开发区的未来在于其改革 “试验田”角色的回归

　　对中国开发区发展的共识之一是：正处在一个“十字路口”。而其中面临的最严峻的挑战之一就是，开发区尽管在企业集聚、产业发展和区域经济崛起等方面获得了很大的成功，但是，在新的竞争态势和全球竞争形势下，进一步寻求转型和升级的过程中，因为一些公共服务配套的短缺，难以集聚中高端人才，区域内的社会治理也困境重重。园区的管理者和园区内的企业，都觉得，由工业区向综合性城市新区转型，迫切而又艰难。

　　比如，基于城市的规划需求，需要修路，当进行规划时发现，无论怎么设计，这条路都需要穿过一个大的工厂，有的时候还不仅仅要穿过一个工厂，这些工厂还往往是园区内的大型甚至是标志性企业，此时，修路的压力和成本可想而知。而当你想建一个幼儿园、小学、医院等公共服务机构的时候发现，虽然开发区从空间已经拓展到300平方公里甚至500平方公里，但土地资源依然非常紧张。

　　对此，一个很形象的说法是，如果将开发区的发展比喻为是拍一部带有植入广告的电影的话，之前的开发区建设等于是先把广告给植入进去了，后来才发现，电影还没拍，现在很多开发区所进行的城市化实践，类似于在广告片中植入电影，要想得到一个带有广告植入的精彩电影的话，难度可想而知。

　　这时候，动辄上千平方公里的城市新区的开发建设被寄予厚望，认为是对之前开发区发展模式的升级，在这些新区的发展定位和规划中，虽然也有明确的工业和产业发展规划，但在更早层面，从一开始就是按照一个新城区进行规划的，主导思维是城市化思维。

　　开发区在中国区域经济和城市的发展中，真的已经被边缘化了吗？

　　事实上，开发区不光是在城市化方面处于十字路口，在管理体制变革、产业升级、中国开发区走出去，以及国家有关部门对国家级开发区的批量批复等方面，也都面临一系列问题。这些问题的背后，与有关部门对开发区在新的国家总体经济社会发展中的角色扮演、战略使命的认识变得模糊有关。

　　中国的地域之广 、发展之不平衡、社会关系之复杂，决定了任何一项政策都难以采取一种简单的突击式的方式来推行，无论是在改革初始阶段还是在攻坚期，国家都需要在局部地区形成改革的“试验田”以获取新鲜经验，以推而广之。在整个体制转轨期，开发区实际上成为一种提供体制改革创新的平台，率先转入市场经济体制，较早地与国际规则接轨。

　　在我们看来，中国的体制变革充其量可称得上刚刚棋至中局，甚至在很多领域在走回头路，在这个时候，开发区作为从一开始就承担的一项重要功能——扮演改革“试验田”角色一推以获取新鲜经验，推而广之——现在依然重要。

　　所以，开发区当然需要从城市化、管理体制、产业升级等方面进行反思，但最应该反思的是在新的国家发展阶段，其自身的战略定位和在国家总体变革中的角色扮演倒是什么，这才是事关开发区未来的大命题。

　　而很遗憾的是，在新阶段的国家级开发区的产生过程中，无论是开发区自身，还是主管部门，似乎并没有想明白这些所谓的国家级开发区到底在充当什么改革的“试验田”，有时候甚至有“批帽子”之嫌疑。

　　此外，需要提醒的是，在过去将近三十年的开发区发展中，之所以取得很大的成功，一个很重要的原因是，其工业化和产业化的思维主导下的园区发展模式，顺应了经济全球化而引发的国际产业转移的潮流，而今天的在以制造业为主体的国际产业转移中，将中国作为流入地的转移已经接近尾声，同时，流出中国的迹象也越发明显。在此背景下，传统的开发区发展模式在后发地区或将遭遇困境，这需要决策者重视。而这也恰恰表明，开发区作为国家体制变革“试验田”的角色回归的重要性和迫切性。

