“警戒线”的设置和“最后手段”的备用

政府在资源配置过程中或在经济调节过程中，有两件事是不能忽略的，一是在经济方面设置“警戒线”，二是在经济方面保留着“最后手段”并准备在必要时加以运用。这两件事充分表明了政府在经济中的地位和作用。

这里所说的经济方面的“警戒线”，是指政府根据预定的目标以及发展规划，从经济稳定、经济增长、社会协调的角度来考虑，制定必须采取干预措施的限界。这意味着，如果经济运行在这一限界（即“警戒线”）之内，即使经济中有某种不稳定的表现，经济增长过程中有某些不足之处，或社会协调方面存在着某些问题，政府仍然可以不干预经济，而让市场去处理经济中的上述问题。如果经济运行越过了这一限界（即“警戒线”），政府将有责任对经济进行调节，使经济运行回到“警戒线”之内。

政府在经济方面设置“警戒线”，实际上是使自己处于主动的地位，即政府掌握了调节经济的主动权。政府可以根据不同时期的具体情况，决定是否采取调节措施，采取什么样的调节措施，调节措施的强度如何，以及在何种情况下可以取消已经采取的调节措施。换言之，在政府不必进行调节时，政府不进行调节；在政府可调节可不调节时，视具体情况而决定是否调节；只有在政府非调节不可时才进行调节——这些都体现了政府行为的适度和政府调节的灵活性。

“警戒线”本身不仅是可变的，而且还可以有一定的弹性，即一定的上下限。当政府把所要达到的目标分解为各个具体的指标时，政府所设置的“警戒线”也就分解为与各个具体指标相联系的“警戒线”。比如说，在失业率、物价上涨率、财政赤字占国民收入的比重、外债总额占国民生产总值的比重等方面，都可以有一定的上下限。在“警戒线”的上下限之间，属于政府可调节可不调节之列。与每一个具体指标相联系的“警戒线”的上下限，将根据当时的实际情况来制定。

这里所说的政府在经济方面保留着“最后手段”并准备在必要时加以运用，是指除了通常运用的财政调节、金融调节、价格调节、汇率调节等手段以外，政府在必要时还可以动员一切非常规的手段来干预经济生活。非常规的手段，包括价格和工资的管制措施、外贸和外汇的管理措施、紧急或特别的税收措施、商品的配给措施，以及对某些经济活动的特殊管制措施等等。非常规的手段还包括物价冻结、收入冻结、外汇冻结等。政府保留这些非常规的手段并准备在必要时运用，决不意味着政府可以轻易地运用它们。要知道，这些“最后手段”的存在，表明了政府调节经济的决心和力量，表明了政府决不会听任经济无休止地恶化下去。这是政府可以运用的一剂烈药。它的副作用是十分明显的。价格和工资的管制、外贸和外汇的管制等等，都是对经济正常运行有害的调节措施，是对市场机制的破坏。尤其是物价冻结、收入冻结、外汇冻结等，都会导致社会震荡，不利于资源配置的合理化。因此，轻易地运用这些调节手段，无疑会给经济带来损失。但即使如此，政府仍然需要保留这些“最后手段”，并准备在必要时运用它们，这是从“两害相比取其轻”的角度来考虑的。

假定经济已经到了相当严重的、濒临于解体或大动荡的关键时刻，常规的经济调节手段已经被证明效果不大或基本上不起什么作用了，在这种关键时刻，政府面临着如下选择：或者让经济的大动荡继续下去，听任经济遭受更加严重的损失，或者使市场机制的作用受到某种破坏，但为了整个经济的长远利益，政府运用非常规的调节手段来进行非常规的调节。政府必须选择后者而放弃前一种选择。再说，经济问题往往与社会问题、政治问题结合在一起。诸如失业率过大、物价上涨率过大、生活必需品的供给严重不足等等，都不仅仅是经济问题，它们同时是社会问题、政治问题。从社会安定和政局稳定的目标来看，政府保留这种“最后手段”也是符合社会利益的。

