主体功能区战略 构筑区域发展新格局

刘建刚

    “十二五”规划纲要提出，实施主体功能区战略。按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局
　　2011年的春天，关注区域发展的人们似乎已经感受到，一些地方“埋头发展”的意识、“唯GDP至上”的思想正在发生转变。
　　这种转变，缘于科学发展的理念、和谐发展的理念开始“落地生根”，也缘于主体功能区战略对以前发展中的“模糊空间”有了一个明确的“说法”。
　　“十二五”是我国全面实现小康的关键时期，实现区域经济的协调发展就显得尤为重要。作为我国发展战略上的重大突破和创新，主体功能区战略是按照科学发展理念对国土空间实施科学管理的举措，有利于构筑区域发展新格局，对促进地区之间科学发展、协调发展，实现人口与自然的和谐发展都有重要意义。

形成主体功能规划布局

　　顺应潮流才能把握机遇，与时俱进方能开创未来。
　　推进形成主体功能区，是党中央、国务院作出的重要战略部署，是深入贯彻落实科学发展观的重大战略举措。
　　2010年6月12日召开的国务院常务会议，审议并原则通过的《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》），是新中国第一部全国性国土空间开发规划。《规划》在国家层面将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，并明确了各自的范围、发展目标、发展方向和开发原则。对此，有分析指出，《规划》的出台，意味着传统经济发展模式的终结，惟有科学发展才是通途。
　　据记者了解，2007年发布的《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见（国发〔2007〕21号）》（以下简称《意见》）就明确提出，编制全国主体功能区规划，推进形成主体功能区，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措，有利于坚持以人为本，缩小地区间公共服务的差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，适应和减缓气候变化，实现资源节约和环境保护；有利于打破行政区划，制定实施有针对性的政策措施和绩效考评体系，加强和改善区域调控。《意见》同时指出，全国主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。
　　国家发展改革委秘书长杨伟民指出，“主体功能区”这个词，其实是我国的独创。过去大家都听说过“功能区”，我们把“主体”加上去，就是强调在一个较大的空间单元中不是唯一的功能，主体功能不排斥其他功能或辅助功能，如农产品主产区也可以适当发展农产品加工等产业，重点生态功能区也可以适当开采矿产资源，禁止开发区域的非核心区也可以适当放牧或旅游；也就是说，并不排斥特定的“点”的其他主体功能的开发。
　　中国区域经济学会秘书长陈耀说，推进形成主体功能区，就是使集聚经济的地区集聚相应规模的人口，引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应。《规划》体现了区域战略由产业调整向空间调整的转变。陈耀表示，以往的规划主要强调发展，对于国土空间生态环境的保护不够，而主体功能区科学合理的规划将实现发展与保护的双赢。
　　“切实能够使改革开放的成果惠及全国各地的百姓、真正实现‘以人为本’谋发展；切实突出人与自然的和谐、真正走可持续发展的道路，这是主体功能区规划落实区域协调发展战略的核心价值所在。”有分析这样说。
　　国家发展改革委宏观经济研究院研究员肖金成表示，从2009年以来，国务院围绕已形成的经济区域，密集批复了十几个区域规划。这些区域规划中，缺少一个指导性的文件来指导各区域的发展。“主体功能区规划显然高于这些单一的区域规划，地方政府不能不顾自身发展定位，忽视全国性、总体性的利益。”肖金成说。
　　另外，对于《规划》在实施中可能遇到的一些问题，有专家也给出了自己的看法。全国经济地理研究会会长、中国人民大学教授陈秀山就认为,由于地方政府短期内很难改变唯GDP增长指标论的观念，区域之间资源环境补偿的问题也很突出，在这一过程中会遇到阻力,目前发展机制并不健全，主要是补偿机制、标准划分等方面存在缺陷。解决这些问题便是未来需要做的具体工作之一。因此,主体功能区战略是一个长期战略,不是“十二五”期间就能够解决的,将是场“持久战”。
　　北京大学教授、中国区域科学协会会长杨开忠说，实施主体功能区战略是一项复杂的系统工程，需要有关部门之间、各级地方政府之间的高度协调配套，建立健全统筹推进体制。