　　中国开发区将向何处去？

　　开发区的未来不仅与开放有关，更与改革有关

　　开发区又一次成为“国礼”。

　　6月6日，中国国家主席胡锦涛在与前来北京出席上合组织领导人峰会的乌兹别克斯坦总统卡里莫夫会谈时指出，两国可以合作建设经济特区和经济技术开发区。

　　作为中国30年高速发展的成功经验之一，开发区正成为“中国模式”的一部分，被越来越多的友好国家所重视。用原国务院特区办一位官员的话说，“现在无论是发达国家还是发展中国家，尤其是发展中国家，和中国关系好的，看到中国经济发展取得了这么大的成就，都要求学习中国的开发区经验”。

　　33年前，中国在南海边“划出一个圈”、建立最早的开发区——深圳蛇口工业区。其后又于1984年在沿海城市建立第一批14个经济技术开发区。而今，难以精确计数的众多开发区星罗棋布在中国的每一个省份，成为当地经济耀眼的明星。

　　仅以为数不多的国家级开发区而论，其以中国万分之七的土地创造了7%的GDP、 12%的工业增加值、6%的税收，吸纳了1/3的外商直接投资……对中国30年的高速发展，开发区可谓居功至伟。

　　然而，一切俱往矣。

　　而今，为数众多的开发区已处于或正处于十字路口：在战略使命上，鉴于整个国家改革的停滞，开发区已不复当年改革开放试验田的角色热，而变得犹疑甚至是迷失；在发展方向上，开发区所在地区的城市化扩张过程中，原来更多承载经济发展职能的开发区纷纷向城市行政区转型；在发展方式上，以土地开发为主要支撑的开发区在国家严控用地指标的背景下，发展空间日益受限；在发展政策上，随着国家政策日趋均衡化，开发区所能提供的发展优势已不再明显；在运作模式上，越来越多的民营公司正侵入这一领域，对开发区政企不分的管委会运营模式构成挑战……正如一些地方官员所公开表示的那样，开发区已不是他们经营城市的首选。

　　显然，开发区到了一个关键的转折期：是继续扮演中国发展探索的先锋还是在经济社会发展大潮中逐渐被边缘化，甚至消失？

　　1. 开发区进入战略迷茫期

　　“开发区是中国改革开放的产物。”周振邦喜欢向记者强调，要从历史的角度看待开发区。周是中国开发区协会副秘书长。

　　这一意思的潜台词是，开发区不仅仅是今天各地经济发展中的一个支撑点，而是有着更为战略性的使命、作用与价值。

　　从战略使命看，开发区是中国改革开放的战略举措，直接承担着以开放促改革、与国际规则接轨、打破计划经济体制的战略使命。并且，将改革开发的效益迅速扩展到全国、作为全国各个地方经济发展的抓手，也主要是靠开发区的形式。

　　“开发区20多年来不断挣脱各种陈旧观念的束缚，克服有形无形的困难，为自身前进拓出空间，每走一步都要靠锐意改革，甚至可以说，改革比开放困难要大得多。尤其在最初的10年，改革的任务比开放占去开发区更大更多的精力。”天津经济技术开发区副巡视员、“老开发”王恺说。

　　实际上，无论是“老开发”、还是专家学者，“体制创新”都被视为开发区最大的成就。随着2001年中国正式加入世贸组织，标志着以开放促改革的经济体制改革取得历史性进展。

　　但是，2008年金融危机以来，中国以所谓“风景这边独好”的优异经济表现，被推向世界舞台中央。这不仅使中国忘了自身与国际规则之间的差距，反而使得很多人更倾向于认为中国已经摸索并实践了一套行之有效的体制、机制，政策、方针，进一步变革的动力不足，甚至被评价为改革陷入“停滞期”。

　　在此背景之下，开发区的发展也随之进入战略迷茫期。比如，对于开发区是走向体制复归还是依旧保持独立，开发区管理体制是走向规范化、法制化还是各自探索，莫衷一是；开发区一直以来所具备的先行先试、敢闯敢干的精神失去用武之地。用原国务院特区办综合司司长柳孝华的话形容，现在开发区最核心的问题是“找不到先试先行的内容”。
　　“总的来说，这与这十年改革开放的顶层设计做得不好有关。”柳孝华说，现在缺少一个相应的机构来负责改革开放的顶层设计，而这些年所谓的改革开放的举措都是各部门协商、妥协的结果，“不是主动的设计，而是遇到问题解决问题，有很多是枝节问题而不是顶层的战略问题，更没有前瞻性。”