“警戒线”的设置和“最后手段”的备用，与前面提到的资源配置过程中政府行为的适度是一致的。“警戒线”的设置对政府行为而言，相当于路标的设置。当经济在正常运行的轨道上前进时，政府不必去代替市场，政府也代替不了市场。至于“最后手段”，对政府而言，是一个“引而不发”的问题。政府拥有“最后手段”，但政府在一般情况下并不运用它们。这表明政府的调节是高层次的调节，是市场调节无法代替的一种调节。“引而不发”反映了经济调节的主动权始终掌握在政府的手中。

法律的严肃性和政府行为

经济活动必须以法为据，有法可循。这是使经济活动具有正常秩序的前提。政府是法律的制定者和维护者。任何经济活动都不能违背法律，越过法律规定的限界。因此，如果说经济活动 （包括政府本身的行为、企业和个人的经济活动）有一个“大笼子”的话，那么这个“大笼子”就是法律规定的限界。在法律许可的范围内，一切经济活动都可以进行；一旦违背了法律，任何经济活动都应当被禁止，都应当被追究。在法律面前，一切交易人都是平等的，没有一个交易人是例外。这是开展正常的经济活动的保证。

法律是严肃的。有法而不循，等于无法，甚至还可能比未制定法律时更糟，因为法律的威信丧失了，作为执法者的政府的威信也丧失了。因此，一旦制定了法律，政府必须坚定不移地按照法律行事，维护法律的严肃性。但应该注意到，这与资源配置过程中政府行为的适度不是同一个层次上的问题。资源配置过程中政府的调节行为，是在维护法律的严肃性的前提下进行的。至于资源配置过程中政府行为的适度，则是对政府行为的概括，它是指在市场调节能够做到的范围内政府不必代劳，政府只做市场所做不到的事情。无论是市场调节做它能够做到的事情，还是政府做市场所做不到的事情，都应当遵循法律。政府在资源配置中的行为如果不以维护法律的严肃性为前提，那就只会使社会资源配置状况变得更不合理，而不可能使这种状况好转。

在这里需要说明的另一个问题是：政府有责任维持经济中的秩序、市场中的秩序，为此，政府采取的各种手段中也包括了法律的手段。法律的手段与经济的手段是并存的。如果政府在必要的场合采取了法律手段来调节经济和维持经济中的秩序，那么这是不是政府行为的适度呢?实际上，这里包括了两种不同的情况：

第一种情况，出于维持经济中的秩序和促进经济发展的需要，政府制定了新的法律，并遵循这种法律来管理经济，调节经济。这种情况与政府调节行为的适度是不矛盾的。新的法律的制定是使包括政府、企业和个人都在内的各个经济主体的行为规范化，无论政府进行经济调节还是不进行经济调节，都应当在法律的范围内，而不应当越过法律规定的限界。如果说新的法律授权政府采取某种措施来管理，那么这表明政府调节行为具有某种法律的依据，表明政府调节行为依然是适度的。

第二种情况，由于形势的变化，原来的法律不适用了，于是政府修改了它，或者废除了它。这反映政府、企业、个人的经济活动不能根据原来的法律来进行，而必须按照修改后的或其他的法律来进行。“政府的调节行为以法律为依据”，这一点并没有变化，这也与政府调节行为的适度不矛盾。

在政府调节行为适度问题上容易被混淆的原因在于：把政府调节措施本身同政府、企业、个人作为经济主体的活动的法律依据二者混为一谈了。需要再次强调：维护法律的严肃性与政府怎样调节经济是两个不同层次的问题。不应当把二者混淆在一起。一个有法可依并依法办事的国家的政府可以是适度调节经济的政府；一个在各个领域内和在各个时期内对经济进行硬性调节的国家的政府，也可能是一个法制极不健全，甚至根本没有法律或有法也不依的政府。

 本文摘自《非均衡的中国经济》，厉以宁 著，中国大百科全书出版社，出版时间：2015年1月