稳较快发展的增长极。正是因为这些增长极支撑了中国，所以即便在巨大的金融危机面前，中国经济也能够奋勇前行。
　　跟大家举几个例子。一个是天津滨海新区。天津滨海新区在改革开放以后就是不错的，但是跟国家出台文件以后根本没法比。2005年国务院调研组到天津去调研准备起草文件，2006年国家出台关于加快滨海新区开发开放的决定。直到2006年之前，天津滨海区域发展都不温不火。当时这个滨海新区，第一块头很小，第二跟浦东差得很远，甚至没有一栋标志性的建筑。2006年发文件后，滨海新区可以说是一日千里。产值现在占到整个天津的54%，增长速度连续五年全国第一。
　　这是两大成效，但是范恒山认为，区域政策更重要的意义在突破了很多体制和其他方面的政策障碍，解决了一些我们靠其他手段解决不了的问题。这包括六条。
　　第一条：它有利于实施分类指导解决重复建设，充分发挥地区的比较优势。原来经济政策是一刀切，大家都一样，结果就导致了互相竞争，画地为牢，地区封锁，市场分割。低水平的产业重复建设。现在从各个地方的特点出发，发挥各个地方的比较优势，错位发展，这样就解决了重复建设这个过去很多年解决不了的问题。
　　第二条：有利于充分发挥条件较好地区的辐射带动作用，促进欠发达地区加快发展，从而加速缩小两极差距。原来只有一个政策，往往是条件好的得利，条件差的汤都没有喝到政策又变了。现在不一样，对长三角、珠三角是一套政策，调整产业结构、转变发展方式，重点是给你改革开放的实验权；对宁夏、云南这些欠发达地区，是以政策支持为主，更多的是给资金，给项目，给工程，让它加快发展，就解决了一个政策一刀切，结果最后落后地区老是落后状态的问题，加快缩小了两极差距。
　　第三条：有利于把国家意志同地方的发展要求有机结合起来，真正把国家战略落到实处。现在，文件的制定要组织庞大的队伍，分成若干组一个地区一个地区的考察，考完以后再反复研究。它是国家意志的体现，同时又体现了地方的实际需要，很巧妙地把国家意志延伸到地方的发展需要之中，这样就把国家的战略真正的落到了实处。
　　第四条：有利于合理体现地方的利益、诉求和发展的需要。能够激发地方的积极性、创造性，能动性。
　　第五条：有利于地方发展思路和政策举措的连贯实施，从而使一张蓝图贯策到底。一项调研发现，中国市长的平均任期不超过两年，怎么解决干部短期行为问题，不让他们把精力放在搞形象工程上，是个重要问题。通过区域政策解决了这个问题。
　　第六条：区域规划、区域战略，一定程度上解决了经济的大起大落恶性循环问题，有利于克服因为一刀切造成的经济大起大落的恶性循环，使我国的经济能够保持平稳较快增长。

　　“十二五”区域发展贯彻两大战略

范恒山说，“十二五”既有机遇又有挑战，我们面临的最大的挑战是“三不”，叫做不平衡、不协调、不可持续。其中就有一个区域发展的不平衡、不协调。在看到区域发展取得成绩的时候，绝对不要忘记区域差距仍然很大。基于中国区域发展不平衡、不协调这么一个基本国情，国家“十二五”对区域发展做出了进一步的部署，这个部署概括起来是叫做贯彻实施区域发展总体战略和主体功能区，构筑区域经济优势互补，主体功能清晰定位，国土空间高效利用，人和自然协调发展的区域格局，逐步实现不同地区的公共服务均等化。
　　据他介绍，“十二五”时期区域发展方面要贯彻两大战略，第一个战略是贯彻区域发展的总体战略。第二要贯彻实施主体功能区战略。这两大战略是相辅相成的，一个立足于国土空间的开发，一个立足于区域协调发展，一个是方向，一个是路径。
　　范恒山重点谈了怎么贯彻区域发展的总体战略。
　　第一条，促进重点地区加快发展。下一步首先还是要继续发挥条件较好地区的先行先试作用。一个就是对于作为中国经济增长的引擎的地区，像长三角、珠三角、京津冀，要求它全面融入经济全球化、区域一体化的进程，在高层次上参与国际合作和竞争。到现在为止，中国没有一个在世界上叫得响的名牌。所以特别要出一些产业品牌，这就要求强化自主创新能力，把产品推向国际市场去比试竞争。另一个，要使沿海地区对腹地的拉动作用进一步增强。
　　第二条，解决贫困地区加强发展问题。现在有两项举措，一个是正在搞贫困地区的攻坚计划，在制定规划，一个个片区攻关。第二个，提高贫困人口的最低保障水平。
　　还要推进公共服务的均等化。三句话：第一，公共政策适合于每一个经济主体；第二，教育、卫生、就业、社会保障这些公共事业和公共福利，所有的公民享有同等的权利；第三，水电路气房，这些涉及老百姓直接利益的民生工程，惠及到全体人民。
　　第三条，继续深化区域合作和对外开放。这对一个国家是于此，对每一个省也是于此。基本思路也是三句话。一，深化沿海开放。通过制定沿海战略，进一步加强同国外的合作和开放。二，要把云南建设成为桥头堡向西南开放。中国原油的运输通道现在主要是马六甲海峡，占比重的60%以上。今后如果国际形势发生变化，就可能出现问题，所以要另辟蹊径。三，要加快内陆开放，打造一批内陆开放示范区，包括重庆、成都、武汉这些具有条件的地方，通过一系列的改革实验，提高它们的开放程度。
 

文章来源：经济参考报