　　开发区的未来不仅与开放有关，更与改革有关

　　除了战略使命缺失而造成的迷茫之外，开发区自身发展亦进入瓶颈期，面临一系列挑战。

　　首先，对于最早的一批开发区而言，经过近30年的发展，其面临着城市化问题。

　　由于最早的开发区大多远离城市，在其只有几平方公里、十几平方公里的情况下，其尚可以专注于招商引资、经济发展，而将社会职能甩给母城。

　　但是经过近30年的发展，这些开发区在不断的“开疆拓土”后，面积早已超过当初划定的范围，而扩展到几百平方公里的区域——天津开发区300平方公里，广州开发区390平方公里，大连、青岛开发区都是400平方公里。此时，还把开发区作为一种单纯的工作场所，而让员工在开发区与母城之间“钟摆式”奔波，已不合时宜。但是开发区如何由一个主要承担经济职能、尤其是工业职能的地理区域向综合性城市新区转变，面临着诸多挑战：产业结构已被锁死、功能分区已被固化，而开发用地已经告罄，转型的腾挪空间相当有限。

　　仅以开发区的管理体制而言，随着开发区面积扩大、功能走向多元化，仅仅靠开发区管委会来管理就适应不了——管委会作为一级政府派出机构，没有执法权。西安开发区就曾为此饱尝其苦——由于没有执法权，其在产业调整、征地拆迁等一系列社会管理问题上缺乏相应的管理权力和手段，饱尝访民围堵之苦。

　　并且，开发区管委会虽然已存在近30年，但至今在国家层面并无法律地位。

　　其次，多年以来，开发区实际上仅仅扮演了一个土地一级开发商的角色，不断扩大开发面积、“摊大饼”，追求土地效益，而不知道如何进行经济和技术效益的开发。这样，当开发达到一定规模后，就遭遇天花板。尤其是在国务院对土地指标控制日益严格之际。

　　第三，民营企业进军园区开发，对以政企合一的管委会模式为代表的开发区运营模式形成了挑战。

　　开发区在设立之初，除上海的3个国家级开发区采用企业化运营外，其他开发区基本都采用了政企合一的管委会模式，即便上海的开发区的企业运营者也仍然是国有企业。毫无疑问，政企合一的模式，是开发区得以高速发展的关键。但在市场经济日益深化的今天，政企分开几成社会共识。而民营企业介入园区开发运营的成功经验也表明，这一模式并非不可替代。何况，政企合一的管委会模式本身带来的诸如腐败等副作用也不鲜见。

　　此外，还需引起注意的是，在中国特殊国情下，政企合一管委会管理模式被遮蔽的很多问题并不引人注目，但一旦走出国门，即成问题。

　　第四，新区模式对开发区的冲击。“十一五”以来，中央先后批准上海浦东、天津滨海、重庆两江等副省级新区，赋予其先行先试、综合配套改革实验的权力。相比起新区，开发区面积小、分布散，且产业层次低、关联度不高。也因此，各地蜂拥追捧新区，而对开发区变得不屑一顾。

　　那么，开发区真的已经过时了吗？

　　3. 开发区并未过时

　　答案显然是否定的。

　　首先，就开发区最初担负的以开放促改革的战略使命而言，中国改革开放的战略并未完成，中国与国际规则之间的差距仍然不小。简言之，需要先行先试的空间依然存在，开发区仍然可以承担渐进改革的战略使命。

　　当然，这需要中央对中国未来的发展方向进行定位，确定中国下一步改革开放的战略重点和目标。否则，没有这一改革大气候的改变，开发区的小气候难以有大的作为。

　　其次，中国现代化进程中，以开发区为代表所推进的工业化，刚刚棋至中盘，如何提高工业化质量、在更高的层面上参与全球竞争，“调整产业结构、转变经济发展方式”，仍然需要开发区继续探索。并且，在全国很多后发地区，工业化进程甚至刚刚起步，开发区依然可以成为这些地方完善产业布局、提升城市经济竞争力的重要选择。

