大力促进镇域经济的科学发展

魏后凯

中国社科院城市发展与环境研究所

一、发展镇域经济是一项重大战略举措

2007年，我国共有建制镇19249个。镇域总人口7.77亿人，占全国总人口的58.8%；其中镇区人口1.93亿人，占全国城镇人口的32.5%；拥有从业人员4.11亿人，占全国总数的53.4%。因此，按照科学发展观的要求，加快发展镇域经济，对于统筹城乡发展，推进新农村建设，构建和谐社会，实现全面建设小康社会目标，都具有十分重要的战略意义。

镇域经济是县域经济的基础，是壮大县域经济总量，提升县域竞争力的关键环节。从沿海发达地区的经验看，省域经济强往往强在县域经济，而县域经济强则往往强在镇域经济。作为镇域经济的核心，小城镇是统筹城乡发展的桥梁和纽带，它架起了融通城乡的桥梁，起到承上启下的“二传手”作用。同时，小城镇也是吸纳农村剩余劳动力的重要渠道。发展和壮大镇域经济，对消除城乡二元结构、统筹城乡发展具有重要意义。

在当前应对国际金融危机中，加快小城镇建设，大力发展镇域经济，对于拉动消费、扩大内需具有重要作用。一方面，我国建制镇数量多、分布广，吸纳容量大，这是今后我国吸纳农民进城的重要载体；另一方面，目前建制镇集聚规模小，各项基础设施落后，公共服务和居民消费水平低，今后投资和消费需求的潜力巨大。如果每个建制镇平均吸纳5000个农村剩余劳动力，全国就可以吸纳1亿个农村剩余劳动力；若按1.5的带眷系数估算，则可增加1.5亿城镇人口。根据过去的经验数据，每增加1个城镇人口，平均可带动一次性投资2万元，这样至少可以拉动3万亿元的投资需求。同时，1个城镇居民的消费相当于3.6个农村居民的消费，新增1.5亿城镇人口则可新增1.3万亿元的居民消费需求。

二、我国镇域经济发展存在的主要问题

近年来，我国镇域经济的平均规模不断扩大，尤其是财政收入、投资规模和镇区人口呈快速增长态势。然而，应该看到，目前我国镇域经济总量规模仍然偏小，镇域投资规模仅占全国的1/4，财政收入和支出仅分别占全国的12.7%和8.3%，与其人口和就业规模极不相称。除总量规模小、发展水平低外，镇域经济发展还存在以下问题：

1.镇区人口规模小，产业集聚水平低。2007年，我国建制镇的平均镇区人口规模只有10031人，镇区集聚的人口占镇域总人口的比重仅有24.9%。一般认为, 小城镇的镇区人口一般要达到3 万人以上, 才能正常发挥综合集聚的功能。然而，目前我国绝大部分建制镇都达不到这一最低集聚规模要求。尤其在西部地区，缺少主导产业是小城镇较为普遍的现象。由于集聚规模小，缺少主导产业支撑，导致小城镇就业机会不足，其对农村剩余劳动力的吸纳能力较低。

2.产业布局分散，土地利用效率低。由于缺乏合理的规划，不少建制镇建设带有较大的盲目性，存在“小、散、低”的问题，即建设规模过小，产业布局分散，土地利用效率低。特别是，非县城的一般建制镇工业用地粗放，工业区、居住区、服务区相互混杂，单位土地产出率较低，集约节约用地的潜力很大。2007年末，我国一般建制镇建成区人均占地高达216.6m2，是设市城市城区的2.32倍,是县城的1.95倍。

3.基础设施落后，公共服务水平低。我国绝大部分建制镇人口规模偏小，经济实力弱，交通、通讯、电力、供排水、环保等基础设施落后，环境卫生较差，公共服务水平低。据第二次全国农业普查资料，2006年末我国仍有63.3%的镇没有垃圾处理站，有80.6%的镇生活污水没有经过集中处理。2007年末，我国建制镇建成区用水普及率为76.6%，燃气普及率为43.1%，人均道路面积为10.7 m2，人均公园绿地仅有1.76 m2，均更远低于设市城市城区。

4.融资筹资难，资金制约严重。随着银行商业化改革的推进，国内各大商业银行都在由农村向城市、由小城镇向大中城市不断收缩。设在镇上的银行只吸储，不放贷，资金流向城市的问题日益加剧。目前，我国镇域经济大部分仍以传统的农业和农村经济为主体，非农产业发展较慢，镇级政府财力有限，资金积累能力低，信贷环境差。2007年，我国建制镇人均固定资产投资仅相当于全国平均水平的42.8%，城镇平均水平的22.5%。

