“从‘十二五’时期开始，用20年时间解决中国的‘半城市化’问题，使我国的城市化率在2030年达到65%。”日前，由中国发展研究基金会发布的《中国发展报告2010》提出这一城市化目标。

该报告以“促进人的发展的中国新型城市化战略”为主题，认为以促进人的发展为主线，完成“半城市化”到“全城市化”的转变，变人口的压力为发展的动力，是中国城市化道路的必然选择。

“半城市化”特征明显

 “中国城市化带有‘半城市化’特征。”在《中国发展报告2010》发布暨中国新型城市化研讨会上，该报告主报告的作者之一、国家发改委秘书长杨伟民说，这是城市化发展过程中的一大主要问题。

他说，这个“半”字主要讲人，体现在两方面：一方面是没有市民化的人口，以农民工为主体的在城镇居住6个月以上的外来人口占很大比例，农民工为1.45亿，占城镇总人口的26%；另一方面是职业没有改变的人口，城镇人口中有相当数量的仍从事农业的人口，镇区人口占城镇人口的38%，其中的60%左右是农业户籍人口，有1.4亿，占城镇总人口的23%。一个23%，一个26%，加起来接近50%，他们不是完全市民化、职业化的城市人口。

主报告的另一位作者、中国社科院人口与劳动研究所所长蔡昉从另一个角度补充说，中国目前有两种类型的城市化：常住人口城市化和户籍人口城市化，2007年的城镇化率是46%，而非农化率是34%，两者相差12%。

他认为，缩小这12%的差距，将使城市化水平更实在、更集约。

推进农民工市民化

《中国发展报告2010》认为，解决“半城市化”问题，关键是推进农民工的市民化。即允许那些已经在城市长期就业和居住的农民工及其家庭成员在自愿基础上获得所在地城市的市民身份，并平等地享有与城市市民等同的公共服务和政治权利，承担相同的市民义务，成为真正意义上的城市市民。

“农民工市民化已经成为客观规律。”杨伟民说，这是因为农民工已经成为产业工人的组成部分和创造社会财富的主体，经济发展离不开农民工；农民工就业的稳定性显著提高，在相当程度上具备了留下来的能力；新生代农民工融入城市的意愿强烈，“无地农民工”对城市的依赖性更强。

他认为，农民工市民化是关系现代化全局的重大课题，应成为推进城市化的重要任务之一。应采取自愿、有序、分类、统筹的方针进行推进：自愿，是指充分尊重农民工及其家庭成员的意愿；有序，是指逐步放宽农民工落户条件，每年解决一定数量的农民工落户；分类，是指根据不同职业和群体、不同区域、不同类型城市的实际情况，制定相应的准入条件和采取不同的政策，给各地区和城市充分的自主权；统筹，则是统筹考虑农民工、城市其他外来流动人口、本地“城中村”人口三类人口，财政体制改革与公共服务体系建设，农民工的存量与增量，当前政策与长远制度安排。

他认为，在推进农民工市民化的方式上，应保留户籍、总量控制，放宽条件、逐步推进。目前阶段仍要保留城乡不同的户籍制度，落户农民工的规模控制在各城市的承载能力之内，放宽农民工在城市落户的条件，符合条件的给予落户，不符合条件的仍鼓励“双向流动”。

在政策方面，第一，要建立“人地”挂钩机制。根据各地区、各城市吸纳农民工定居的数量，在目前土地计划基础上每年增加一部分用地指标，主要用于解决农民工市民化后的住房、基础设施、公共服务设施的用地问题；第二，要建立“人钱”挂钩机制。中央和省级财政建立农民工市民化转移支付，根据城市吸纳农民工定居规模，连续几年定向给予财政补助，主要用于面向农民工的公共服务设施和廉租住房建设等。

此外，要将农民工纳入目前的城市保障体系，包括廉租住房和公共租赁住房；建立农民工市民化后的土地退出机制，在一定期间保留农民工家庭的土地承包权；落实农民工政治权利，保障未落户农民工的权益。

以人为中心推动城市化

“大部分的年份，土地的增长、城市面积的扩张都是快于人口扩张的。”蔡昉指出，中国城市化进程中，出现了土地城市化快于人口城市化的问题，导致城市的人口密度在下降。而不管是发达国家还是全世界作为一个整体，两者基本上是保持同步的。

蔡昉指出，这从一个侧面说明我们没有以人为中心来推动城市化。

中国发展研究基金会秘书长卢迈在研讨会上说，城市化不只是高楼大厦，不只是现代化的设施，最关键的应该是人。

《中国发展报告2010》提出到2030年解决“半城市化”问题、城市化率达到65%，这意味着要以平均每年2000万人的速度，基本解决4亿农民工及其家属的进城和落户问题，使他们享受与城市原有居民同等的公共服务和各项权利。

为实现这一目标，报告提出促进人的发展的新型城市化战略。这一战略的主要内容是：有序推进农民工市民化，实行包括农民工在内的城市用地的“人地挂钩”、财政支出的“人财挂钩”；以城市群为城市化的主体形态，以“两横三纵”城市格局为空间布局，突出地区特色的和多样化的产业与就业结构；强化公平分配的城市公共服务；创新城市化管理和城市治理模式。