主体功能区规划：人与自然和谐的思考

张可云

      实施主体功能区战略，保持不同类型区域的发展活力，是中国转变经济发展方式这一主线在空间上的体现，为治疗区域病与化解区域冲突明确了一个方向，既体现了人与自然和谐的要求，又明确了未来发展与保护的重点。

    实施主体功能区战略，是顺应世界潮流与落实科学发展观的创新之举，不仅对中国有重大的意义，而且还有可能为全球低碳经济发展提供一个示范。

    主体功能区这个概念从 2005 年正式面世，到 2010 年上升到战略高度，只经过了五年时间。在这五年内，理论界围绕这一概念进行了广泛的探讨与争论，各级政府之间以及中央政府部门之间围绕主体功能区规划的编制展开了反复博弈，主体功能区规划编制者对规划文本进行了反复修改。主体功能区是一个新提出的概念，国外没有，中国过去也没有，而且将其作为一个战略实施会引起大幅度利益格局调整。因此，围绕其展开争论十分正常，围绕其实施进行讨价还价也不值得大惊小怪。实际上，早在这个概念面世前，部分学者与官员就从多方面对这个概念进行了认真的研究与论证。但是，如何合理实施主体功能区规划依然是一个难题。而要解决这个难题，一定要弄清楚为何将主体功能区提升到战略高度。

  将主体功能区提升到战略高度

  从理论上说，区域规划与区域战略并不是同一层次的问题。区域战略，是国家为实现其宏观目标而确定的经济、人口、环境等如何在空间上组织的明确计划，或者说是一个重点空间蓝图性谋划。区域规划是在一个特定区域内社会经济发展的具体空间安排。可见，区域规划服从于区域战略，区域战略是区域规划的基本依据。主体功能区最早是作为一个规划概念出现的，但在 2010年出台的“十二五规划建议”与 2011 年批准的“十二五规划纲要”之中，均提出了“主体功能区战略” 。

   2006 年出台的“十一五规划纲要”明确提出： “根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。 ”由此不难看出，所谓的主体功能区规划，本质上是一种区域划分，其还没有也不可能细化到一般的区域规划所要求的程度。区域划分是区域管理的基础，既是区域战略的基本内容，也是区域规划与区域政策的基本依据。因此，严格地说，主体功能区规划应该称为主体功能区区划，如果这样理解，将主体功能区提升到战略高度就不存在理论上的矛盾了。2007 年出台的《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》提出， “全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。 ”这实际上已经阐明了主体功能区的战略性。 “十一五规划纲要”只是将主体功能区规划作为实现区域协调发展总体战略的手段之一，而“十二五规划建议”与“十二五规划纲要”将主体功能区提升到与区域发展总体战略并列的地位，这表明对主体功能区的战略意义有了更深刻的认识。

  主体功能区规划的战略意义

  那么， 主体功能区规划的战略意义到底体现在哪些方面呢？概括地说， 实施主体功能区规划，是落实科学发展观和构建和谐社会的具体要求与体现，这是对主体功能区规划的战略意义的最基本的理解。具体分析，可以从全球基本趋势、国家发展的整体态势、解决区域问题与协调区域关系的要求三个方面来理解。

  从全球基本趋势角度分析，主体功能区战略是顺应世界潮流的必然选择。低碳绿色发展在全球已经成为一股势不可挡的潮流， 依靠高资本投入、 高资源消耗、 高污染排放与低成本扩张的 “三高一低”发展模式难以为继。实施主体功能区规划，是低碳绿色发展在空间上的具体体现，既适应了世界的大势，又为寻求更好的发展方式提出了新的要求。

  从国家发展的整体态势角度分析，主体功能区战略是保持中国整体向上的发展态势不变的必然要求。改革开放 30 多年以来，中国始终保持了高速发展的态势，2010 年经济总量达到 39.8 万亿元，一举超越日本而成为全球第二大经济体。中国已经成为全球一个影响力日益增强的经济大国。从“十二五”时期开始，中国将迈开追赶美国的步伐，这需要创造参与国家竞争与合作的新优势。因而，未来的基本要求是协调、创新、民生、绿色与改革，关键在于转变发展方式。实施主体功能区战略，保持不同类型区域的发展活力，是中国转变经济发展方式这一主线在空间上的体现，既体现了人与自然和谐的要求，又明确了未来发展与保护的重点。

  从解决区域问题与协调区域关系的要求的角度分析，主体功能区战略是完善区域管理的基本导向。目前，中国只有四大战略区域划分框架，缺少供区域规划与区域政策制定和实施的标准区域和问题区域框架，这是区域管理不完善的重要制度基础缺陷之一。但是，随着中国现代化进程的推移，在不以人们的意志为转移的区域经济发展规律的作用下，区域问题（即通常所说的区域病）越来越多，而且区域间利益矛盾与冲突不断，现实需要完善的区域管理。从区域内部来看，四大战略区域都存在一定的区域病：西部地区落后病突出，东北地区萧条病（即所谓的老化问题）突出，东部地区膨胀问题（即城市病）突出，而中部地区兼有以上三种区域病。从区域间关系来看，改革开放以来发生了三轮激烈的区域冲突，每隔十年左右发生一轮区域大战，其线索完全一致，即由重复建设开始进而导致原料大战与市场封锁。如果宏观经济出现通货膨胀预期，极有可能再次出现第四轮区域冲突。这一系列的问题迫切要求完善政府区域管理。应该说，主体功能区的划分，在一定程度上弥补了区域管理的制度基础缺陷。实施主体功能区战略，为治疗区域病与化解区域冲突明确了一个方向。

