中国城市群同城化发展进程及其比较研究

作者简介：马学广，男，中国海洋大学法政学院副教授，中国海洋大学海洋发展研究院研究员（青岛266100）。
   2010年3月10日至2017年12月25日，在国务院公布的221条国函批复和通知中，关于城市总体规划的有49条，关于城市新区、综合试验区和自主创新示范区的有40条，关于城市群和区域规划的有17条。无论是在国家竞争体系中，还是在全球竞争体系中，城市单元的地位都逐渐凸显出来。但是，经济发展程度较高的大城市普遍面临土地等资源紧缺的困境，从而促使其在邻近城市寻找各种资源以实现自身发展。2014年，国家在全面深化改革的总目标下提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，开始以全新的角度思考国家治理体系问题。2017年，习近平总书记提出像“绣花”一样精准精细的城市管理思想，倡导依法治理和各类社会主体的参与。因此，城市群、都市区治理成为城市管理领域的焦点。同城化是国内学者根据中国区域发展实际情况提出的概念，其内涵与国外双子城（Twin City）的内涵比较契合。关于双子城，国外有不同的描述，其中Sister City（姊妹城市）注重文化与贸易联系，Bi-National City（双城）突出区域共同身份意识的跨境双城，Twin Track Cities（双轨城市）指两个城市间的社会凝聚力和经济竞争力并不存在强有力的、系统的或广泛的因果联系的城市对，Town Twinning（孪生城镇）被定义为位于不同民族国家的两个城市之间以达到各个群体和各种目标的相对正式关系的建设和实践。国内学者对于同城化的研究主要集中在产生背景、概念与内涵、特点与条件、制约因素、动力机制、模式选择、发展思路与对策等定性研究方面以及民生、交通、产业和旅游等实证研究方面。同时，部分学者也研究了同城化背景下的人口空间分布演变、空间结构和空间效应等。但是，国内同城化研究还有许多不足，尤其是，基于定量分析方法的发展进程测度和发展阶段研判鲜有涉及，从而导致城市之间的联系程度无法真正测评，同城化发展阶段无法科学界定，亟待通过定量研究对其发展进程展开分析。

一、同城化的概念及内涵

随着人口、产业等向城市的不断集聚，城市越来越成为一个复杂的系统，并呈现出多元化和变迁性的特征，从而导致城市治理难度越来越大。同城化是伴随城市建设和区域经济一体化进程而产生的。2005年，深圳市率先提出与香港的同城战略。随后，中国其他地方也陆续开启同城化步伐，不同学者也从各自角度对同城化进行了概念界定。综合国内学者的相关研究，我们可以发现，针对同城化的概念与内涵，从政策目的来看，同城化是为了在城市发展大背景下提升自身乃至周边地域的经济实力和竞争力；从实施效果来看，同城化使得城市间在交通通达、产业合作、治理协助和民生共享等领域实现同城效应；从方式方法来看，首先是地域行政边界的打破，其次是组织结构、制度层面的各项合作。由此逐步推开同城一体发展。
综上所述，参照学者们的定义并结合本文研究，笔者给出同城化的定义：同城化是指两个或多个城市通过地方政府的行政、规划协调统一，由表及里建设空间同城、基础设施同城、产业同城、市场同城和公共服务同城，以促进区域界限弱化、城市功能关联，最终实现区域治理融合的同城效应过程。
二、同城化发展进程测度指标体系构建与实证分析
1.指标体系构建

以同城化为目标导向的区域在城市发展进程中应逐渐冲破行政壁垒，形成同城发展、全域共进的态势，并在以下几个维度实现同城效应：空间联系、产业结构、市场发展、基础设施、行政管理和公共服务，以完成城市间统筹协作、功能互补和协调发展，从而提升区域整体竞争力。

空间联系同城化主要反映区域内城市空间距离和间隔的邻近性、时间距离的交通通达性和经济联系程度；产业结构同城化主要反映区域内城市间的产业结构差异和集聚发展效应；市场发展同城化主要反映同城化过程中的市场统一程度和交易成本；基础设施同城化主要反映城市交通、能源、通信和金融等基础设施建造的同城化程度；行政管理同城化主要反映区域高度协调统一的制度安排和治理机制；公共服务同城化主要反映区域内公共服务事业的一体化程度以及民众认同感。
2.各项指标的数据测算