5.人才和技术短缺。小城镇由于基础设施落后，环境卫生较差，各种配套服务不完善，不能为科技人员提供理想的工作和生活环境，难以吸引人才。根据全国人口变动情况抽样调查数据，2006年全国镇大专以上人口占6岁及以上人口比重为5.9%，比2002年还下降了0.4个百分点，比同期全国城市平均水平低12.5个百分点；而全国镇文盲半文盲人口占15岁及以上人口比重达到7.96%，比全国城市平均水平高4.42个百分点。小城镇各行业技术档次普遍较低，技术短缺现象也十分严重。

6.东西部地区差距大。2007年，东部地区平均每个建制镇完成固定资产投资额分别是东北、中部和西部的7.2倍、3.4倍和5.0倍，平均每个建制镇实现财政总收入分别是东北、中部和西部的5.5倍、5.6倍和8.0倍。再从人均指标看，2007年东部地区建制镇人均实现财政总收入分别是东北、中部和西部的3.2倍、4.7倍和5.0倍；人均完成固定资产投资分别是东北、中部和西部的4.2倍、2.8倍和3.1倍。更重要的是，这种差距近年来呈不断扩大的趋势。若按三大地带进行划分，1999年东部与西部地区建制镇平均财政收入之比为4.08:1，2003年这个比例扩大到5.61:1，2004年扩大到6.12:1，2007年则进一步扩大到8.29:1。

三、促进镇域科学发展的政策建议

为促进镇域经济社会的全面协调可持续发展，构建经济繁荣、社会进步、设施完善、环境优美、文明和谐、特色鲜明的镇域发展新格局，推动镇域经济逐步走上特色化、品牌化、专业化、集约化和生态化的科学发展之路，当前应采取以下几方面的政策措施：

一是加强建制镇基础设施建设。在进一步完善建制镇尤其是镇区道路、供电、供水、通讯等基础设施的基础上，加快小城镇改革步伐，建立完善多元化的投融资机制，推动建制镇镇区教育、科技、医疗、卫生、环境保护、园林绿化、消防、文化、体育、信息化等基础设施建设，逐步形成相对完善的基础设施和公共服务体系，提高建制镇的公共服务能力和水平，推动建制镇镇区与设市城市城区之间基础设施和公共服务能力差距稳步朝着不断缩小的方向发展。

二是合理引导人口和产业集聚。要积极引导人口和非农产业向建制镇尤其是中心镇镇区集中，逐步形成集聚规模经济优势，为小城镇发展和扩大就业提供产业支撑。当前，可以考虑由中央、省和市县财政各拿出一部分资金，对在建制镇镇区从事非农产业、吸纳农村剩余劳动力就业，且符合国家产业政策和环保要求的新办企业，实行小额贴息贷款支持。同时，鼓励在外务工人员回乡到建制镇镇区创业投资，创办各类企业。政府在用地、水电气供应、手续办理、就业培训、技术和信息服务等方面给予相应支持。

三是设立小城镇建设专项资金。在现有部分省、市小城镇建设专项资金探索的基础上，逐步建立完善国家、省、市三级小城镇建设专项资金。结合当前扩大内需政策，建议由中央财政设立国家小城镇建设专项资金，重点支持小城镇基础设施、公共服务设施和安居工程建设，各省、市、县财政给予相应的配套。国家小城镇建设专项资金应重点投向中西部和东北地区。同时，可以考虑从专项资金中拿出一块，采取“以奖代投”的办法，对小城镇建设实行奖励政策。

四是推行“镇改市”设市模式。目前，我国已有一批建制镇的镇区人口规模超过20万甚至50万人，如东莞的虎门镇、长安镇和深圳的布吉镇。这些建制镇尽管镇区人口规模已经突破中等城市甚至大城市的界限，但其规划和管理仍沿用建制镇的体制，远不能适应城镇发展的需要。为此，应尽快研究制订“镇改市”的设市标准，并在全国选择一批有条件的建制镇，推行“镇改市”的县辖市试点。这些新设的市，享受设市城市的建制和县级或准县级规划管理权限，但在行政区划上仍由原所在县管辖。

五是开展小城镇科学发展示范。在现行全国小城镇建设试点的基础上，由有关部门牵头，分期分批分类推进小城镇科学发展示范试点工作。要组织有关部门和专家学者，尽快研究制订小城镇科学发展评价指标体系，同时选择一批小城镇作为全国小城镇科学发展示范镇，建立完善小城镇科学发展示范体系，通过以点带面、示范引导，积极推动各地小城镇逐步走上科学发展的轨道。

六是编制小城镇建设技术规范。首先，要补充完善《小城镇规划标准》，尤其要补充环卫、环境保护、防灾、集中供热、有线电视、信息化等规划方面的内容，并加快小城镇规划各类规范与标准的编制工作；其次，进一步完善小城镇基础设施、资源节约、生态环境保护和公共社会服务设施建设等方面的技术标准和规范编制。建议组织有关部门和专家学者，尽快编制实施《小城镇建设技术规范》，以指导各地小城镇建设，引导和促进小城镇科学发展。