  主体功能区战略实施问题

  主体功能区这一概念一提出，就得到了普遍的支持，而且对实施主体功能区战略也不存在争议。但是，由于主体功能区战略涉及到不同类型地区利益格局的大调整，各地区与中央政府围绕利益展开的博弈没有停止；由于这是前人与外国人从来没有实践过的事情，实施主体功能区战略没有先例可循；此外，由于涉及的因素过于复杂，迄今为止无论是学术界还是政府部门都没有就主体功能区战略的实施细则与程序达成一致意见。2007 年，本人在“主体功能区的操作问题与解决办法” （发表于《中国发展观察》2007 年第 3 期）一文中曾经指出七个方面的主体功能区划分与管理的操作问题：第一，主体功能区划分由哪个部门负责？政策资源从何而来？第二，在划分时以什么层级的行政区作为基本空间单元？第三，选择哪些指标来识别主体功能区？第四，主体功能区是否需要分层级？第五，同一类型区域是否需要在政策上同等对待？第六，如何确定定期调整机制？第七，主体功能区框架是否需要立法？时至今日，主体功能区已经从规划层次上升到了战略层面，但这七个方面的问题并没有完全解决，而且还出现了一些新的问题。下面从管理主体、管理对象、管理工具与管理效果四个角度来分析主体功能区战略实施问题。

       首先，实施主体功能区战略的主体是谁？目前国家发展和改革委员会负责主体功能区规划的编制与实施，这种安排存在一个明显问题，即国家发展和改革委员会所掌握的全国区域管理职能有限，这种职能分散在 20 多个部委手中，如何协调这些部委的权利是一个难题，而且国家发展和改革委员会也不具备一些协调地方利益的应有手段，如财政分配权。

       其次，主体功能区规划的实施对象是谁？2010 年12月 21日对社会发布的《全国主体功能区规划》只提出了限制开发区域、禁止开发区域、重点开发区域与优化开发区域的大致范围，区划的原则是“以县为单元、国家定区域、省级定范围” 。这一原则存在一定弊端。 “以县为单元”组合不同主体功能区难以反映县域范围内的差异。 “国家定区域、省级定范围”是指中央政府只确定大致区域，各类主体功能区的具体范围由省级行政区自行确定，这会导致许多问题：省级行政区在定具体界线时不可避免会以自身利益为准则，而不一定以全国整体优化要求为标准；各省级行政区的具体划分标准不一定完全一致，从而会导致主体功能区划分缺乏一致标准；不同类型区域的开发强度得不到有效管理，会造成主体功能区战略的目标难以实现。

       再次，用什么工具实施主体功能区战略？已经发布的《全国主体功能区规划》提出了财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境与应对气候变化九个方面的政策与绩效考核评价体系，但这些依然只是导向性规定，并没有具体的操作办法。政策工具分散在多个部门手中，会催生出新的部门利益之争。

       最后，主体功能区战略实施的监督与评价机制是什么？一个涉及巨大利益格局调整的战略的实施，应该有一个监督与评价机制。这不仅是要明确对实施主体的奖惩依据，而且是要为制定主体功能区的定期调整机制提供依据。任何地区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力都不会是一成不变的。 限制开发区域并不是天生就承载力差， 重点开发区域也不会永远是承载力强。地区的发展具有生命周期规律，因而主体功能区也不应该是一成不变的。定期调整需要一个规范的评价机制。

       此外，如何将主体功能区战略与已有的区域发展总体战略结合起来，也是一个重要的难题。这两个战略的总体目标是实现生态文明的区域协调发展。这个总体目标既符合全球趋势，又与科学和谐发展的根本要求吻合。问题在于，在具体实施时，两个战略的政策工具是分开使用还是捆绑在一起使用？如果分开使用，可能会导致政策重复。如果捆绑使用，由哪个部门主管又是一个伤脑筋的问题，因为各部委肯定都想将这种政策资源抢到自己手中。

      上述五个方面并不是主体功能区战略实施遇到的全部问题。一个新战略的实施遇到各种问题是正常的，关键在于如何理性地解决。

       要实现主体功能区战略的目的，针对上述问题应该采取针对性措施：第一，要有一个职能明确的区域管理机构，职能分散势必会导致各部委间无休止的争执；第二，确定不同类型主体功能区的具体界线的权力不可完全下放给省级行政区，以避免标准混乱；第三，应该成立一个统一的、专门的针对主体功能区实施的基金，尽可能避免部门利益矛盾产生的扯皮现象，以使调控落到实处并规范化；第四，要明确主体功能区实施的监督与评价机制以及划分的定期调整机制；第五，创造条件将主体功能区战略与区域发展总体战略的实施合二为一，具体办法是在主体功能区中实行分级，将治疗区域病和实现人与自然和谐发展结合起来。需要特别指出的是，对限制开发区域与禁止开发区域的利益补偿，应该有一个明确、集中的安排，切不可将政策资源分散在多个部委手中。当然，在目前的制度背景下，要完全做好这些工作是十分困难的。

       实施主体功能区战略，是顺应世界潮流与落实科学发展观的创新之举，不仅对中国有重大的意义，而且还有可能为全球低碳经济发展提供一个示范。

文章来源：中华工商时报