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绿色发展理念融入区域协调发展战略的对策思考
作者:佚名 文章来源:区域经济评论 点击数:63 更新时间:2018-11-5 21:21:23

作者简介:钟茂初,男,南开大学经济研究所教授,博士生导师(天津300071)。

党的十八大报告提出必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。党的十九大报告提出坚定实施区域协调发展战略、可持续发展战略。20185月,习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出,生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计,绿色发展是构建高质量现代化经济体系的必然要求。由此可见,将生态文明和绿色发展理念融入区域经济发展之中是落实区域协调发展战略的应有之义。针对如何实现这种融合发展,笔者从以下三个方面展开讨论。

一、区域经济发展中的生态环境问题

如何从学理层面认识区域经济发展中的生态环境问题是我们需要解决的基础性问题。笔者认为,应该从以下四个方面入手。

第一,区域经济中要考虑的生态环境问题有三类。一是区域生态环境维护问题。这是指为维护区域生态环境而对区域经济发展水平进行约束,为减少生态环境损害而对生产和消费活动的强度进行约束,并对所要维护的生态功能区的责权利进行合理配置,对作为公共品的生态环境进行维护,同时对责任分担和限制搭便车行为进行机制设计。二是区域生态环境损害问题。一定时期内,区域生态环境所能承受的污染和损害是有一定承载力限度的,所以区域经济的规模也必须是有所限制的。区域经济应在适度污染排放的约束下,优化配置经济规模。三是区域生态环境治理问题。这是指经济活动中为消除或减低伴生环境影响和环境累积影响以及为恢复环境系统功能而进行的投入活动。

第二,维持区域生态环境的可持续性必须对区域内各主体的经济活动进行约束。任何经济主体都有为此而减排降耗的责任,共同而有区别的责任是各主体承担相应责任的基本准则。各主体都要遵循以下行为准则:可再生资源的使用速度不得超过其再生速度、污染物和废弃物的排放速度不得超过地球生态系统的自净化速度、不可再生资源的利用速度不得超过寻找其替代资源的速度。

第三,区域生态环境问题也是地区间利益关系的一种表现形式。要着重以公平性原则来协调地区间生态环境的利益关系,一是生态维护责任分担与生态利益分享的公平问题,二是污染权的公平配置问题,三是生态环境治理责任分担的公平问题。适用的公平性准则主要包括:帕累托改进原则,即在实现某一方利益时,不得损害其他方利益;卡尔多改进原则,即在实现某一方利益而损害另一方利益时,应给予受损方足够的补偿;罗尔斯公正原则,即在出现不均衡时,应着重关注处于最不利地位者的利益;代际原则,即在可能产生长远影响的情形下,以不损害后代人的利益为原则。

第四,正确认识和处理局部可持续发展与全域可持续发展的关系。从根本上来说,只有全域可持续发展才具有根本性的意义,局部只能是在全域可持续发展中分担其责任。如果单纯以局部的财富均衡评价可持续发展,那么可能出现各种不可持续的情形。例如,若以单个区域为评价对象,人们会误认为人造资本与自然资本可互相替代,从而导致人们无限制地消耗自然资本;人们在确定不同时期价值的折现率时,往往偏向于选择对其自身更加有利的折现率;即使单个区域能够实现社会资本的代际财富均衡,但却不能保证以公平合理的方式实现。要想解决以上这些问题,我们必须坚持全域可持续发展的原则,不得刻意照顾某一区域的利益。

二、区域经济联系与生态环境联系的矛盾与协调

一个区域与周边区域、与整个流域之间必然存在生态联系与经济联系的相互交织。在区域的经济发展过程中,往往容易出现这样一些现实问题:一是江河、湖泊、森林的生态功能的维护者与生态功能的受益者之间责权利不对等,生态受益者未向生态维护者转移支付与其受益程度相适应的生态补偿。二是各地区共同拥有的江河、湖泊、森林实质上是一个公有地,各地区在追求自身经济发展的过程中,往往会通过过度消耗资源或过度污染排放等方式来实现自身利益最大化,从而形成公有地悲剧。三是各地区共同拥有的江河、湖泊、森林,无论是生态维护还是环境治理,只有通过协同的方式才有可能获得最大成效。但在现实生活中,各地区之间基于各自利益最大化的目标,或者缺乏协调而各行其是,或者相互之间存在搭便车的意愿。四是由于各地区的发展程度不同以及各地区之间的竞争关系,在江河、湖泊、森林的生态维护、开发利用、污染治理等方面存在非合作博弈的竞争状况。

上述问题的根本成因主要包括三个方面:一是各个区域享受生态利益和污染排放都是没有任何代价的,从而导致为保护生态环境所做的贡献和所蒙受的损失得不到合理补偿。二是各个行政区域各自为政,制定不同的生态环境管理制度,难以满足流域性生态环境整治的需要,导致对整个流域生态环境的治理难以协调。三是生态环境保护政策与贫困治理政策脱钩。生态功能区往往也是经济欠发达地区,它们无偿为发达地区提供资源,且保障生态环境通常是以牺牲其经济开发利益为代价的,但得不到应有的补偿。贫困区域也就不得不自行发展经济,无可避免地造成一定程度的生态环境破坏,最终导致整个区域生态环境的劣化和民众的共同利益受损。