　　再次，即便仅就开发区自身的发展层次而言，亦有很大的提升空间。

　　中国开发区协会副秘书长周振邦

　　将开发区的发展分为三个层次：第一个层次，以土地开发为主要形态，开发区拿着土地做好一级开发后招商引资、卖给企业，开发区获得土地收入；第二个层次，在土地开发之上追求附加值——诸如建设厂房、写字楼出租之类；第三个层次，致力于构建相互协作的产业集群，寻求产业增值。

　　如果将开发区视为一种特殊经济区，只要国家经济发展中需要在局部领域进行先行先试的探索，就会有特殊经济区存在。因为每一个产业的特征决定了一个产业园区的功能和模式。发达国家的经验也证明了这一点。就此而言，开发区作为一种特殊经济区将永远有存在价值和发展空间。

　　不过与上述发展空间相比，开发区发展空间最大、历史意义最大、也最紧迫的问题，是中国现代化进程中与工业化并驾齐驱的另一命题：城市化。

　　4. 开发区的“城”时代

　　与工业化的一骑绝尘相比，中国的城市化进程远远滞后，而工业化与城市化密切相关——近代以来，工业化是城市化的最大推动力。开发区在驱动工业化这一中国现代化进程的轮子之后，将顺理成章的面对城市化命题。更何况，开发区在这方面有过诸多深刻的经验和教训。

　　目前，城市化率和工业化率之比，世界平均水平为1.48；而中国仅为1.1。从中央高层释放的政策信号来看，推动城镇化将成为接下来中国重要的发展战略。

　　在今年4月2日的博鳌亚洲论坛和5月3日的中欧城镇化伙伴关系高层会议上，国务院副总理李克强均表示，城镇化是中国内需最大的潜力所在，城镇化率每提高1个百分点，就会有1000多万人从农村转入城镇，从而释放巨大的消费和投资需求。

　　从开发区的形态、功能以及国际发展经验看，中国的开发区还处于工业化阶段，绝大多数开发区未来会被城市化所覆盖，城市化将成为开发区重要的探索任务。

　　实际上，即便不谈未来城镇化率的继续提高，仅就中国当前的城市化发展情况而言，开发区都面临着、或者说已经面临着城市化问题。

　　在今年3月的一次公开论坛上，国务院农村工作领导小组办公室主任陈锡文表示，中国被宣称为51.3%的城市化率中至少要砍掉1/3。因为，城市化率统计是以在城镇生活半年以上的人数为标准，而实际上这些人中相当一部分是农民工，他们生活在城市，却未必是标准意义上的“城里人”。

　　开发区里的现实，最直观的反映了上述情况。无论是在天津开发区，还是在北京亦庄经济技术开发区，下班时，大量年轻工人涌出厂房，迅速消失在各个角落——或者是开发区里的宿舍，或者是邻近地区的出租屋。他们被招来充实开发区工厂里的流水线，但从未被开发区、被政府视为值得永久留下的人，开发区在乎的是他们的青春、他们的劳动力——所谓的“人口红利”。

　　虽然，近年来开发区也突破“以工业为主”的固有思维，开始大兴房地产开发。可那都是面向本地居民、或者城市白领，而从未想过要给这些流水线的打工仔们盖他们买得起的房子。

　　当然，开发区需要为此付出代价：它们一边享受着噌噌蹿升的GDP数字，一边承受着门可罗雀的冷清。而工作与生活分离、开发区与母城脱节、工业化与城市化“两张皮”的不可持续，最终迫使开发区走出“孤岛”，向城市转型。

　　显然，这是大势所趋，不得不为。但对多年“以工业为主”的开发区而言，向综合性城市新区转变，其过程之艰难，可想而知。

　　在此过程中，相当一部分开发区选择了与行政区合并的道路。且不谈这种被称为“体制复归”的发展路径，将就此失去开发区探索多年所形成的精简高效的“小政府、大社会”管理精髓，仅就开发区与行政区的关系而言，他们将在相当长的时间里饱受彼此间龃龉不断的折磨。

