优化区域布局，统筹区域发展

陈　耀

中国区域经济学会副理事长兼秘书长，中国社科院工业经济研究所研究员

近年来，我国深入实施区域发展总体战略，制定若干区域发展重大规划和政策，区域协调发展迈出新步伐，区域发展呈现布局改善、结构优化、协调性提高的良好态势。当前和今后一个时期，我们要以新的战略高度和科学态度，更加注重我国区域布局的优化，加快经济发展方式转变。

　　资源空间配置的合理、高效，或者说经济社会活动区域分布的协调、有序，是一个国家走向现代化的重要标志。近些年，我国不断加大区域布局的调整力度，不仅形成和实施了东中西和东北的四大区域总体发展战略，而且根据各地的战略地位和比较优势，有选择地制定了若干重点经济区的发展规划；不仅加强了对经济落后地区的扶持，推动区域间的均衡发展，而且通过主体功能区规划，强化对国土开发的空间管制，促进了地区经济发展与生态环境保护的有机结合。
　　历史和现实表明，优化区域布局，统筹区域发展，不仅关系着现代化建设的全局，也关系着社会稳定和国家的长治久安。因而，在即将进入“十二五”的新的历史时期，我们必须以新的战略高度和科学态度，更加注重我国区域布局的优化，加快经济发展方式转变。

　　一、优化区域布局，统筹区域发展，应注意处理好的几个关系

　　一是区域总体发展战略与主体功能区规划的关系。从沿海和内地、东中西3大经济地带，到4大板块的区域总体战略的形成，我国区域发展政策不断完善成熟。近年来，我国把促进人与自然的和谐纳入到“区域协调发展”之中，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类主体功能区，并明确了各自的范围、发展目标、发展方向和开发原则，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序。这种国土开发管理理念已取得广泛的共识，但如何推进实施仍面临着一些现实难题。比如，一些限制开发的区域既是生态环境脆弱的区域，也是开发不足的低收入地区。解决这一难题，一方面要坚持保护优先，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，使这类地区逐步成为全国或区域性的重要生态功能区；另一方面要坚持适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，切实提高这些地区人民群众生活水平，这是实现区域发展总体战略，统筹区域发展的内在要求。
　　二是大城市群发展与中小城镇的关系。大城市群是工业化和城市化发展到一定阶段的产物，是一种集约、高效的空间组织形式。发展大城市群的主旨就是要优化区域内的资源配置，形成经济合力和内聚力，增强国土空间的综合承载能力。大城市群通过“扩散”等效应，调动、控制和管理区域资源，使之得到不断优化，并带动更大区域的发展。未来除了沿海3大都市圈外，中西部地区和东北地区的重要城市圈（群、带），如成渝城市圈、武汉城市圈、皖江城市带、中原城市群、长株潭城市群、辽中南城市群，都将进入活跃发展期，城市圈内部一体化进程加快，形成多极化的、辐射带动力强的区域增长极。但从数量看，中小城镇居于多数，可容纳的城镇人口也不在少数，在区域经济中的作用也不容忽视。特别是受自然条件制约，中西部许多地区并不都适宜发展大城市群，宜居性城市也往往都是中小城镇。因此，在我国城镇体系中要关注中小城镇的发展，并予以科学地规划。
　　三是提升整体竞争力与促进落后地区发展的关系。促进区域协调发展，是加快转变经济发展方式的重要要求。当前，虽然西部大开发取得了巨大成就，但西部地区与东部地区发展水平的差距仍然较大，西部地区仍然是我国全面建设小康社会的难点和重点。西部地区发展相对滞后，要如期实现全面建设小康社会目标，需要付出更大更艰苦的努力。没有西部地区的稳定就没有全国的稳定，没有西部地区的小康就没有全国的小康，没有西部地区的现代化就不能说实现了全国的现代化。逐步缩小地区发展差距，实现全国经济社会协调发展，最终实现全体人民共同富裕，是社会主义的本质要求，也是关系我国发展全局的重大问题。继续把西部大开发推向前进，不仅具有重大现实意义，而且具有深远历史意义。在加快西部发展的同时，还要努力振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，切实提升国家整体竞争力。

