城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，外国知名学者把我国的城镇化喻为影响21世纪人类社会发展进程的重大事件之一。

　　纵观世界经济发展史，城镇化主要有三类模式。

　　1．依靠市场机制主导的城镇化。作为自由市场经济的典型范式，美国在相当长的时期里，一直奉行市场至上原则，认为城镇兴起主要是市场机制自然选择的结果，把城市规划及其管理看作地方性事务，自由放任。但是，上世纪70年代末以后，随着城市无序扩张，土地资源浪费、生态环境破坏等问题日益突出，美国联邦政府对纯粹市场主导的城镇化模式开始反思，逐渐介入并加大了对城镇化发展的干预。

　　2．注重政府调控引导的城镇化。这类模式的典型范式是欧洲的英德法和亚洲的日韩。它们虽然都是自由市场经济国家，但十分重视促进城镇化有序发展，特别是在规划城市布局、规范市政基础设施建设、加强城乡公共服务、统筹城乡区域发展和建设现代农业等方面，中央政府的宏观调控发挥了很大的引导作用。

　　3．受到殖民历史制约的城镇化。拉美地区和非洲的许多城市,是西方国家殖民统治时期建立的“舶来品”，城镇化既没有工业化作支撑，也与当地的经济社会发展水平脱节。这些地区的不少国家实现民族独立后，仍未能摆脱历史阴影，城镇建设主要是围绕殖民时期的城市展开，城镇化没有民族特色、没有本土化：同时，政府对农业人口爆炸性进入城市调控不力,对进城农民的就业、安居、社保等问题处置不当，使得城镇化率畸高,“过度城镇化”弊端丛生，“城市病”严重。这三种模式为全球范围的城镇化发展，既积累了丰富的经验,也提供了可资借鉴的教训，值得认真研究，在推进我国城镇化过程中，应扬长避短、趋利避害。

　　城镇化的国际经验

　　城镇化具有经济发展的自然属性，但针对特定阶段、各国国情，积极发挥政府调控作用具有十分重要的意义。在这方面，有不少成功的案例和有益的经验。

　　1．注重顶层设计，强化规划指导。以日本为例，二战后，先后编制了全国国土利用规划、都道府县国土利用规划、市町村国土利用规划等各级中长期国土利用与开发规划，1962年开始又相继制定和实施了5次全国综合开发规划，为此后20年间的城镇化快速健康发展奠定了良好基础。又比如德国,20世纪60至70年代，先后颁布了《地区发展中心建设大纲》、《区域规划指导原则》等中长期规划性文件，有力地促进了德国城镇化的健康有序发展。

　　2．注重法制建设，强化制度保障。为解决城镇化过程中的“城市病”，促进城市公共卫生、住房建设、治安管理和贫民救济，早在19世纪80年代，英国就制定了《公共卫生法》，此后又颁布了《贫民窟清理法》、《工人住房法》等一系列法律。法国于1973年颁布了《城市规划法》，强调对历史街区实施整体保护，较好地协调了城镇化、旧城改造和文化遗产传承之间的关系。

　　3．注重循序渐进，强化产业支撑。一般以发展就业门槛低、容量大的劳动密集型产业为先导，吸纳大量农业劳动力进城就业落户，等到积累一定社会财富、转移人员的技能和受教育程度普遍提升之后，及时转变发展方式，培育壮大资本技术密集型产业。以韩国为例,20世纪60年代，在汉城一釜山铁路沿线的中心城市，重点发展劳动密集型出口创汇产业,70年代形成以釜山为中心的东南沿海经济发展区，为吸纳农村劳动力创造了较大空间：到80年代后期，开始大力发展信息技术，实现向技术密集型产业转变的结构升级，促进了城镇化和工业化、信息化、现代化的深度融合、同举并进。

　　4．注重基础建设，强化综合交通。以美国为例，在19世纪40年代就形成了世界上最发达的运河网,19世纪下半叶开始，建设了贯通东西、深入西部腹地的铁路大动脉。美国境内数以万计的大小城镇通过四通八达的铁路网互联互通，人员、资金、物资等要素流动更加便捷，有力地促进了城镇经济发展，也带动了沿线地区的城镇化。又比如德国，由于具备发达的公路交通网络和便捷的城乡公交系统，人们可以居住在小城镇、工作在大城市，从而有效地缓解了城镇化过程中人口转移和集聚，对中心城市形成的压力。

