魏后凯：主体功能区并非能包治百病

　　自从国家“十一五”规划纲要明确提出将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区以来，目前有关主体功能区规划工作正在稳步推进。然而，对于主体功能区涉及的一些理论和政策问题，目前学术界的研究并不多，许多问题还有待深入探讨。这里，着重谈谈我个人的几点看法。

　　主体功能区及作用

　　主体功能区是中国政府率先提出来的，这是一个重要的理论创新。但是，它渊源于西方国家的空间规划思想和规划实践。在西方国家尤其是欧美发达市场经济国家，对空间开发都是有严格的限制的。一般地讲，各国对自然保护区都是禁止开发的，对生态脆弱的地区都有各种开发限制，对经济过密的地区则着重进行优化调整。在国家发展改革委提出的“十一五”规划思路中，最早是将全国划分为优化整合、重点开发、生态脆弱和自然保护四类区域，后来中央关于“十一五”规划的建议明确提出了优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的概念。显然，对于珠三角、长三角等地区来说，目前还没有到达优化整合或优化调整的阶段，采用“优化开发”的概念更为准确。这些地区今后将面临着优化升级和开发或者再开发两大任务。而生态脆弱和自然保护区域分别只是限制开发和禁止开发区域中的一种类型。因此，可以认为，主体功能区概念是借鉴国际经验并结合我国实际情况提出来的，符合当今世界区域经济发展的潮流和一般趋势。

　　主体功能区不同于过去划分的综合经济区，它属于一种典型的经济类型区。这种经济类型区的最大特点，就是区内发展条件和经济特点的相对一致性。同时，主体功能区又是按照其在全国或上级区域中所承担的不同主体功能而划分的功能区，不同主体功能区所承担的主体功能定位和发展方向是不相同的。在优化开发、重点开发和限制开发区域，除主体功能外，还有其他辅助或附属功能。在禁止开发区域，其功能相对单一，除主体功能外，不允许承担其他辅助或附属功能。因此，目前国家确定的四类主体功能区，其功能既有综合性的，也有相对单一的，不能把主体功能区与单一功能区完全对立起来。

　　总而言之，主体功能区是为规范和优化空间开发秩序，按照一定指标划定的在全国或上级区域中承担特定主体功能定位的地域。它属于经济类型区和功能区的范畴，既可作为国家实行空间管治和相关政策的规划区，也可作为国家实施分类区域调控的基本地域单元。

　　目前，学术界对主体功能区的作用还没有形成一致看法。而有关部门对主体功能区的作用则往往期望过高，希望通过主体功能区建设来解决各种区域问题。显然，任何一项政府政策，其作用都是有限的。我们不能期望主体功能区建设可以解决所有的区域问题。事实上，主体功能区主要是针对过去的无序开发而提出来的。其作用主要体现在以下四个方面：

　　一是促进人与自然和谐发展；二是有利于实行空间管治；三是优化资源空间配置；四是便于分类管理和调控。可以说，主体功能区的作用还是非常突出的。

　　不能单纯依靠主体功能区

　　当前，我国区域发展面临着诸多问题，如空间开发无序、地区差距扩大、落后地区发展困难等。国家“十一五”规划纲要把推进形成主体功能区作为促进区域协调发展的重要举措。有关部门也期望通过主体功能区建设来推进形成区域协调发展的新格局。如前所述，主体功能区建设可以发挥各地区优势，形成各具特色、合理分工的格局。从这一角度看，主体功能区建设在一定程度上将有利于促进区域协调发展。但是，主体功能区并非是针对区域协调发展而设计的，其作用主要在于通过实行空间管治和分类调控，促进人与自然的和谐发展，规范和优化空间开发秩序。因此，可以认为，单纯依靠主体功能区建设并不能较好地解决区域协调发展尤其是地区差距扩大问题。

　　首先，主体功能区建设将会进一步加剧空间不均衡。推进形成主体功能区，其基本思想就是强调“人的繁荣”，并设想通过人口的迁移，实现各地区人均收入水平的逐步缩小。但从全国大范围的角度看，单纯强调“人的繁荣”，而完全放弃“地域的繁荣”，将会加剧经济发展的空间不均衡，推动人口、要素和产业向少数条件较好的地区集聚。其结果，将有可能会进一步加剧“中心”与“边缘”化的倾向。事实上，促进区域协调发展不单纯是“人的繁荣”问题，要不然美国也就不会去支持阿巴拉契亚地区的开发，日本也就没有必要去开发北海道地区。显然，促进区域协调发展并非是单独依靠主体功能区就可以解决的。

　　其次，主体功能区并非能解决问题区域的发展问题。从国际经验看，中央区域政策大都是针对问题区域而单独设计的，其目的是缩小地区差距，促进区域协调发展。当前，我国的问题区域主要包括五类，即发展落后的贫困地区、结构单一的资源型城市、处于衰退中的老工业基地、财政包袱沉重的粮食主产区和各种矛盾交融的边境地区。随着人口、要素和产业的不断集聚，一些大都市区的膨胀问题也将日益突出。除大都市膨胀病外，其他问题区域的发展问题并非是依靠主体功能区就能够解决的，因为主体功能区主要是强调空间管治，明确空间开发的红线或蓝线，而不是从帮助和扶持问题区域发展的角度出发的。