本文所构建的6个一级指标中，空间联系、产业结构和市场发展同城化属于客观指标，基础设施、行政管理和公共服务同城化属于主观指标。对于客观指标主要进行数据测算的说明，对于主观指标主要进行数据赋值的说明。因为各个指标的单位不同，采取指数变换法对指标数据进行标准化处理，数据标准化处理后各个指标的值都在0—1之间，数值越靠近1，表明同城化程度越高。采用客观赋权法，即用熵值法计算各个指标的权重。

第一，空间联系同城化。采用经济联系强度来测度城市间空间联系的同城化程度，考虑到空间邻近性和交通通达性因素，分别采用最短的社会空间距离和最快的交通通达时间测度两个城市间的经济联系程度，分别表示两个城市的经济社会联系和合作联系基础。
第二，产业结构同城化。采用由联合国工业发展组织提出的产业结构相似系数来测度产业结构同城化，反映的是产业结构的同构程度。系数数值在0—1之间，系数越大意味着城市间的产业结构越相似。
第三，市场发展同城化。对于市场发展同城化的测度主要采用价格法对区域市场发展的同城化水平进行测度。价格法通过计算相对价格的方差来测算城市间的市场同城化效果，方差越小，则市场分割水平越小，即市场发展同城化程度越高。
第四，主观指标的赋值说明。现有研究对区域一体化、同城化的定量测度更多的是通过选取客观指标来进行的，但由于同城化的特殊内涵和本质特征，仅通过客观指标来测度并不能充分反映同城化进程。例如，对于基础设施同城化的测度，人均高速公路/铁路长度并不能真正反映城市间交通基础设施的同城化建设情况；对于公共服务同城化的测度，教育投入、生态环境保护投入等指标也不能反映城市间公共服务的同城一体发展情况。因此，对于一级指标中的3个主观指标，本文选取能真切反映区域同城发展的二级指标，并进行赋值说明，赋值依据的是截至2017年各个同城化区域的实际进展情况。
3.同城化发展进程测度
第一，同城化案例选取。本文选取同城化案例的原则有三个：一是各城市政策文件中明确提出同城化战略；二是虽称之为一体化战略，但实际举措和本文界定的同城化内涵相契合；三是其他学者普遍认同的同城化案例。具体包括长株潭、广佛、西咸、太晋、乌昌、郑汴、沈抚、合淮、兰白、长吉、宁镇扬、厦漳泉、汕潮揭、昌九、成德、济莱和贵安17个同城化案例。
第二，同城化进程现状。国内学术界关于同城化进程的研究大致分为两类：一是从定性的角度，主要参照同城化实施过程中实际开展的合作和所取得的成效，重点从基础设施对接、产业市场共建和公共服务共享等方面展开实施效果和进程界定；二是从定量的角度，通过构建指标体系和选择数据测算模型进行定量测算，但都是以某一特定案例地为研究对象，缺乏全局性、综合性的研究。
通过空间联系、产业结构、市场发展、基础设施、行政管理和公共服务同城化综合测算的得分情况来看，位列前五位的同城化区域分别是广佛、沈抚、乌昌、长株潭和厦漳泉，而得分位列后五位的分别是太晋、长吉、合淮、兰白和贵安。国内同城化进程最快、政策实施效果最佳的同城化区域是广佛同城。2008年年底，广佛同城化从两市的地方合作意向上升到国家战略层面。2009年，广州、佛山两市签署合作协议和出台发展规划之后，两市同城化开始进入实际操作阶段，战略实施至今同城化发展进程进展顺利，并取得良好的社会效应。沈抚同城则随着沈抚新城的建设在各个方面取得较大突破，包含教育、医疗、生活和出行等方面均有实际同城举措。乌昌同城首创了通过乌昌党委的机构设置来促成同城发展。长株潭和厦漳泉虽然都是三个城市的同城化合作，但合作基础良好，城市联系密切，再加上各级政府的重视和战略的实际推行，也都取得了良好的同城效果。排名靠后的同城化区域可以分为两类：一是同城化战略提出时间不长，各项政策措施不够完善；二是虽同城化战略提出时间不短，但实际开展的合作和同城化建设较少，仅停留在规划层面，落实不到位。
第三，同城化差异分析。为对不同区域以及不同指标之间的同城发展差异程度进行深入研究，本文借鉴测算区域空间极化的思路，对各地同城化及其各分项指标进行差异化分析。采用差异系数和极差系数来测算差异性，通过差异系数来观察数据平均程度，通过极差系数来观察整体样本的差异大小，并且通过雷达图的形式更加直观地反映出各项指标之间的发展差异程度。研究结果表明，在6个一级指标中，空间联系呈现巨大差异，变异系数（1.73）和极差系数（6.96）都最高，并且远高于其他5项。从同城化的整体情况来看，差异系数较高，表明区域之间的差异水平较大，而极差系数比差异系数更高，表明同城化中存在着两极分化的现象。
   从差异系数来看，一级指标的差异从大到小分别是空间联系、市场发展、公共服务、行政管理、基础设施和产业结构。差异系数反映各项指标数值的平均程度。研究结果显示，目前在各个同城化区域中，产业结构和基础设施的同城化情况均较好，这两项的差异最低，而在空间联系、市场发展和公共服务指标层上差距较大，表明各个区域在这些方面还有较大差异。其中，空间联系表明两地同城化的基础条件，某些经济发展水平低、人口少或者距离较远的同城区域联系较弱，尚缺乏同城化的条件；市场发展之间的差距显示各地经济发展和物价水平的差距；公共服务涉及广大普通居民的同城生活和体验，各地在这方面的差距较大。
从极差系数来看，一级指标的差异从大到小分别是空间联系、市场发展、公共服务、行政管理、基础设施和产业结构。极差系数反映指标之间的极化程度。研究结果显示，空间联系指标的极差系数尤其大，其中广佛的极差系数最大，这主要有两个方面的原因：一是广佛之间距离较近，有较强的地理联系，再加上开通了地铁，城际交通发达，通行方便且时间短；二是广佛的人口和GDP在本文选取的同城化区域中位于前列。