　　5．注重社会管理，强化公共服务。例如德国，早在19世纪80年代就分别创设了法定疾病保险，法定事故保险和伤残、养老保险，在此基础上不断完善，构建形成了健全的社会保障体系：同时，重视发展职业教育，实行职业教育费用由政府和企业分担的机制，从而为城镇化和工，业化的发展提供了有力的智力支持。又比如日本，一方面，努力促进公共服务均等化，充分满足新进城农民转化为市民身份的需求，使其享有与其他城市居民相同的社会保障：另一方面，实施就业促进政策，强制企业对劳动者实行雇佣保障，不得随意解除劳务雇佣关系，避免农民进城后因失业而陷入困境。在上世纪60年代日本工业化、城镇化高速发展时期，政府还直接出面协调劳资双方的聘用关系，引导一些企业采取“集团就职”方式，到农村中学整班招收毕业生进城务工。

　　6．注重城乡平衡，强化支农政策。城镇化并不意味着放弃农村、抛弃农民，只有城镇化与农村现代化并举，才能相得益彰、相互促进。这方面，经典的范例是上个世纪70年代韩国兴起的“新村运动”，韩国政府实施全方位的农村经济、文化建设战略，以村为单位开展各类开发建设项目，推动乡村文化发展，加强对农民的教育培训；同时，着力构建完善的农村现代化法规体系，以《农村现代化促进法》为主体并配套相关规章制度，对土地规划、耕地保护实行了严格的法律约束，从而促进了城镇化与农村现代化同进，有效化解了城镇化过程中可能出现的城乡差距过大、居民收入分配不公等问题。

　　城镇化的国际教训

　　在城镇化过程中，由于指导思想失误，政策引导不当，往往会引发各种矛盾和问题，一些国家和地区的教训也十分深刻。

　　1．过度郊区化导致资源环境浪费。在美国和澳大利亚，由于推崇以市场机制为主导的城镇化，出现了“过度郊区化”问题，富裕的家庭离开市中心到郊区居住，广大中产阶级和普通居民也跟随其后移居郊区，导致城市不断向外低密度扩张，城镇住房建设无序开发，对汽车和能源的依赖与消费显著上升。特别是美国，早在上世纪70年代初，郊区人口就已超过中心城市人口，导致了生态环境恶化、土地资源浪费、种族冲突加剧和城市税收基础丧失等后果。

　　2.人口过度集聚使得特大型城市负载过重。在日本和韩国，为了提高国土使用效率，推行“空间集聚式城镇化”，在核心城市聚集了大量人口。目前，约有25%的日本人聚集东京，20%的韩国人居住首尔。这种人口过度集聚、土地资源高密度开发的模式，不仅造成了区域发展不均衡，使得农村和边缘地区出现产业空心化、人口老龄化等问题，而且也导致了核心城市地价暴涨、一般居民住房困难，以及环境污染、交通拥堵等“城市病”。

　　3.城镇化与工业化脱节引发各种经济社会矛盾。典型的是拉美国家，一方面，由于推行“进口替代”工业化战略失误，对外资外债过度依赖，造成本土产业竞争力下降，民族工业萎缩：另一方面，忽视城镇化规模控制，城市人口爆炸式增长。产业支撑缺乏与城市规模失控两方面因素交织，导致城市基础设施严重短缺、贫困发生率和失业率居高不下、贫民窟林立、收入分配不公、社会治安混乱等严重问题，坠入“中等收入陷阱”的泥潭难以自拔。

　　4.城乡差距过大危及社会稳定。拉美国家人均农业资源远高于世界平均水平，但一些国家在城镇化过程中，只顾从农村抽取资源、劳动力、资金等要素，掠夺经济剩余，而忽视农业的基础作用，支农政策不力，使得城镇化与农业现代化、城市与农村出现断裂，最终酿成严重后果。具有代表性的例子是,1994年1月1日，在墨西哥南部边境偏僻落后的恰帕斯州，爆发了“萨帕塔民族解放军”起义。虽然当时起义的规模、战斗激烈程度并不严重，但引发了国际社会深刻反思：在全球化时代推进城镇化过程中，如何处理好农业、农村与农民问题。这是一个直接影响社会和谐稳定的重大问题。

