城镇化与工业化相伴，在发达国家已有200多年历史，成为其现代化的基本内容和重要标志。第二次世界大战之后，一些发展中国家急起直追，形成了多样的城镇化模式和路径。他山之石，可以攻玉。本期“观察”聚焦城镇化的国际经验和教训，约请专家剖析国外城镇化的典型模式，连线基层干部交流实践体会，以期为我国积极稳妥推进城镇化提供参考。

　　东亚国家城镇化模式及其得失

　　东亚是当今世界经济中最具活力的地区之一。从1950年到2011年，东亚地区城镇化率由17.8%迅速提高到55.6%，平均每年提高0.62个百分点，而同期世界城镇化率年均提高幅度仅为0.37个百分点。由于发展阶段和条件不同，东亚国家城镇化模式和特点存在较大差异，其中较有特色的是日本和韩国模式。

　　日本：高度集中型城镇化

　　二战之后，日本依靠工业化的强力推动，迅速迈入高速城镇化的轨道。2011年，日本城镇化率已达91.3%。

　　由于国土狭窄、人口密集，开发空间有限，日本采取了高度集中型城镇化模式，对少数几个都市圈实行优先集中开发。战后以来，日本的人口、产业和城镇高度集中在东京、大阪和名古屋三大都市圈。这三大都市圈面积仅占日本国土面积的14.4%，但人口和国内生产总值占全国的50%以上。尤其是首都东京，现已集聚3722万人口，占全国总人口的29.4%。

　　这种高度集中型城镇化模式，加快了日本工业化进程，有力支撑了战后日本经济的高速增长，但也带来经济过密与过疏的矛盾和问题。一方面，大都市区急剧膨胀，住房紧张、地价高昂、交通拥挤、远距离通勤和生活环境恶化；另一方面，在农村和边缘地区，空心化、高度老龄化、劳动力不足、新娘短缺等问题突出，出现了一批老龄人口超过村庄总人口50%的“极限村落”。

　　针对这些问题，日本投入巨资加强都市圈交通体系建设和环境综合治理，大规模发展卫星城市，积极引导人口、产业和功能疏散，都市圈环境、交通状况明显改善。但交通状况的改善又增强了对人口的吸纳能力，加剧了都市圈内工作地与居住地的分离，导致通勤成本和房价不断攀升。

　　韩国：大城市主导型城镇化

　　与日本相似，韩国也是依靠工业化驱动快速实现城镇化的范例。速度快是二战后韩国城镇化的重要特点。从1965年到1990年，韩国城镇化率从32.4%迅速提高到73.8%，平均每年提高1.66个百分点，仅用20多年时间就完成了美国近90年才走完的城镇化历程。之后，韩国进入高度城镇化时期，逐步形成都市圈、城市群和城市带。到2011年，韩国城镇化率达到83.2%，高于较发达地区的平均水平。

　　为了追赶发达国家，韩国长期奉行“工业为主、大企业为主、大城市为主”的政策，依托工业化优先发展大城市，依托既有城市集中布局工业，使得人口和产业向少数大城市高度集聚。目前，韩国城市人口的近60%集中在8个百万人口以上的大城市。特别是以首尔为核心的首都圈，国土面积仅占全国的12%，但一度集中了韩国近一半的人口、近六成的制造业和七成的国内生产总值。

　　这种以首都圈为核心、大城市主导型的城镇化适应了韩国二战后的追赶战略，有利于迅速提升国际竞争力，充分发挥集聚经济效应，但也加剧了地区间发展的不均衡。有鉴于此，韩国先后编制了四次国土综合规划和两次首都圈整备计划，制定实施新都市计划和地方都市圈战略，积极引导人口、产业和机构扩散，对缓解首都圈的过度集聚起到了重要作用。

　　欧洲国家城镇化的三点启示

　　历史上，欧洲国家的城镇化与工业化是同步推进的，共同构成现代化的基本内容。1851年，英国城市人口超过总人口的50%，成为世界上第一个实现城镇化的国家。从1760年产业革命算起，用了90年时间。德国的城镇化和工业化是在德意志帝国崛起后完成的，在国家威权的推动下，从1871年到1910年，德国用不到40年的时间就实现了工业化和城镇化。相比之下，法国的城镇化进展缓慢。究其原因，与农业在其国民经济中比重较高有关。欧洲国家城镇化带给我们三点启示。

　　加强管理和服务

　　20世纪以前，由于人口迅速膨胀、失业与贫困问题严重，多数欧洲城市存在住房短缺、疾病蔓延、犯罪率高和贫民聚居等社会问题。直到政府全面介入城市管理和公共服务，这些社会问题才得到明显缓解。这表明，城镇化意味着政府职能的扩大与转变，城市管理与公共服务成为政府日常行政的主要内容。避免走欧洲城镇化早期“先出问题再治理”的老路，才能大大减少城镇化进程中社会问题的冲击。