保障重点生态功能区域

　　让江河湖泊休养生息，让森林草地绿意盎然。
　　进入“十二五”，生态品牌已经成为区域和地方最响亮的城市名片。丢掉了生态牌，可持续发展便无从谈起。
　　然而，长期以来，许多地区不顾自身的资源环境承载能力、区域分工条件和比较优势，围绕地区经济增长，盲目开发和追求经济总量的翻番。而这些发展往往以浪费资源、牺牲环境为代价。空间开发的无序导致在短时期内和局部取得一定效益的同时，造成长期的、整体的环境和经济损失，许多地区甚至付出了难以挽回的代价。
　　中国科学院地理科学与资源研究所自然资源与环境安全研究部研究员封志明认为，就区域经济而言，由于东部地区早期城市化进程中是以牺牲环境与资源为代价来换取经济发展的，由此带来的生态欠账需要不断加紧完善环境基础设施来弥补。“城市规模越大，经济越发达，城市面临的环境压力也就越大。”封志明强调，资源承载能力随着经济的发展逐渐降低，寻求城市的可持续发展，需要向资源“回灌”，控制好产业发展前端的污染防治工作，围绕生态和经济和谐发展的主旨，最终形成可持续发展的态势。
　　专家指出，主体功能区规划不同于传统的单一专项区划，它是基于国土空间的资源禀赋、环境容量、现有开发强度、未来发展潜力等因素对国土空间开发的分工定位和布局。它的综合性、全局指导性更强，它突出体现的是可持续发展和科学发展观的理念和要求。可以说，主体功能区规划的问世是我国经济社会发展战略的一次重大转变，它开启了一个新的时代，即资源环境承载力成为决定地区经济开发程度和水平的约束性指标，环境资源承载力将作为“一票否决”的“硬杠杠”来科学规划和规范各类经济活动，从而保证经济发展各项活动的合理性、有序性，促进我国经济社会的协调和可持续发展。
　　保障重点生态功能区域，要求地方政府在发展中顶得住传统发展模式的压力，抗得住一时快慢得失的干扰，守得住蓝天白云青山绿水的底线，坚持走建设生态文明的发展道路。
　　专家指出，要让生态建设在发展中受益。重点生态功能区也有发展权，这些地方的人民也有谋求过上美好生活的权利，那么如何解决重点生态功能区的发展权问题？首先要明确生态产品也是产品。人类需求既包括对农产品、工业品和服务产品的需求，也包括对清新空气、清洁水源、舒适环境、宜人气候等的需求。保护和扩大自然界提供生态产品能力的过程也就是创造价值的过程，就是发展，因为发展归根结底是为了满足人的需要。所以，重点生态功能区的发展内容不同，这些区域的主体功能不是生产有形的农产品和工业品等物质产品，而是通过保护自然、修复生态提供生态产品。
　　中科院地理所研究员樊杰认为，过去很长一段时间内，人们普遍认为工业产品、农业产品是产品，但忽略了环境资源也是“产品”，也是可以被计算出价值的。樊杰的看法是，生态建设和工业化、城镇化一样，都应该从发展中获得效益。
　　据观察，在多个省市区的“十二五”规划纲要中，“生态安全战略格局”被列入其中。以安徽省为例，该省“十二五”规划纲要提出，生态安全战略格局：突出“三屏三网”，构建以大别山区、皖南山区和江淮丘陵区森林生态安全屏障，水系林网、农田林网和骨干道路林网生态安全网络为主体，以长江、淮河、巢湖等大中型河湖水库水生态功能区为骨架，以重点生态功能区为重要支撑，由点状分布的各类自然保护区、自然文化遗产地、森林公园、地质公园、风景名胜区、蓄滞(行)洪区等为组成部分的生态安全战略格局。

严格考核体系至关重要

樊杰认为，落实主体功能区规划，政府的绩效考核是最主要的指挥棒。
　　“十二五”规划纲要提出，实行各有侧重的绩效评价。在强化对各类地区提供基本公共服务、增强可持续发展能力等方面评价基础上，按照不同区域的主体功能定位，实行差别化的评价考核。对优化开发的城市化地区，强化经济结构、科技创新、资源利用、环境保护等的评价。对重点开发的城市化地区，综合评价经济增长、产业结构、质量效益、节能减排、环境保护和吸纳人口等。对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业发展优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标。对禁止开发的重点生态功能区，全面评价自然文化资源原真性和完整性保护情况。
　　“这是对目前地方政绩考评体系的一个有力纠正。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家分析，以前各级地方政府在政绩考评上基本上是一个标准，没能充分考虑各个地区不同的资源、环境、人口、经济发展的特殊省情、市情、县情。
　　事实上，很长一段时间以来，“GDP至上”的思想在地方各级政府中持续蔓延，无论是东部沿海发达地区还是中西部欠发达地区，都没有摆脱以资源环境为代价换取经济增长的方式。其中一个重要的原因就在于此前政绩评价机制不合理。中国社科院城市发展与环境研究中心牛凤瑞认为，“主体功能区的划分，就是给地方政府戴上绳索，不可以信马由缰。”牛凤瑞介绍，主体功能区的划分，显然比原有的区域划分，更能打破行政区划的界限，促进生产要素在区域间自由流动。
　　专家指出，一些地方政府出现无序开发、不当竞争、盲目攀比GDP等现象，就是地方政府政绩考核或者说评价机制不合理、不科学、不规范，从而诱导许多地方领导的短期行为，热衷于政绩工程和面子工程。“对于地方官员来说，更关心的还是自身的政绩考核问题。原来的考核机制不改，官员依然会把GDP作为首要的追求。”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家分析说。
　　专家指出，推进形成主体功能区，实现区域的主体功能区定位，走出一条区域协调发展的道路，关键要确立一套各级政府、各类市场主体能够自觉自愿沿着这条道路前进的机制和体制，这就需要完善现行的一些政策和制度，其中最核心的是财政和绩效考核。

来源：中国改革报