三、同城化类型划分

本文以主导合作互动的尺度作为分析视角，将同城化大致分为三种类型：国家—地方多尺度、省级—地方双尺度以及地方—地方单尺度。
1.国家—地方多尺度

国家—地方多尺度的同城化区域是从上到下国家、省级和地方多尺度的互动结果。由地方或省级尺度发起，逐渐上升到国家尺度，得到国家的政策支持和资源倾斜，但实际战略实施中仍以省级和地方的尺度互动为主。

以广佛同城化为例，在广州和佛山两个城市的同城化过程中，从上到下涉及国家、省级和地方三个尺度的互动合作。在国家尺度上，广佛同城得到国家正式文件的支持，国务院与国家发展和改革委员会都出台相关文件对两市合作予以回复。在省级尺度上，广佛建设过程中的各类项目合作和制度建设都离不开广东省人民政府的大力支持和政策倾斜，如广东省人民政府在广佛地铁的建设中发挥了重要作用，从资金注入到放弃项目股权而专注宏观指导，体现了对城市的放权。在地方尺度上，广州和佛山经常性的互动交流促成两市达成合作意向和推动项目顺利实施。因此，国家—地方多尺度的同城化区域中涉及复杂的权力格局变化，涵盖了国家—省、省—地方和地方之间的多元权力关系，尺度特征明显。
2.省级—地方双尺度
    省级—地方双尺度是从上到下省级和地方双尺度的互动结果。分为由两地联合发起逐渐引起省级尺度重视和由省级尺度直接发起指导地方尺度合作两种方式。在此类型中，省级尺度的主导作用明显。
以沈抚同城化为例，沈抚同城涉及省级和地方两个尺度的互动合作。在省级尺度上，沈抚同城战略是辽宁省委和辽宁省人民政府确定的区域协调发展的重要战略。在地方尺度，沈阳和抚顺两市也同样存在各种正式和非正式的沟通协作。在沈抚新城中，建设了招商引资平台，积极引入各类经济项目，现代服务业和创客也相继入驻。在民生保障方面，医疗、养老保险、就业等持续改善。在协调机构方面，主要协调机构是沈抚同城化工作领导小组。因此，省级—地方双尺度的同城化区域中主要涉及省—地方和地方之间的两元权力关系，同城工作都在省级及以下尺度完成，尺度特征次之。
3.地方—地方单尺度
    地方—地方单尺度仅存在地方和地方单一尺度的互动。由两地政府为谋求共同发展而提出同城战略，尚未得到省级或国家的直接政策支持，战略实施效果欠佳。
   以成德同城化为例，成德同城仅涉及两个地方单尺度互动合作。2013年以来，两个城市在政府层面的交流合作并不频繁，仅签署了总体的框架协议和备忘录，但也积极争取向省级尺度的上升。在实际进展方面，两个城市的合作仍停留在规划层面，与民众同城感密切相关的社会保障领域并没有较大突破。因此，地方—地方单尺度的同城化区域中主要涉及两个地方之间的单一权力关系，但同时也希望形成尺度上升，以得到高尺度行为主体的政策支持。
四、同城化发展阶段
笔者在构建指标体系的基础上定量测度了同城化发展水平，利用聚类分析，并在定性界定的基础上，科学划分了目前同城化发展的四个阶段。
1.构想阶段：一体同城规划