　　法律先行

　　城镇化是复杂的利益重新布局、分配和创造的过程，只有加强法制建设，将城镇化纳入法治轨道，鼓励利益相关者积极参与决策和实践，才能确保城镇化顺利推进。欧洲国家在城镇化过程中普遍重视“法律先行”。比如，早在1866年，英国就通过了《环境卫生法》，为政府治理城市环境卫生提供法律依据。此后，英国制定了一系列与城市公共卫生、治安管理和贫民救济有关的法律，使政府的城市管理与公共服务工作有法可依。德国城镇化早期面临严重的住房短缺问题。对此，德国政府建立了市民广泛参与的住宅建设制度，规定政府制定的城市规划和建筑方案须交由全体市民讨论修改，然后在警察局备案，房地产开发商的建设方案必须符合规划才可动工。

　　因地制宜，形式多样

　　欧洲各国的城镇化模式是由特定的政治、经济、文化因素决定的，因而差异很大。从根本上说，城镇化的动力来源于工业化，但历史和政治因素对城镇化进程的影响也不可低估。在英国工业化过程中，政府对工业布局不加行政干预。这使得英国的城市发展更多地围绕工矿区展开，新兴工业城市一般有比较便捷的运河、港口、铁路等交通优势。相比之下，法国小农经济势力较强，工业化进展较慢，而且工厂主要集中在巴黎、里昂、波尔多和马赛等传统政治中心城市周围。所以，法国的城镇化主要是通过这些城市的扩张实现的，小城镇直到二战之后才有所发展。德国的城镇化模式则与英法有很大差别：德意志帝国建立之前，德国是由38个各自为政的小邦国组成的。由于这些邦国都有各自的政治、经济中心城市，从而使德国的城镇化可以比较均匀地在全国铺开，布局较为合理。可见，任何国家的城镇化都不是在一张白纸上进行的，政府应该因势利导，综合考虑经济规律和其他因素的影响，推动城镇布局合理化。

　　从欧洲历史经验看，城镇化可以成为国家发展过程中重要的经济增长点。而要通过城镇化推动经济发展，政府首先要树立以人为本的城市管理和公共服务理念，建立健全现代社会保障和公共服务体系。这不仅是维持劳动力再生产所必需的，而且可以创造大量就业，显著提高经济效益。

　　拉美城镇化：“赶超”与“过度”

　　拉美城镇化具有明显的赶超特点

　　第二次世界大战以来，拉丁美洲和加勒比地区（以下简称“拉美”）是全世界城镇化速度最快的地区。例如，1950年世界各地城镇化率（城镇居住人口占总人口的比重）的排名情况是北美第一（63.9%）、大洋洲第二（62.0%）、欧洲第三（51.3%）、拉美第四（41.4%）、亚洲第五（16.3%）、非洲第六（14.4%），当时世界平均水平为28.8%。但在其后的半个多世纪里，拉美城镇化进程明显提速，1990年超过欧洲，1991年又超过大洋洲。到2010年，拉美城镇化率高达79.6%，仅次于北美的80.7%，位居世界第二，远高于欧洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亚洲的39.8%和非洲的37.9%。

　　从人口变化来看，拉美人口增长率居高不下，二战以来一直是世界上人口增长率数一数二的地区；人口规模呈爆炸式增长，1950年拉美总人口是1.7亿，到2010年膨胀到5.9亿；人口集中度很高，2010年，阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚和墨西哥5国人口占拉美总人口的比重达到57.6%，总数高达3.4亿。

　　从拉美各国的城镇化水平看，有些国家的城镇化率甚至远高于同期的欧美国家。2010年，拉美国家城镇化率超过美国（82.3%）的有5个，城镇化率为70%—80%的有5个，上述10个国家的人口之和超过拉美总人口的50%以上。换言之，拉美地区一半以上的人口居住在城镇化率高于欧洲或美国的国家。有的国家比如巴西城镇化的“赶超”特点更为明显，甚至用“失控”来形容也不过分，成为出现一系列社会问题和城市病的根源之一。

　　“过度城镇化”带来巨大负面影响

　　拉美城镇化的赶超特点带来一种独有的“过度城镇化”现象。一般来说，城镇化率与工业化率（工业增加值占国内生产总值的比重）的比值被视为衡量城镇化程度是否适度的一个标尺。在过去的100年里，拉美城镇化进程呈现出“超前”和“过度”现象，导致城镇化与工业化严重失衡。2009年，全球城镇化率首次超过50%。但是，早在半个世纪以前的1961年，拉美城镇化率就已超过50%。据有关研究，1999年世界平均城镇化率是46%，人均国内生产总值是5165美元，城镇化与工业化的比值是1.48；而拉美平均城镇化率则高达75%，人均国内生产总值是4039美元，城镇化与工业化的比值高达2.50。这说明，拉美城镇人口的数量大大超过工业化所能吸纳的程度。

“过度城镇化”对拉美经济社会产生了深远影响。多年来，很多学者将“过度城镇化”带来的一些社会问题称为“拉美陷阱”或“拉美化”。一方面，在拉美的经济增长中，城镇的贡献率大约是50%；另一方面，“过度城镇化”不可避免地导致该地区出现诸如收入分配严重不公和两极分化、贫困发生率和失业率居高不下、住房紧张与贫民窟问题突出、医疗和教育资源不足等社会问题。这些社会问题在不同程度上反作用于经济政策和经济增长，带来巨大的负面影响，成为“中等收入陷阱”的典型案例。

文章来源：人民日报