　　二、优化区域布局，统筹区域发展，应重点抓好的几项工作

　　近年来，我国区域发展格局逐步深化和细化，各区域比较优势进一步凸显。东部地区发展方式转变和产业结构升级明显加快，中部地区建设“三个基地、一项枢纽”的力度加大，西部地区优势能矿资源转换和特色产业发展势头好，东北地区等老工业基地尤其是资源型城市经济转型成效开始显现。今后一个时期，应认真落实促进区域经济社会发展的各项规划和政策，进一步优化区域布局，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。
　　一是深入实施西部大开发战略。最近召开的西部大开发工作会议，为今后10年深入实施西部大开发战略指明了目标方向，未来西部地区将在综合经济实力、人民生活水平和生态环境保护方面上3个大台阶。实现这一目标的关键在于西部内生增长动力的培育。虽然西部大开发10年来，西部经济保持两位数快速增长。但从增长的动力来源看，西部地区经济增长的内生动力不足，还难以保障发展的可持续性。未来10年，西部地区要和全国一样加快经济发展方式转变，不断增强区域可持续发展能力。一要加大对西部地区人力资本的培育和支持力度。培育内生动力的关键一环是增强区域经济系统的创新能力，而决定创新能力的核心要素是人力资本。目前西部地区面临的重要任务是如何更有效地吸引和留住人才，根本扭转“孔雀东南飞”的局面。各相关部门都要采取更有力地措施增强西部地区对各类人才的吸引力。二要实施优势资源“就地转换”战略，延长产业链。充分利用优势资源，最大限度地实现资源在本地经济系统内的价值增值，实现从“卖资源”到“卖加工品”或“卖成品”的转变。西部作为我国重要的能源和资源基地，如果能成功吸引或培育一批下游产业，实现优势资源与现代制造业的对接，并在新能源、新材料、节能环保、生物医药等战略性新兴产业布局中取得一席之地，将大大改善西部的产业结构、技术结构和收入状况。三要积极承接国内外的产业转移。依托区位交通优势，重点完善软环境，加强与东部沿海地区的沟通对接，努力吸引符合区域发展方向的产业落户。四要坚持改革开放，进一步增强发展动力和活力。要坚持社会主义市场经济改革方向，努力在重要领域和关键环节实现改革的新突破，建立有利于西部地区又好又快发展的体制机制，加快完善内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系，形成经济全球化条件下参与国际经济合作和竞争新优势。
　　二是加快东北地区等老工业基地的全面振兴。全面振兴东北地区等老工业基地应紧紧围绕体制机制创新和结构调整升级，转变经济发展方式，加快推进东北地区等老工业基地的自主创新，培育新的经济增长点，努力抢占未来产业发展的制高点。要加快产业结构调整和国有企业改革改组改造，在改革开放中实现振兴；发展现代农业，强化粮食基地建设，推进农业规模化、标准化、机械化和产业化经营，提高商品率和附加值；积极建设先进装备、精品钢材、石化、汽车、船舶和农副产品深加工基地，发展高技术产业；加强东北东部铁路通道和跨省区公路运输通道等基础设施建设，加快市场体系建设，促进区域经济一体化；加强黑土地水土流失和东北西部荒漠化综合治理。
　　此外，还要深入推动资源型城市可持续发展。加大政策支持力度，建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，健全资源型城市可持续发展的长效机制；继续组织实施好资源型城市投资专项，在资源开采处于成长期或成熟期的资源型城市开展可持续发展试点；开展资源枯竭城市转型评价工作，进一步完善资源型城市转型的政策措施。
　　三是加快促进中部地区崛起。要按照《促进中部地区崛起规划》，围绕建设“三个基地、一个枢纽”的战略定位，抓住难得的历史发展机遇，通过重点地区的带动，推进中部地区全面崛起。首先，应以加强国家粮食生产基地建设为重点，积极发展现代农业。大力推进农业产业化经营，加强农业农村基础设施建设，不断提高农业综合生产能力，持续增加农民收入，切实改变农村面貌。其次，要巩固和提升中部地区作为重要能源原材料基地的地位。推进大型煤矿建设，加快电力和电网建设，大力发展原材料精深加工，延长产业链。第三，要以核心技术、关键技术研发为着力点，建设现代装备制造业及高技术产业基地。增强自主创新能力，提升装备制造业整体实力和水平。加快发展高技术产业，以高新技术和先进适用技术改造传统制造业，并在战略性新兴产业领域占领制高点。第四，要优化交通资源配置，强化综合交通运输枢纽地位。加快铁路网和机场建设，完善公路干线网络，提高水运、管道运输能力，努力降低交通物流成本。第五，要优先发展教育，繁荣文化体育事业，增强基本医疗和公共卫生服务能力，千方百计扩大就业，完善社会保障体系。最后，要加快推进体制机制创新，积极推进综合配套改革试点，提高对外开放和区域合作水平，不断增强地区发展动力和活力。

文章来源：经济日报2010-8-2 9版