　　以天津开发区为例，虽然滨海新区政府组成人员中相当一部分是从泰达抽调，但从泰达管委会上下言谈举止间，能轻易感受到其与滨海新区微妙、复杂的关系。

　　至于这些以开发区为基础形成的新城区，如何与老城区互动发展，则是其需要跨越的另一难题。

　　5. 市场化运营是方向

　　对于30年来的开发区经济的高速成长，政企合一的管委会运作模式，功不可没。尤其是在早期，开发区突破体制、筹集资金的过程中，更是如此。

　　如果没有这一体制，很难想象开发区能够玩儿出土地开发费用和财政税收捆绑形成资金大循环模式——而没有这一资金循环模式，很难想象开发区能够在国家没有多少资金投入的情况迅速滚动开发、打开局面。

　　但而今，这一模式受到挑战。

　　首先，这一模式遭到产业园区纯市场化运营模式的挑战。

　　在第一批由国务院正式批准的开发区中，上海的3家开发区另辟蹊径采用了企业化运作模式。近30年的事实证明，这一模式是成功的。

　　以上海漕河泾开发区为例，其不仅成功的将漕河泾开发区运作为国内产业层次最高、集群效应最突出的少数几家开发区之一，更成功将模式输出到上海浦江、新桥、九亭，甚至输出到浙江海宁。既然漕河泾这种纯市场化运作模式可以成功，那么就没有理由不采用市场化运作而继续坚持采用政企合一的管委会模式。

　　事实上，即便是采用管委会模式的天津泰达，亦早将其旗下负责园区开发、运营的机构包装上市了。

　　其次，政企合一的运营模式先天存在着腐败的弊端。

　　并且，在一个市场经济日趋成熟的社会里，政企合一的巨无霸很难不被视为“双面怪兽”，而显得格格不入。

　　最后，开发区“走出去”战略，某种程度上也要求其走向市场化运营。

　　截至目前，仅在非洲，中国就与相关国家合作、以开发区为模板建立了16个规模不等的经贸合作园区。无一例外，这些园区都采用了市场化运作模式，而不是政企合一的管委会。如果基于中国特色而形成的开发区发展模式在非洲抽象为市场化运作模式而无法取得成功的话，只能说，开发区是中国特定时期、特定情形下的特定产物，而不是一种可复制的发展经验，基于此，可以说，境外合作区某种程度上是开发区模式是否称其为模式、是否是一种成功的发展模式的试金石。

　　如果以周振邦的开发区三层次论来推导，同样可以得出相同的结论。因为，在开发区发展的第一层次上，政府可以占主导，但随着其向更高层次的发展，政府的作用逐步弱化。尤其是在第三层次上，决定企业能否在开发区内形成具体效应的完全是市场规律，而不是“有形之手”的作用。

　　公司制的运作模式，不仅可以在开发区的规划、土地开发、招商引资、管理运行中起作用，甚至还可以做成像麦肯锡这样的咨询公司，提供思想，给园区的企业做解决方案。
　　当然，市场化运作会对当前的开发区管理体制形成挑战。目前，开发区管理体制除了向行政区演变、“体制复归”外——这并不是坚持信念的所有的“老开发”们所乐见的变革方向；而“老开发”们呼吁多年的开发区立法使开发区管理体制走向规范化法制化的努力事实上也已遭遇挫折。这也要求开发区管理体制另辟蹊径。

　　原国务院特区办综合司司长柳孝华的建议是，可以仿照新加坡、香港，设立法定机构。通俗的讲，法定机构就是企业化的政府，但不纳入政府序列，只采取管理局的方式，承担经济管理的授权，行政事务交给当地的行政机构去做，继续保持技术开发、精简高效的优势。

　　与对当前开发区管理体制的挑战相比，市场化运营开发区另一挑战是，其需要一个法治政府。而这也正是中国市场经济发展的内在需要。

　　争议国家级开发区扩容：国家级开发区不能沦落为“帽子”

　　开发区谋求升级的举动，正暗潮汹涌。

　　2009年国家级开发区扩容的闸门在关闭五年之后倏然敞开，此后两三年间，国家级开发区由之前的54家急剧扩展到而今的135家。而这又刺激更多的省级开发区萌生升级之意。

