以主体功能区战略推进空间均衡

----我国国土开发空间结构调整的理论与实践

袁朱

国家发展改革委国土开发与地区经济研究所

[摘要] 纵观国土开发结构的变迁，宏观经济和区域管理水平不断提高。本文认为，主体功能区规划是我国编制中长期规划的一种新尝试，从根本上弥补了我国经济发展和宏观调控中的一大缺陷――区域或空间管制，只有将空间的开发与空间的管制结合起来，才可能使资源和环境在开发中得到有效的保护。

    新中国成立以来，我国区域发展战略根据国际环境和国内经济社会发展条件的变化，进行了多次调整，大致经历了三个主要阶段。
　　
　　一、改革开放前的均衡发展布局
　　
　　新中国刚成立时，为了迅速矫正旧中国遗留下来的偏集沿海的产业布局，同时考虑国际国内政治环境的需要，国家利用计划经济体制，集中全国资源，推行了由沿海向内地、以内地为重点的“均衡发展”战略。1952～1978年，内地工业产值占全国的比重由32%提高到40%，一大批国家重点项目在中西部地区投资建设，奠定了工业化和城市化的基础。
　　
　　二、改革开放初期的非均衡发展布局
　　
　　为了迅速发展经济和形成对外开放的格局，“1970年代”末至“1990年代”初期，我国单一计划经济体制逐渐向投资主体多元化的市场经济体制过渡，以往追求公平的均衡发展战略被以效率为中心的非均衡发展战略所取代，强调发挥沿海地区的比较优势，以沿海率先开放和发展带动内地的新思路，尽快缩小我国与发达国家的差距。区域格局由“六五”时“沿海和内地”加“少数民族地区”，演变为“七五”的“东中西三大地带”及“老少边穷地区”。
　　
　　（一）形成“T”字形点轴开发模式
　　
　　改革开放之初，受生产力发展水平和社会经济发展条件的限制，我国生产力布局和区域经济开发基本上是按照点轴开发模式逐步展开的，重点开发沿海轴线和长江沿岸轴线，由此形成“T”字形总体格局。经过3个五年计划的发展，取得了显著成就，珠江三角洲地区、长江三角洲地区、环勃海经济圈已成为国家“发展极”，沿海地区成为国家“增长带”，有力地促进了全国经济的高速增长和资金的有效利用。然而也存在着负面效应，中西部地区的人才、资本等生产要素流失严重，投资环境恶化，使其自然资源优势得不到有效发挥。
　　“六五”期间，国家实施沿海地区发展战略，同时继续支持和帮助少数民族地区发展。“七五”期间，首次提出东中西三大地带的空间概念，重点仍是加速发展东部沿海地区，同时把能源、原材料产业的重点工程转移到中部，并积极做好进一步开发西部的准备。“八五”计划国家注意到东中西的地区差距，提出新的区域发展导向，即“统筹规划，合理分工，优势互补，协调发展，利益兼顾，共同富裕”。
　　
　　（二）国家基本建设投资向沿海地区倾斜
　　
　　改革开放初期，国家生产力布局东移，在基本建设投资中，东部地区比重逐年上升，中西部地区逐年下降。“六五”期间，沿海占我国投资的比重达到了47.7%，超过了中西部地区的46.5%；“七五”时期，东部沿海地区投资比重上升到51.7%，而中西部地区比重则下降到40.2%；“八五”期间，东部基本建设的国家投资占全国的54.2%，而中西部占38.2%，成为历次五年计划的最低点。
　　
　　（三）对贫困地区和少数民族地区的扶持
　　
　　在优先支持沿海地区发展的同时，国家对贫困地区和少数民族地区也给予了一定帮助。1979年以来，国家确立了部分经济发达省市对口支援少数民族地区，对少数民族自治区和视同民族自治区待遇的省实行财政补贴，中央财政拨出各种专项补助款，对边远山区、边远牧区的民族贸易企业给予优惠政策。“1980年代”初，我国就开始酝酿并着手解决贫困地区的问题。1982年，与世界银行合作，国家率先在甘肃、宁夏的“三西”地区进行扶贫试点工作。1984年，政府集中力量重点解决十几个连片贫困地区的问题。1986年，国务院成立了贫困地区经济开发领导小组，确定了对贫困县的扶持标准，将“扶持老少边穷地区尽快摆脱经济文化落后状况”列入国家“七五”计划。
　　
　　三、“1990年代”中期以来相对协调发展的空间布局
　　
　　针对地区差距拉大带来的“经济效率”和“空间平等”问题，1992年，中央政府首次提出了“区域协调发展”战略，并在“九五”期间正式实施。1995年的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，把“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”作为此后全国经济社会发展必须贯彻的重要方针。实行多年的效率优先的非均衡战略逐步调整为相对协调的区域发展战略，其重点及空间格局相应地由东向西、由沿海向内陆转移，形成点轴渐进扩散与梯度推移相结合的开发模式。
　　随着区域协调发展的内涵不断演化，改革开放的广度和深度不断增加，在空间上还表现出从核心到边缘再到外围、以及由南向北的梯次推进模式，已基本形成东中西互补、南中北联动、沿海、沿江、沿边、内陆地区相结合、全方位、多层次的总体战略格局。
　　
　　（一）形成四大板块协调发展的新格局
　　
　　中央政府审时度势，继鼓励东部地区率先发展之后，依次做出实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起的重大决策，构成“四轮驱动”的广域覆盖新格局。
