地方政府职能转变与加速城镇化进程

——关于城镇化进程中制度建设的几点思考

现阶段中国经济发展进入一个新阶段，即这个阶段上的投资主要是对人力资本的投入，这个阶段上的消费要千方百计扩大公共消费，适应扩大公共投资和公共消费，来扩大公共就业。在此基础上，满足人民群众日益增长的公共服务需求，形成一个与经济部门相适应的公共部门，配合经济部门协调运行，从而实现发展方式的根本转变。

一、及早从顶层和整体考虑城镇化建设中的体制机制问题

党的十七届五中全会把“积极稳妥推进城镇化”放在重要的战略位置，提出“坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展。”“科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市交通、通信、供电、供排水等基础设施一体化建设和网络化发展。”以及“加强城镇化管理。要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。”

我们理解，根据十七届五中全会精神， “十二五”时期推进城镇化，既要考虑城市的功能定位与产业布局，也要考虑城市的公共服务供给和居民居住，还要考虑支持这些硬件建设的制度和体制因素。在这里，城市政府，我们也可以称之为地方政府，其职能变化尤其需要密切关注。

历史和实践证明，制度环境是发展和改革中非常重要的因素，必须给予高度重视。前不久访港，我们住在港岛，每天早上绕港岛跑步，每次都感觉各个建筑之间、各个设施之间的密切关系，商店与酒店、住宅与公共交通密切沟通、天衣无缝，便利之极，每天跑步下来，从不迷路。跑步之余也在思考：这样的建设需要总体考虑，也需要部门、群体、机构之间的密切合作，还需要公众的公共意识的提高，缺一不可。在港期间，有一次与清华大学胡鞍钢教授共进早餐，我谈到上述感受，并说，“如果在内地的一个城市，把所有的机构、部门、设施打通，就像我们看到的港岛一样，我们的制度环境支持不支持？”我们都表现出担心。交谈中，我们还讨论了另外一个例子，内地某城市学习香港的出租汽车管理，把出租汽车经营权拍卖给了个人，根本没有考虑香港城市的封闭型特征和内地城市开放式特点，结果是：该城市的出租汽车经营因内地劳动力自由流动和大量供给，导致出租汽车经营权所有者在经营过程中层层转包，致使出租汽车司机利润空间不断缩小，最终不得不加班加点，以牺牲个人健康和家庭幸福为代价，同时带来大量的社会矛盾和冲突。

二、城镇化是一个公共领域的扩张过程，也是地方政府职能不断增加的过程

城镇是一个国家、区域或地区的政治、经济、科技、文化、生活中心，是社会化大生产的高密度载体，集中体现了综合国力、政府管理能力、国际竞争力和创新能力，是现代文明的重要标志。城镇化是一个国家或地区实现人口集聚、财富集聚、技术集聚和服务集聚的过程，同时也是生活方式、生产方式、组织方式和文化方式转变的过程。城镇化也是把政治、经济、科技、文化、生活等要素有机联系和积极调动起来的制度机制建设过程。 

现代城市政府不仅需要制度机制建设，还需要实施和执行制度的组织机构建设。在古代的雅典，市民聚集于市场处理公共事务，政府只是处理这些事务的一个过程，并不独立于市民之外。但是，今天很少有人认为政府是一个过程，相反，它作为一种制度模式已经成为社会的角色之一。政府被认为是独立的实体不仅是因为它成为一种制度形式，也因为它是作为某一群体的代表。现代城市政府更多代表着公共利益。

城市化是公共领域扩大和发展的主要动力。德鲁克谈到，几百年前，“社会任务由谁来完成呢？２００年之前，社会任务在所有的社会中都是由地方上的共同体来完成的，当然主要是由家庭来完成的”。这里的共同体，最初是指家庭，后来扩展到社区。这是德鲁克通过历史研究得出的一个重要结论，它符合历史的进程。家庭一直是人类社会最基本的组织形式和单位，社区是第二位的。人类的关系网络一直随着生产方式和技术的变革不断扩大范围。但就生活和居住来说，家庭和社区永远是最核心的共同体。