　　仅在安徽省内，目前就有五家开发区和高新区正在准备申请成为国家级开发区和高新区。而此前的2011年一年内，安徽就有铜陵、滁州、池州三家经开区获批升为国家级经开区。

　　事实上，不仅仅是安徽。从全国范围内看，更多的开发区亦正在申请中。

　　从地方角度考虑，当然能理解其升级冲动背后的政绩和利益诉求。但从国家战略角度来看，当国家级开发区大量增加，其难免有沦落为一种虚衔、荣耀与“帽子”的危险，并导致国家级开发区失去其原本应有的承担国家战略探索的使命。

　　1. 开发区新升级运动

　　此次开发区、高新区升级风潮起于2009年，盛行于2011年。

　　2003 年，由于经济过热，各地出现了大量不顾实际条件、盲目设立的各类开发区，国务院办公厅下发了《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》。自此，省级开发区升级工作闸门关闭。对于很多早就在谋划升级的省级开发区来说，这一等就是5 年。

　　2009 年，作为国家级开发区成立25 周年的贺礼，审批闸门再次谨慎开启。

　　按照相关规定，申报国家级开发区需符合以下条件之一：1.主要经济指标在申报前两年保持持续增长，综合投资环境评价总指数排名在25位之前；2.年工业产值40亿元/平方公里以上；3.年税收收入达到10亿元；4.年出口额达到5亿美元；5.实际吸收外商直接投资累计10亿美元。

　　当年，两家省级经济技术开发区和两家高新技术开发区幸运获得升级“礼包”。此后，国家级开发区扩容突然加速。

　　仅2010年上半年，就有23家省级开发区陆续升格为国家级。在高峰的2011年，在长三角地区，就有安徽池州、江苏张家港、江苏太仓港、江苏锡山、江苏盐城、浙江嘉善等多家开发区以及江阴国家高新技术产业开发区升级为国家级开发区、高新区。以山东为例，经过这一轮的“跑部行动”，山东省国家级经济技术开发区达到9个。

　　经过这一轮扩容之后，国家级开发区的数量比过去20多年的总和还多。而或许正是鉴于这轮国家级开发区扩容大开闸，更多的省级开发区开始蠢蠢欲动。

　　比如，2月20日公布的《2012年河南省对外开放和大招商工作专项方案》就明确提出“加大国家级、省级开发区建设力度，支持具备条件的国家级、省级开发区扩区和调整区位，支持符合条件的省级开发区申建国家级开发区”。

　　2. “国家级”的诱惑

　　通过分析新扩容的国家级开发区的分布特点，不难发现，此次扩容从一定程度上，是要为“十一五”以来密集出台的一系列区域发展战略规划提供战术上的支撑。

　　比如，此次批复的国家级经开区，相当大一部分位于区域规划范围之内，正如金昌、天水对应《关中- 天水经济区发展规划》，吉林对应《长吉图开发开放先导区规划》，九江对应《鄱阳湖生态经济区规划》，马鞍山、安庆对应《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，东营对应《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》………从一定程度上来说，新扩容的国家级开发区和区域发展规划之间既形成了一种“点面”关系，也形成一种“虚实”关系，因为，只有获得更多的产业发展平台，区域发展规划的实施才能真正落到实处。
　　开发区的原上级主管部门国务院特区办原综合司司长柳孝华的说法也印证了这一分析。

　　“现在是王岐山副总理主管开发区的工作，我的理解是，国家把每一个单个的开发区当做一个区域的支撑点。”柳孝华说。

　　比起中央从落实国家区域发展规划出发而对国家级开发区扩容，地方——无论是省级开发区还是所在地政府——有着更强烈的升级冲动。

　　除了政绩因素，开发区升级还有一系列“好处”：第一，面子因素——跻身“国家队”了；第二，国家级开发区的软品牌因素——影响力更大、更易于吸引投资；第三，交流的平台不同，视野不一样。

　　此外，升级进入“国家队”后的开发区，国家将在安排建设用地指标、扩大基础设施建设贷款项目的贴息规模和提高贴补率等方面给予更多的优惠。同时，升级后的开发区可以享受同级人民政府的审批权限，从而提高服务效率，打造更加优越的投资软环境。

