广州提出要走新型城市化的道路，这是对传统的工业城市发展道路的一种扬弃。在走新型城市化道路中，不仅包括了新型城市化需要解决的新问题，也包括了用新型城市化的理念解决城市化发展中的一些共性问题，诸如人口流动与产业转换等。

　　问题：人口向大城市过度集聚

　　当前广州在新型城市化中面临的主要问题是：第一，人口过度向大城市集聚。人口的流入量大于流出量。大量人口向大城市集聚会导致大城市的过度膨胀，生活、交通等成本大幅度增加。第二，城乡之间收入差距较大。农村人均纯收入与城市居民人均可支配收入全国大约是1：3左右，广州是1：2.4或2.5之间。第三，如何让外来人员安居乐业。这三个问题是相互联系的。由于城乡收入差距大，大城市在较高收入的就业机会多，使流入量大于流出量，人口过度向大城市集聚。但是进入者缺乏长期留下来的合法性身份，只能把大城市作为临时居住地，这样，外来人员的行为有两个方面的特征，一是尽量减少消费，二是尽量找低房租地方居住。低收入者必然会寻找低房租的地方，如一些拉美国家和印度城市周围的贫民窟，国内一些地方的城中村以及香港地区的棚户屋等。在这三个相互联系的问题中，关键在于，人口向大城市集聚。其中，收入差距解释了这种人口流动的原因，对外来人口流入的不同治理会给城市消费与社会发展带来不同的影响。

　　思路：中心城市带动周边发展

　　在现有体制下，要解决人口过度流向大城市这个关键问题，可选择的有三种办法：

　　第一，大幅度地缩小城乡和地区之间的收入差距，从而减少外来人口向大城市的集聚。城乡之间的收入差距包括了两个方面， 一是显性的收入差距，诸如工资水平等。二是隐性的收入差距，诸如教育、医疗等公共服务差异化等。城乡收入差距是发展中国家从二元经济转向一元经济所必经的一个阶段，短期内不易消除。即使城乡收入水平趋近，诸如现阶段的一些欧洲城市与农村几乎没有收入水平的差距，但是，大量的青年人仍然向城市集聚。这主要与公共服务设施与多样化的文化娱乐设施相关。可见，人口向大城市集聚的趋势在相当一段时期内是不可改变的。人为地抑制人口流动也不符合市场化的选择。

　　第二，大城市建成区的面积随着人口的大量流入而一同扩大。这种办法会遇到几个难题，一是可供城市使用的土地制约。在土地指标严格限制的现有体制下，通过不断地扩大城市建成区面积的办法是有限的。二是城市膨胀过快所带来的生活与交通等拥挤成本超过收益。所以，不断地扩展大城市的建成区面积也不是一个有效的办法。三是对于一个单体城市来说，以商业城区为核心，通过圈层结构，一圈一圈地向外延伸，这种圈层是根据地价与房租界定的，越是商业、金融与行政中心集聚的中心地区，房租就越贵。从核心区到周边地区，房租会呈现梯度式降低。后来的进入者在城市工作，而在周边地区生活，这是长距离的通勤成本换取低廉的房租。这会使他们每天像钟摆一样上班进城，下班出城，每天用于出行的交通时间都在2～3个小时甚至更多。城市规模越大，这种出行与交通成本就会越高，诸如北京的“摊大饼”模式就是这样的一个典型。四是城市活力的下降。一个城市的竞争力不是来自规模的大小，而是通过结构调整产生的持续活力。

　　第三，大城市与周边中小城镇之间的功能分工与协同互动。随着企业规模与市场范围的扩大，企业会根据不同地区的资源禀赋，最大限度地利用不同地区的资源优势来配置产业的不同环节，将产业中的不同生产环节配置在不同的地区，比如根据研究与人才集聚的优势，将市场营销与总部决策以及广告、融资等业务配置在大城市，而把生产环节配置在周边地区，在运输成本不断降低下，这会配置到更远的地区。

　　另外，随着人均收入水平的提高，中等收入阶层追求郊区化的大房子已成为一种“普遍的渴望”。这是大规模郊区化的基本驱动力。无论是20世纪50年代开始的美国、英国与西欧等国家，还是随后展开的澳大利亚、阿根廷以及日本与韩国等，无一例外地出现了城市人口向郊区化转移的过程。这种大规模的郊区化对城市之间的关系以及人们的生产与生活方式都产生了重要的影响。一是城市之间从相互竞争转向了合作。无论是大城市还是中小城镇的功能都是不完整的，或有专业性。美国城市经济学家亨德森认为，中小城市是高度专业化的，诸如一些生产厂家以及服务与商业中心。相对来说，大城市会比中小城市承担的经济功能多一些，但是也具有专业化，主要从事高技术产业、商业服务与金融服务等。这种功能差异就会改变现阶段大城市与中小城镇之间的竞争多于合作的情况。二是人们的工作方式也会越来越多地从每天跑通勤变为每周跑两至三次，更多的时间在家里利用Internet网工作，人们对工作方式的要求在就业选择中的重要性会增加。三是伴随着一些中等收入阶层外迁，一些研发部门与总部也会有一部分向外转移。近期在香港中环地区的金融机构外迁也印证了这一点。当然，大城市与中小城市之间的人员与产业流动反映了大城市的溢出效应，如果中小城镇缺少这种大城市的溢出就难以生存与发展，这就是许多远离大城市的中小城市发展不起来的原因。

　　在上述三种方案中，广州适宜选择第三条道路：一方面从世界城市发展过程看，大城市的边缘往往成为城市化的未来。城市郊区化是推动这种转变的支撑点与增长点。工业城市走向没落也反映了世界范围内的普遍现象，即世界城市发展模式的变迁，随着城市规模的扩大，单一城市会走向分散、多中心以及大规模郊区化。另一方面广州对新型城市化的推进也是一个中心城市带动周边地区发展的过程。如果没有中小城市承担一些专业化功能，那么大城市扩张压力难以减轻。事实上，广州周边地区的中小城市也具备了相当的基础与条件，诸如城市中心区与周边地区有密集的交通网络连接、运输条件便利等，有能力承接中心区的溢出与辐射。

　　建议：围绕城市群进行合理规划

　　1.把广州周边地区的中小城市纳入新型城市化建设体系之中。从大城市、中小城市与城镇之间的圈层视角考虑地区布局。特别是广州在推进新型城市化进程中提出要在战略性基础设施、战略性主导产业与战略性发展平台建设实现重大突破。这三个战略性突破需要从大城市群的视角考虑战略性布局。这是基于开放理念发展新型城市化的集中体现。

　　2.围绕着以广州中心区为核心，以周边地区中小城市协同互动的城市群为定位，进行合理的规划，这包括大城市、中小城市之间的功能分区、市政建设、公共设施和道路布局等。通过这种功能分区与市政建设，实现创新功能的集聚与创新力量的提升。

　　3.从政府承担的公共服务职能入手。城市政府最重要的职能是提供城市公共服务，除了尽早实现大范围的道路、通讯与交通网络之外，还包括覆盖所有居民的社会保障、文化教育、医疗、住房以及公共安全等服务。这是满足以人为本的不断提高生活质量的体现，也是可持续发展的制度基础。

（作者王珺，广东省社科院副院长、中山大学经济学教授）

文章来源：广州日报