　　至此，我国区域协调发展总体战略――四大板块逐步形成。把西部大开发战略放在优先位置，加强基础设施建设和生态环境保护，建设国家重要能源、战略资源接续地和产业集聚区等，以线串点、以点带面，推进若干都市圈、城市群及其他城市化区域加快发展。东北地区等老工业基地发挥产业和科技优势，完善现代产业体系，推进装备制造、原材料、汽车、农产品加工等产业升级，大力发展服务业。促进中部地区崛起，巩固提升全国重要粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽地位。东部地区对全国经济发展具有重要的引领和支撑作用，应在更高层次参与国际合作和竞争，在改革开放中先行先试，在转变发展方式、调整经济结构和自主创新中走在前列。
　　
　　（二）推进完善主体功能区规划
　　
　　2006年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》在区域发展总体战略的基础上，创新性地提出，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发新格局。经过几年的理论探索和政策研究，2010年，《全国主体功能区规划》正式颁布，并在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中得以提升，与区域发展总体战略相提并论。主体功能区规划是我国编制中长期规划的一种新尝试，从根本上弥补了我国经济发展和宏观调控中的一大缺陷――区域或空间管制，只有将空间的开发与空间的管制结合起来，才可能使资源和环境在开发中得到有效的保护。
　　
　　（三）多极增长与对“老”“少”“边”“穷”“枯”“库”地区扶持并举
　　
　　培育若干竞争力强的大都市经济圈、城市群，打造多极化增长格局。从深圳特区到浦东新区、天津滨海新区、成都、重庆和武汉城市圈、长株潭城市圈等，初步完成了由沿海到内陆综合配套改革试验区的全面布局，通过集聚和扩散效应的传递机制，形成了以深圳特区、浦东新区、滨海新区为核心、以珠三角、长三角和京津唐为边缘再到泛珠三角、泛长三角与环渤海等外围地区的递次开发模式，呈现区域一体化发展局面。
　　针对经济社会发展问题集中与突出的“空间”，即革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区、三峡等库区和资源枯竭型城市，国家出台并落实了一系列扶持政策，使其焕发了新的生机。将其纳入中央和地方政府公共财政预算安排的优先领域，通过加大财政转移支付力度和财政性投资力度，有针对性地支持其加快发展，改善该地区的面貌，改善人民生产生活条件。
　　
　　四、对我国空间结构调整的几点认识
　　
　　（一）国土空间开发结构演变轨迹清晰
　　
　　由于国际背景、国内经济社会发展水平、体制观念等因素，建国60多年来，我国先后实施了均衡发展、非均衡发展、全面协调可持续的总体发展战略，与其相适应，国土空间开发结构在探索中形成、调整、完善，不断演变，几经更替，呈现由前30年的“沿海-内陆”区域格局及重点“西进”、到“1980~90年代”的“东中西三大地带”格局及重点“东移”、再至新世纪前后包括“四大板块”、“四类主体功能区”及若干类型区域在内的逐步统筹全国、由点到线到面、点线面协调互动的清晰轨迹。
　　
　　（二）空间开发结构不断优化
　　
　　总体而言，我国一系列重大发展战略及其指导下的国土空间开发结构基本上符合国情和各个发展阶段的实际情况，对区域发展具有一定的积极意义。
　　改革开放以前，国家强化开发内地，初步取得了较高速度、较高效益和地区差距减小的效果。
　　改革开放初期，沿海地区为增强全国经济总量和综合实力做出了重大贡献，缩短了与发达国家的经济差距；作为改革开放的试验区对其他地区起到了良好的示范作用。
　　“九五”到“十五”以来，“四大板块”均出现强劲的发展势头，中西部和东北地区与东部GDP增长速度的差距减小，与东部人均GDP相对差距扩大之势开始趋缓；贫困地区的发展活力和主动性明显增强；三大都市经济圈以及其他城市群的引领带动作用显现。
　　纵观国土开发结构的变迁，宏观经济和区域管理水平不断提高，更加注重全面性和科学性，空间开发结构逐渐改善。区域划分进一步细化，由“二分法”、“三分法”过渡到“四分法”以至多种类型区域的划分，提出空间管制的新思维，规范开发秩序，推进形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发新格局。
　　
　　（三）空间开发与管制策略有待进一步完善
　　
　　我国国土空间开发与管理所涉及的区域层次、种类繁多，它们之间的关系与衔接较乱，缺乏统一性，不利于各种区域协调发展，甚至相互掣肘，或造成人财物等资源浪费。而且与此相连的多种管理体制及相关政策和规划分散在不同部门，存在着交叉重叠或空白缺失。应不断探索，适时整合区域管理机构及其权限，如国土规划、西部开发、东北振兴、中部崛起、扶持贫困等职能，扭转彼此独立、难以发挥综合效益的局面，完善符合我国国情的国土（区域）空间管理体制机制，保证部门间横向协调的有效性和中央到地方纵向衔接的一致性，协调不同区域利益主体之间的关系，排除部门保护主义和地方保护主义的干扰。整合各个部门现有的区域政策，加快我国规划体制改革，健全界定清晰的空间规划体系。

文章来源：中国经济导报