　　“为什么国家要公布1568家国家级和升级开发区名单？就是银行贷款就优先啊！”中国开发区协会副秘书长周振邦说，“国家承认了就是给你一个软平台，投资环境就变了，无形的东西给你了，竞争力增强了”。

　　3. 国家级开发区应承担战略使命

　　虽然对中央进行国家级开发区扩容的战略意图表示理解，但柳孝华不乏忧虑。

　　“比如说，开发区的数量是不是太多了？单个开发区的规模是不是还不够？布局上是不是有点分散？”在柳孝华看来，沿海的开发区过多——仅江苏省，国家级和省级的开发区就有100多个，还不包括更低级的——中西部跟着沿海的方式做，每个县都设了开发区，“这个行政成本是相当高的”。而且，中央只是批准省级开发区升级而缺乏国家级开发区的退出机制，缺乏激励。

　　相较于上述问题，柳孝华更大的忧虑是担心国家级开发区过多之后出现战略迷失。据柳孝华介绍，最初的一批国家级开发区是属于国家战略--当时，中央的意图是，把沿海两亿人甩到国际市场“找饭吃”，把国内市场让出来。“现在就有个问题：国家批那么多国家级开发区，赋予了他们什么战略？要求他们做什么？并不清楚。”

　　“现在国家级开发区就是批个帽子，具体还是由当地部门在做。” 在柳孝华看来，这多少脱离了国家最初设立开发区的战略意图。

　　对于当前开发区这一局面，柳孝华的设想是，“国家级开发区能不能抽出几大板块，除了兼顾本地的发展以外，还兼顾到国家大的经济板块、大的战略？起码激励他们在国家使命中承担更重要的角色！”

　　开发区“走出去”：有哪些模式可以复制？

　　郑军坐在北京的办公室里，心中牵挂着万里之外的尼日利亚莱基自由贸易区的建设。

　　郑军是中非莱基投资有限公司总经理。其负责的莱基自由贸易区，位于尼日利亚拉各斯州东南部莱基半岛上，由中国与尼日利亚拉各斯州的一家国企以中国的开发区为模板，共同开发。

　　莱基自由贸易区只是2006年以来中国商务部批准的19家境外经贸合作区中的一个缩影。作为中国30年高速发展的成功经验之一，开发区正成为“中国模式”的一部分，被越来越多的友好国家所重视。用原国务院特区办一位官员的话说，“现在无论是发达国家还是发展中国家，尤其是发展中国家，和中国关系好的，看到中国经济发展取得了这么大的成就，都要求学习中国的开发区经验”。

　　甚至是亚洲开发银行、世界银行这些国际组织，也已注意到中国的开发区在推动发展中国家经济发展中的作用，而试图将其作为一种模式推广至发展中国家，以解决当地贫困和落后地区的经济社会发展。

　　在中国特殊国情中发展起来的开发区模式，能否成功“走出去”？在其“走出去”的过程中，哪些经验可以复制？又有哪些需要做适应性调整？

　　“走出去”兴办开发区

　　建设莱基自由贸易区的设想，最早由中非莱基董事长、莱基开发总经理陈晓星提出。

　　基于中非之间的传统友谊，包括中铁建在内的大量中国建筑施工企业在非洲耕耘甚久。1997年，陈晓星以中铁建旗下中土公司副总经理兼中土驻尼日利亚总经理的身份，开始常驻尼日利亚。

　　陈晓星在做基建的过程中发现，由于尼日利亚工业加工能力差，建材、原材料需要进口，既增加了成本，也会影响工期。他遂萌生在尼日利亚当地建设小工业园、生产建材的设想。在后来与国内一些投资者的交流中，对方建议他们仿照国内开发区，做大工业园区，并积极向当地政府争取一些优惠政策。

　　陈晓星在尼日利亚建设开发区的设想，也得到了尼日利亚时任总统奥巴桑乔的支持，其对借鉴中国开发区发展经验，兴趣浓厚。

　　与莱基自贸区由企业推动不同，埃及苏伊士经贸合作区一开始即是政府间项目。1998年，为支持非洲发展，中国政府确定了建设埃及苏伊士特区的援外项目。天津泰达投资控股有限公司承接这一项目。