　　第三，将会加大西部大开发和落后地区发展的难度。按照现有的初步方案，除成渝、关中、北部湾、天山北麓等少数地区外，西部大部分地区独属于限制和禁止开发区。国家“十一五”规划纲要划定的22个限制开发区，西部地区占17个。国家确定的禁止开发区，也主要集中在西部地区。这就意味着，从西部限制和禁止开发区转移出来的劳动力，不可能主要依靠西部的重点开发区来吸纳，而必须大规模转移到东部和中部地区。对广大西部和落后地区来说，在新的政策框架下，未来发展的门槛将进一步提高，成本不断增加，发展难度加大。

　　因此，从全面协调区域发展的角度看，国家在强调“人的繁荣”的条件下，兼顾“地域的繁荣”是十分必要的，至少从大的地域范围来看是如此。国际经验表明，单纯强调“人的繁荣”的属人主义开发思想，将可能会以大面积地域的衰落或者边缘化为代价。所以在一些发达市场经济国家，中央政府大都针对各种问题区域制定实施了比较完善的区域政策，来帮助和扶持问题区域加快发展，而不是简单地采取把这些区域人口大规模迁移出去的办法。

　　事实上，早在2005年底，我就主张采取“4+2”的办法。所谓“4”，就是以四大区域为地域单元，统筹规划和安排全国区域发展的总体战略布局；所谓“2”，就是划分2种不同的经济类型区，实行区别对待、分类指导，以便国家区域调控和中央区域政策的实施。一是划分不同类型的主体功能区，以此作为国家区域调控和空间管治的地域单元；另一是划分不同类型的关键问题区，以此作为国家援助和政策支持的地域单元。从长远发展看，在划分主体功能区的基础上，进一步划分关键问题区是十分必要的。前者侧重强调的是“人的繁荣”，而后者则注重“地域的繁荣”。从全国范围来看，像中国这样一个地区差异极大的发展中大国，兼顾“人的繁荣”和“地域的繁荣”十分重要。中央所以要实施西部大开发和东北地区等老工业基地振兴战略，就包含有“地域的繁荣”的思想。

　　主体功能区建设是一项系统工程

　　推进形成主体功能区是一项长期的艰巨任务，也是一项复杂的系统工程。对于这项工作的长期性、艰巨性和复杂性，我们应该有充分的认识。目前，有关部门对主体功能区期望很高，并希望在短时期内完成规划及相关工作。而理论界对主体功能区的研究甚少，有关理论、方法和政策研究严重滞后，远不能适应规划和政策实践的需要。为此，必须加强研究，长短结合，稳扎稳打，分步推进主体功能区建设，而不能急于求成，期望主体功能区在短时期内形成。

　　主体功能区建设是区划、规划、政策和考核“四位一体”。其中，主体功能区划是基础和前提，主体功能区规划是关键环节，相关配套政策和绩效考核是保障条件。目前，有关部门正在组织开展编制主体功能区规划。我以为，不同主体功能区不应追求统一的评价指标体系。禁止开发区应最先明确，且不能随意变动，除国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家重点风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园外，还应增加国家重要的湿地。限制开发区的确定，应主要考虑生态环境的敏感性和脆弱性。只有优化和重点开发区，才要综合考虑资源环境承载能力、经济开发密度和未来发展潜力等指标。除这四类主体功能区外，其他区域可划为潜在开发区，以供未来开发之需要。

　　推进形成主体功能区，区划和规划工作仅仅是一个开始。如果没有相应的配套政策和考核办法，规划也只能是一纸空文，难以真正得到有效实施。目前，有关部门已经提出了财政、投资、产业、土地、人口管理、环境政策和绩效评价等方面的基本思路，今后关键是如何细化并提出可操作的具体方案。尤其是对限制和禁止开发区，要加大中央财政转移支付的力度，并切实改善绩效考核办法，使这些地区最终实现“不开发的发展”、“不开发的富裕”。对这些地区来说，如果仅仅强调基本公共服务的均等化将是远远不够的。因为她们是以“不开发”为代价，为全国的生态环境建设做出了巨大贡献，而基本公共服务是全国居民都应该享受的。这里就有一个补偿机制问题。

　　此外，主体功能区的形成需要依靠政府和市场的合力作用。人口、要素流动和产业集聚都需要更多发挥市场机制的作用。政府的作用只能是积极引导，而不能取代市场。在政府政策的积极引导下，要形成一个有利于主体功能区形成的长效机制，将需要一个较长的过程。显然，并非是政府部门把某个地区划为特定的主体功能区，并规定其发展方向，就能够在短期内实现的。主体功能区建设的法律地位也是当前亟待研究解决的重要问题。

　　(作者为中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员、博士生导师)

　　资料来源：中国改革报  2007年05月25日 1