从生产方式上来说，人类大致经历了农业社会、工业社会和信息社会。不同的生产方式决定了不同的公共服务（或社会服务）的供给形式。在农业社会，正如德鲁克所说的，社区（包括家族、宗族）是公共服务的主要供给者，在这样的社会里，公共生活领域的分化并不是十分明显和清晰。随着工业化和城市化进程加速，大量人口进入城市工作和居住，传统意义上的社区消失，进城就业和居住人口的公共服务的提供者由政府承担起来。所以，有学者认为，“公共领域是现代社会的产物，具体说，现代社会的生产方式和生活方式为公共领域的形成提供了前提”。这句话里所谓公共领域主要是指公民社会领域，如果公民社会组织参与公共服务的供给活动就是另外一码事了。

公共服务需求不断扩张政府职能，政府活动带来公共支出不断增加。早在１９世纪，德国经济学家阿道夫·瓦格纳就发现：政府活动不断扩张所带来的公共支出的不断增长，是社会发展的一个规律。瓦格纳致力于公共支出占ＧＮＰ比重的研究，提出公共支出不断上升趋势的理论，被后人称为“瓦格纳定律”。在１９世纪，瓦格纳就发现了这个问题，事实上，人类真正在公共领域的大规模的投入是发生在２０世纪，１９世纪仅仅开了个头。瓦格纳是一个有远见和非常敏感的学者。

地方政府在公共领域扩展过程中发挥着重要作用。从国际经验看，地方政府及其职能的变化都与城市化有关。以英国为例，进入近代以来，英国地方制度发生的重大变化之一是城市地方制度的确立。在城市化之前的农村地区，地方政府的职能主要是治安法官负责治理，１９世纪中期又增加了济贫职能，其标志是１８３４年英国议会通过的《济贫法修正案》，在这个法案基础上农村地方政府设立了济贫委员会。随着城市化的加速，工商业迅速发展，大量农村人口涌入城市，城市商业区形成了若干城市中心，诸如曼彻斯特、利兹、伯明翰等，城市中出现了警务、治安、供水、照明、养路等新设施、新服务，为此，１８３５年英国议会通过《城市法人法》，根据这部法律，设立市议会管理地方事务。市议会选举产生了多职能的地方政府。可见，城市公共服务与城市地方制度是不能分开讨论的。

社会保障制度建设是一个很好的例证。德鲁克在谈到社会保障制度的产生时说，“多数人的答案可以追溯到１００多年以前，追溯到１９世纪８０年代，当时俾斯麦掌权的德国第一次向福利国家迈出了蹒跚的步子。答案是：社会方面的问题能够、应当、并且必须由政府来解决。”他的意思是，在传统的农业社会，人们的养老、生老病死是可以由家庭、社区来关照的，离开农村到城市就业和寻求新的生活，生老病死就不是家庭和社区力所能及的，在这样的情况下，政府及政府通过法律等形式来介入公共领域，介入社会保障和社会福利。以色列学者柴姆·卡西姆在研究了西方国家的地方自治后指出，“２０世纪初期，西欧国家５０％—８５％的公共开支花销在国家职能上，而在２０世纪的后２５年，公共开支的６０％—７５％花销在了全国范围内的地方服务上”。因此，地方政府的角色变化就是地方政府提供公共服务职能的变化过程。

三、地方政府责任加强和职能转变也是公共领域的扩张过程

有公共服务就有了公共支出。根据公共部门经济学，公共支出是国家发展的重要条件之一，而且公共支出的规模和结构随着国家经济发展的阶段性而显示出其不同的特征。

由传统经济到工业化初期，政府的公共支出主要投向有形资本，诸如基础设施，包括铁路、公路、机场、生活供水、卫生设施等。随着后工业化的来临，政府更多向人力资本投入，诸如教育、健康、福利保障等公共服务。公共支出的变化不是政府的意志决定的，而是由客观的工业化进程和城镇化进程决定的。当政府支出主要投向基础设施时，政府主要面对的是市场和企业；随着政府转向人力资本的投资，政府主要面向的是社会组织和公共服务机构。前者是市场和企业扩张阶段，后者是公共部门扩张阶段。在这个阶段上，英国、德国、日本、巴西以及匈牙利等国家的社会救济、社会保险、公共教育、公共卫生等作为公共政策的重点，以此来确保城市化进程中迁移人口和新就业人口的基本公共服务供给。