　　莱基自由贸易区取得突破性进展是在2006年。在这年11月份的“中非合作论坛”北京峰会上，胡锦涛主席提出了支持非洲发展的八项经济措施，其中包括“将在非洲设立3-5个对外经贸合作区”。而中尼莱基自贸区、中埃苏伊士经贸合作区正是胡锦涛主席做出承诺的基础。

　　借着中非合作论坛的东风，莱基自由贸易区正式得到了中尼双方政府的支持，并于2006年5月开始动土建设。

　　根据双方协议，尼日利亚拉各斯州政府在靠近大西洋的莱基半岛划出30平方公里土地，交由中尼双方共同成立的合资公司特许经营开发50年。中方由中铁建(含中土公司)、中非发展基金、江苏江宁开发区共同出资成立项目公司，该公司再与尼日利亚拉各斯州政府所属的一家公司组成合资公司开发、运营莱基自贸区。

　　也是从2006年开始，中国商务部积极鼓励企业在国外进行合作区建设，分两批批准了19家境外合作区。第一批于2006年 11月底审批结束，共批准了8家境外经贸合作区；第二批于2007年底审批结束，共批准了11家境外经贸合作区。

　　可复制的与不可复制的经验

　　据郑军介绍，根据规划，莱基自由贸易区未来将形成“一带，二心，三片，五组，七园”的规划结构。即一条综合商业服务带、两个产业配套服务中心、三大主导功能区、五个居住组团及七个专业园区。

　　“这是在总结国内开发区成功经验和参考了苏州工业园的模式后确定的。”郑军说，“莱基自由贸易区要形成一个品牌，做成境外开发区的典范。”

　　“根据国内开发区滚动开发的经验，计划到2015年，中尼双方投资7亿美金，先期建设11.79平方公里。”郑军对记者表示。

　　截至目前，莱基自贸区园区基础设施投入已经达8254万美元，主要建设了一些道路、办公楼和厂房。有75家企业签署了到园区投资的意向书。其中，28家企业已经在园区注册。

　　起步更早的中埃苏伊士经贸合作区情况也大同小异。截至2011年年底，合作区已累计投资近7000万美元，起步区1.34平方公里已基本建成，入驻企业26家，吸引投资近5亿美元。

　　但在郑军看来，莱基自由贸易区的建设进度还是“有点慢”，没有达到预期的效果。究其原因，虽然莱基自由贸易区得到了中尼双方战略层面的认可，但战术层面事情的落实、工作效率并未达预期，以致进展速度未能按预期进行。

　　“现在莱基自由贸易区的建设基本上学习的是国内开发区的经验。”郑军说，国内的开发区大部分是由政府派出机构管委会主导，可以集中资源、集中力量、各方面匹配的相当到位；而境外合作区设立的原则是政府引导、企业为主、市场运作，主要是由企业在做。

　　“境外合作区建设，最缺的就是政府层面的支持。”郑军对记者表示，非洲多数国家施行民主制，每个人都有表达自己想法的权利，因此操作层面就会出现一些问题，需要时间、需要双方的磨合。

　　对莱基自贸区的这一遭遇，苏伊士经贸合作区副总经理李代新可谓感同深受。“园区拥有良好的外部环境是园区成功经营的基础，特别是所在地政府给予的相应支持。”

　　对于在国内有过开发区运作经验的李代新而言，国外运作开发区与国内最大的区别是，国内开发区大都采用土地开发费用和财政税收捆绑而形成的资金大循环模式，而此模式在境外不适用。

　　“土地的大量开发以及对于园区的配套设施建设，需要投入大量资金，而园区运营商在资金方面可能会遇到回收时间较长、盈利不足的问题。所以，作为市场化运作的开发企业，必须找到自己企业的盈利模式才能持续发展。”李代新说。

　　目前，莱基自由贸易区的建设正处于第二个五年规划期，郑军仍然信心满满。但他并不讳言，莱基自由贸易区建设对他而言，最强烈感觉是“难”。

　　“境外合作区建设，仍然任重道远。”郑军说。

文章来源：21世纪经济报道