   在构想阶段，同城化区域的主要特点是区域内拥有一体同城规划，但城市合作力度不够，典型案例区有长吉、贵安、合淮和兰白。这些区域有的提出同城化战略时间不久，有的虽早已提出，但仍处在政策提出期和酝酿期。如合淮同城化，早在2007年便由淮南提出了同城化战略，之后还专门出台总体规划，但同城化进展却反应迟钝，也很少有相应的实际操作。处于构想阶段的同城化区域很容易“胎死腹中”，随着城镇化进程的加快，许多区域在缺乏调研基础和缺乏城市间合作条件的前提下就提出同城化战略，最终由于行政壁垒难以突破，城市间的政府依然各自为政，难以形成良好的沟通对话机制，再加上缺乏监督机制，很多同城化区域仅仅停留在政策规划阶段，难以落地实施。要想突破该阶段，必须先从阻力最小、合作最易的基础设施对接入手，逐步推进同城化，并在此过程中不断完善相关战略规划。
2.探索阶段：基础设施对接
    在探索阶段，同城化区域的主要特点是区域内以推进基础设施对接为切入点推进同城化进程，城市合作水平一般，典型案例区有太晋、郑汴、宁镇扬和成德。这些区域已经度过构想阶段，某些政策和合作项目已经落地，但仍集中于基础设施方面的合作。如太晋同城化在以下方面已取得进展：开通城际公交；能源和城市间通信等方面的设施逐步完善；共用区号，移动电话资费同城化；银行同城结算等。基础设施的合作是城际普遍认同、民众迅速感受同城成效的领域。同城化区域一般是一个中心城市带动另一个周边相邻城市，使两者能通过基础设施的对接减小生产成本，进而刺激各自地区的发展。当前国内同城化区域战略的突破口多为城际交通基础设施合作，通过道路的建设，降低交通成本，从而为进一步的交流和合作奠定基础。同城化进程较快的城市还在市政、通信、环保基础设施领域和民生领域等展开合作。处在该阶段的同城化区域必须进一步构建协调制度和机制，使合作进一步规范化，进而开展更加深入的公共服务领域的合作。
3.融合阶段：体制功能协同
    在融合阶段，同城化区域的主要特点是区域内体制和功能的协同，城市合作比较深入，典型案例区有乌昌、长株潭、厦漳泉、西咸、潮汕揭、济莱和昌九。该阶段城市间已初步建立同城化合作的协调机构与协商机制，并在涉及人民日常生活的部分公共服务领域开展合作。在协调机构与协商机制方面，一是成立了统筹协调机构，如乌昌成立了乌昌党委、济莱成立了济莱协作区建设领导小组；二是积极探索协商机制，如厦漳泉和潮汕揭建立了党政联席会议；三是统筹规划，如各市出台的各项区域规划和同城发展规划等。教育、社保、医疗和环境保护等领域的合作已经展开，如教育结构的布局、大病医保统筹、市政管网畅通和城乡交通完善等，但是大多仅停留在初步合作阶段，并没有更深层次的合作。
4.同城阶段：全域同城发展
    在同城阶段，同城化区域的主要特点是全域同城发展，城市合作范围很广、水平很高，典型案例区有广佛和沈抚。该阶段的同城化区域已基本达成所制定的同城化战略目标，实现了资源共享和统筹合作，相关制度建设逐步完善，民众也有跨越地域的同城生活体验和认同感。在基础设施领域，公交、地铁等交通基础设施完善，实现了交通同城；水、电、暖等能源基础设施共享，实现了能源同城；撤销长途和漫游费用，实现了通信同城；银行同城结算、跨城转账免费等，实现了金融同城。在行政管理领域，设立多层次的统筹协商部门，建立定期协商机制。在公共服务领域，实现教育体系协同发展、社保无障碍转移、同城医疗费用结算、异地就医和跨市就诊等。该阶段的同城化战略目标基本得以实现，但也存在一些问题，如城市间的利益协调机制并没有制度化，同城战略缺乏法律保障，依然是以城市尺度的合作为主，难以上升至国家尺度。