公共支出不仅仅是政府自己的事情，也不仅仅是公共财政的民主决策，还包括公共服务的社会供给过程，由此就产生了公共治理问题，也就是眼下人们普遍关注的社会管理或社会治理问题。公共领域与公民社会组织之间也有联系，当公民社会组织参与公共服务或者公共服务需要公民社会组织的参与，它就成为一个问题的两个方面。不过，至今人们对这个问题还没有提出清晰的对策。公共部门的发展与现代政府的发展密切相关，尤其是与城市化进程有着密切的关系。罗纳德·Ｊ．奥克森认为，“地方政府的一项重要职能就是为居民提供公共产品和服务，在城市地区，地方政府在这样方面的任务更重”。《欧洲地方自治政府章程》也认为，“公共职责通常最好由那些最接近居民的政府加以实施。向另外一个层级政府进行职责分配应当权衡相关职能的范围和性质以及效率和经济要求”。若讲效率，基层政府与公民社会组织结合来提供公共服务和进行社会管理是最有效率的，因为，一是地方政府更接近公众，了解情况需求，容易做出正确的决策；二是由地方政府提供公共服务更便利、成本更低；三是当训练有素的社会组织参与公共服务供给时将大大提高公共服务的效益和效率。

还有一点需要说明，地方政府之所以在公共服务供给过程中越来越发挥作用，还在于公共服务的性质。我们把公共产品和公共服务略加区别，公共产品更具有资本密集型特征，而公共服务更具劳动密集型特点。排水、供水、道路交通等公共产品需要大量的资金投入。公共服务的质量高度依赖于服务人员与服务对象之间的人际关系质量，如老年护理，原则是不能采用技术密集型或资金密集型，必须是劳动密集型，需要一个人为几个老人服务。按照国际经验，社会保障的实施也是按人口规模来确定的。在这个过程中， 社会组织、志愿者都将发挥重要的作用。正是在这个意义上， 我们将其称为一个社会治理的过程。

四、密切关注中国城镇化进程中的公共服务扩张和地方政府职能转变

坚持走中国特色城镇化道路，就是要考虑中国人口众多、资源环境压力大、人口既要高度集中又要适度分散的特点，在这样的原则下推进基本公共服务均等化进程和加强政府职能建设。目前看来，中国的城镇化程度并不高，与发达国家不是处在同一发展阶段上，所经历的问题也不一样。有些西方国家曾经经历过的问题，在中国还没有出现或没有经历过，公共部门是其中之一。另外，中国城镇化进程中遇到的问题，西方也不曾经历过，如此高密度、大规模的人口迁移，以及如此巨大的环境和生态压力，都不是西方发达国家所曾经历的，也无绝对的经验可谈。

建设有中国特色的城镇化体系还必须考虑经济发展方式的模式选择。当中国提出转变经济发展方式，主张经济发展由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变这样一种方式上的时候，这种转变经济发展方式的实质就是：现阶段中国经济发展进入一个新阶段，即这个阶段上的投资主要是对人力资本的投入，这个阶段上的消费要千方百计扩大公共消费，适应扩大公共投资和公共消费，来扩大公共就业。在此基础上，满足人民群众日益增长的公共服务需求，形成一个与经济部门相适应的公共部门，配合经济部门协调运行，从而实现发展方式的根本转变。

加强城镇化管理就是要考虑城镇化进程中的公共服务供给与社会治理的有机结合。当前和今后一个时期，在城镇化进程中提供公共服务，中国的地方政府所面对着的压力是史无前例的，尤其是在公共服务供给和社会治理方面，各种问题也会层出不穷，对此需要有足够的思想准备，一定要把公共服务、社会治理与政府尤其是地方政府的职能转变有机结合起来。

在这个意义上，我们更加深刻理解了党的十七届五中全会提出的“更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务，进一步调动各方面改革积极性，尊重群众首创精神，大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障”这一思想的深刻内涵。

文章来源：中国经济时报