为了有效协调区域经济联系与生态环境联系的矛盾,必须建立区域生态经济合作机制。合作内容应包括以下四个方面:第一,建立和完善基于博弈均衡的生态补偿制度。第二,区域内的发达地区政府与欠发达地区政府之间应在共同生态利益的前提下签订有关生态受益区生态功能区责权利的长期合约。第三,探索有关生态环境的市场化交易制度。第四,积极进行组织创新。

三、绿色发展理念融入区域协调发展的若干政策主张

在新的发展背景下,各地区应将生态文明和绿色发展理念融入区域协调发展之中,约束和规范区域发展行为。
1.
树立生态环境承载力约束理念,并融入区域发展规划之中

生态环境承载力的理念体现为需求增长、技术进步、区域竞争等都应节制在一定的许可范围内。具体体现为:一是在解决民众基本需求之后,不过分追求物质财富的数量型增长。二是不追求以经济高速增长为核心的增长率竞争,也不追求以拉大与其他区域贫富差距或损害其他区域利益为手段获取的区域优势。三是不追求以破坏生态环境为代价的发达水平,也不追求以转嫁生态环境影响为手段的经济发展。生态环境承载力约束应成为各个区域发展规划的前置条件。

全国各主要区域的生态环境承载力存在显著差异,通过对生态环境承载力的综合分析,我们发现,尚未突破生态环境承载力上限、具有较大发展潜力的城市包括福州、厦门(结合海峡西岸区域)、海口、杭州(结合绍兴及嘉兴)、宁波(结合舟山)、珠海(结合澳门及中山)等。因此,国家应该制定东南沿海新发展战略,适当吸纳生态环境承载力较低区域的劳动力、资本等要素向生态环境承载力尚有发展空间的区域转移,使经济活动对生态系统的负载适度从生态环境承载力较低区域向生态环境承载力较高区域转移。

2.明确区域内各经济主体对于生态环境保护共同而有区别的责任

基于共同而有区别的责任原则,区域内各经济主体都应承担起各自的生态环境保护责任。这些责任主要包括:一是区域中远期规划中经济方面的增长率等指标须与生态环境承载力硬约束指标相对应。二是各经济主体须对宏观增长目标及宏观政策进行生态环境影响的事前评估,并作为发展指标和政策制定的约束性依据。三是在制度层面对经济增长形成制衡力量。同时,还应在法规层面保障社会公众的环境知情权、监督权、参与权,从而形成社会制衡力量。

在一个分属不同行政区划的生态区域中,各行政区域的经济发展也要服从整个生态区域的承载力约束和生态环境影响约束。以长江经济带发展为例,长江流域在中国生态安全系统中具有重要作用。长江经济带的发展要以长江流域的生态环境承载力作为前置约束条件。也就是说,长江流域的生态保护要作为各项建设活动的约束条件,并融入各项建设活动的全过程。长江经济带的生态环境承载力决定了这个区域能够承载的经济规模。针对有限的生态环境承载力,其发展的根本动力必须是提高单位生态要素的使用效率。要以高生态效率的产业替代传统的低生态效率的产业,以高生态效率的生产方式替代传统的低生态效率的生产方式。由于长江上中下游各地区的生态环境承载力不同,担负的生态功能也不同,因此,长江经济带应当形成合理的生态经济分工协作,还要形成有效的、共赢的生态责任分担利益共享机制。
3.
建立有效的区域间长期合作机制,协同维护区域整体生态环境

由于区域内各地区发展的不平衡,发达地区和欠发达地区对生态环境问题的关注点各不相同,发达地区更关注环境污染和生态退化问题,欠发达地区则更关注经济发展和贫困治理。发达地区在大量消耗能源等自然资源来获取经济快速发展的同时,却将污染严重的产业转移到欠发达地区,且为了维持其竞争优势,并不积极向欠发达地区转让其掌握的低碳生产技术和环境治理技术。要实现绿色发展,就必须要求各地区整体协同维护区域生态环境,树立全局意识,认识到作为区域共同体的一员共同肩负着维护生态环境的责任。各地区应积极进行多边协商,形成共同而有区别的责任和切实可行的生态环境合作协议,建立行之有效的长期合作机制,协同维护整体生态环境。

造成河流、湖泊等生态功能区维护与治理难的根本原因在于行政区划的分割以及区域内生态联系与经济联系的割裂、生态受益者和生态责任者的责权利不清、区域性生态关系缺乏制度化的合作机制。在现有的行政区划背景下,各地区决定自身对于生态功能区保护力度和治理方式的依据主要是基于经济发展的需要对生态利益做出价值认知和评价,而较少关注给周边地区造成的生态环境影响。各地区的行为决策不成为整个生态功能区域环境质量规制总体目标最大化追求的强制性约束,也不受整个生态功能区域环境质量规制目标的影响。实行河长制、湖长制之后,整个生态功能区环境质量规制目标就成为其总体目标最大化追求的强制性约束,而河长制、湖长制能否有效实现整体区域环境质量规制目标对各地区经济增长目标的制衡作用,取决于以下三个因素:一是整个区域的环境规制目标是否是强制性的。二是各地区之间能否形成经济生态环境利益的合作及补偿机制。三是各地区之间能否基于利益关系达成协同,共同决定各地区的经济目标。所以,要想真正将生态文明和绿色发展理念融入区域协调发展战略,就必须有效解决上述问题,同时也是河长制、湖长制有效协同的前提条件。

本文节选自《区域经济评论》2018年第5

文章录入:zhuhuayue    责任编辑:zhuhuayue 
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