五、结论和对策建议
1.结论
   本文重点对国内同城化发展进程进行测度与比较，通过构建同城化发展进程测度指标体系，并在此基础上进行定量测度和可视化表达，我们得出以下四点结论：第一，全国17个同城化案例中，发展进程以广佛、沈抚、乌昌、长株潭和厦漳泉等地最为先进，不管是在政策落地、基础设施方面还是在体制机制方面，都已具有明显先行优势，可供其他同城化地区借鉴。第二，在所有研究案例区域中，同城化发展进程差距明显。第三，以主导合作互动的尺度作为分析视角，将同城化大致分为三种类型，类型划分结果和同城化发展进程存在一定关联性。第四，以17个同城化案例的发展进程定量测度为基础，结合聚类分析和定性界定，将国内同城化阶段划分为构想阶段、探索阶段、融合阶段和同城阶段，目前仅有广佛和沈抚同城发展至同城阶段。
2.对策建议
    第一，充分发挥市场机制在同城化进程中的决定性作用。提倡“政府+市场”或“政府+企业”的新型同城化发展机制。以往以政府掌握主导权的各类同城合作项目均需经过规划、立项、审批和实施等诸多复杂的环节，周期较长，导致合作项目进展缓慢。引入市场机制，让企业参与到各类合作项目中，能有效促进项目开展进程，提升合作效率。如在长株潭同城中的城铁建设，通过引入多家企业共同参与，有效提升了城铁工程建设速度。在同城合作项目运作过程中，避免单一的政府主导推动，发挥市场在资源配置中的决定性作用，积极吸引各类企业参与其中，使各类要素在城市间自由有序流动，能够有效促进同城合作项目的落实和运行。
第二，打破行政壁垒，完善基层协商政策。基层协商政策的完善有赖于多层次治理机制的建立和立法保障。目前，多层次治理机制的建立以广佛同城化最为突出，该机制的建立有利于打破政府间刚性行政壁垒，高层领导的直接参与可以减少同城合作的地方阻碍因素，有利于快速协商达成项目合作目标。基层协商政策所依赖的多层次治理机制在大部分同城化区域中并没有得到很好体现，已建立相关治理机制的合作项目也仅体现在市一级，并没有深入基层。多层次治理机制不仅要注重高层的沟通对话机制，也要使县（区）、镇一级单位参与其中，构建覆盖县（区）、镇一级单位的沟通对话平台，实现高层“面对面”、基层“点对点”的有效合作治理。此外，还要给予立法保障，通过制定相关法规确保定期协商制度的实施，促使协调机制在同城化战略中发挥积极功效。
第三，建立激励机制。同城化区域合作难度大的原因除合作项目多位于行政区边缘外，还因为缺乏相关激励机制，城市各种优惠政策难以集聚到同城化重点区域中。由省级层面强力推动而得以运行的同城合作项目，因为缺少相关配套政策支持，尤其是缺乏激励机制，从而使得合作项目不能顺利实施。激励机制包括政治激励和经济激励。对于政治激励，可以在不改变现有官员政绩考核制度的前提下，再增加同城化合作效果的相关政绩考核。对于上级政府推动下的同城化合作，上级政府应设置有利于地方政府官员积极主动推动合作的政绩考核标准，并对已提出同城化战略的区域予以监督落实。对于经济激励，要从经济层面建立项目财政补贴、项目运转基金等经济激励制度，这对于“政府+市场”框架下的同城合作具有重要作用，可有效避免区域间的恶性竞争和资源浪费。
                               本文节选自《区域经济评论》2018年第4期