　　汲取国际经验教训、积极稳妥推进我国城镇化的政策建议

　　城镇化发展的历史表明，不同的政治、经济和社会背景，是决定各国城镇化道路的基本前提：顺应时势、结合国情、有效实施政府调控，既强化基础性公共服务、弥补市场缺陷，又尊重客观规律、避免急于求成，是积极稳妥推进城镇化的重要保障：实行城镇化与工业化、信息化、农业现代化“四化”并举，夯实经济基础，统筹城乡区域发展，是增强城镇化协同性、和谐性、可持续性的必要条件。借鉴城镇化的国际经验教训，推进我国城镇化发展，必须立足我国人多地少、地区发展差异较大、生态环境脆弱等基本国情，充分用好市场和政府“两只手”，坚持统筹城乡发展，加快完善社会管理和公共服务体系，促进城镇化与生态环境保护相协调，走出一条具有中国特色的均衡、协调、可持续发展的城镇化道路。

　　1.注重制度创新，加强城镇化的科学规划和法制建设。一方面，要尽快编制出台城镇化发展规划，以提高城镇化质量为核心，统筹考虑产业发展、市政建设、资源环境、人口集聚、公共服务等城市功能，统筹设计大中小城市和小城镇协调发展，统筹研判城市承载力和进城就业农民工长远发展的需要，加强区域规划、土地规划、城市规划的相互衔接，加强国家级与省级、地市级、县级城镇化发展规划的相互衔接：另一方面，做好法律保障工作，借鉴他国有益经验，有针对性地、前瞻性地，在进城农民宅基地的合理使用、集体建设用地流转、征地制度改革等领域，加大立法工作力度：同时，把经各地实践证明、行之有效的政策措施及时制度化，或转化为法律法规。

　　2．注重以人为本，强化城镇化的社会管理和社会服务。一是着力推进城乡基本公共服务均等化。加快财税体制改革，增强地方政府提供基本公共服务的能力，努力使各级政府财力与事权相匹配。本着尽力而为、量力而行的原则，继续健全城乡失业救济、养老保险、医疗服务等社会保障和基本公共服务，加快改革户籍制度，贯彻放宽中小城市和小城镇落户条件的政策。二是千方百计促进就业。坚持实业促进就业，大力发展现代服务业，通过财税手段大力支持小微型企业健康发展，在积极推进产业结构优化升级的同时，根据地区经济发展的实际情况，妥善处理劳动密集型产业的发展，加大对农村地区职业教育发展的支持力度，促进农民就近进城就业。三是加强城乡特别是结合部的社会管理。切实做好保障房分配等关系广大群众切身利益的民生工程的管理，加快城市综合管理的立法进程，完善和创新流动人口和特殊人群管理服务，强化公共安全体系建设，建立健全重大决策、社会稳定风险评估机制，防止产生新的社会矛盾。

　　3．注重城乡统筹，推动城镇化与农业现代化相互融合、相互促进。在城镇化中驱动农业现代化，在强化“三农”基础地位中和谐推进城镇化。一是确保土地高效安全利用。坚守18亿亩耕地红线不动摇。建立健全严格的耕地保护制度，严格建设项目用地预审，加强农用地转用管理，健全耕地保护的经济激励和制约机制。走节约集约用地的新路，拓展利用土地新空间。二是坚持不懈地加强农业农村基础设施建设。集中力量抓好农田水利建设，加强大江大河治理，抓好中小河流治理、病险水库水闸除险加固、山洪地质灾害防御等防洪薄弱环节建设，继续推进农村饮水安全工程、农村电网改造、无电地区电力建设、农村公路建设和农村危房改造。三是积极推进农业专业化和机械化。提高农民购买农机的补贴，进一步畅通农民贷款渠道、优化贷款环境。四是加大对农村和欠发达地区的文化建设帮扶力度，提高农民科学文化素养。

　　4．注重生态环保，促进城镇化可持续发展。要因地制宜，从实际出发，增强城镇的宜居性、人文性。一是引导和规范城区健康发展。新城区和新城镇的建设，要按照工业区、住宅区和商业区等不同功能区的环境保护要求进行布局，尽量不破坏原有的生态环境：在旧城区的改造中，要着力淘汰落后产能和污染型企业，扩大绿化面积。二是建立健全清洁生产激励机制，对清洁生产企业给予税收、信贷等方面的支持。三是大力推广循环经济发展模式，发展生态农业、生态工业和生态旅游业。四是加强城市群内交通、通讯和网络等基础设施建设，通过发展“智慧城市”推动内涵型城镇化发展。