目前中国的区域规划还不尽完善。这主要表现在如下三方面：区域规划制度基础不完善；缺乏区域规划规范；区域规划实施机制不明确。

运用区域规划这个管理工具促进区域发展与合作，是未来政府作用的重点之一。引导不同类型区域的发展方向并促进不同行政区之间的合作，是批准并实施区域规划的主要意图。

支撑区域战略目标实现的两个主要工具中，区域规划只是一个优化空间布局的工具，而区域政策才涉及切切实实的“权”与“钱”的转移。

目前，中国国内区域经济冲突问题并没有完全解决，未来会有更多的区域规划出台是可以预见到的。

“十一五”时期以来，特别是近3年来，中央政府批准或批复了较多区域规划。如此频繁地批准或批复区域规划，以前在中国是从来没有过的。这不仅引起了中国国内的广泛讨论，也引起了国际社会关注。为何在最近如此频繁地出台区域规划？批准或批复这些区域规划的意图是什么？未来还会有更多的区域规划出台吗？这些是许多关注中国发展问题的人经常提出的问题。国内有些媒体用“区域规划大跃进”、“区域规划遍地开花”等来评论区域规划频繁出台，这种观点是不准确的。本文先简要回顾最近出台区域规划的过程，然后详细讨论频繁出台区域规划的背景、意图与趋势。

“十一五”以来出台的区域规划

在编制“十一五”规划过程中，中央政府明确了区域规划试点安排，决定在“十一五”期间先期启动长江三角洲与京津冀都市圈规划编制试点工作。2006年以来，出台的众多空间规划可分为三类：战略区域规划、区域规划与单个行政区发展规划。

战略区域规划是指针对战略区域编制的规划。这类规划的对象是四大战略区域，即西部地区、东部地区、中部地区与东部地区。已经批准的这类规划有：《西部大开发“十一五”规划》（2006年）、《东北地区振兴规划》（2007年）与《促进中部地区崛起规划》（2009年）。目前尚没有针对东部地区发展的统一规划。

区域规划是指除战略区域规划以外的跨行政区区域规划。截止到2011年上半年，中央政府批准或批复的区域规划有：《广西北部湾经济区发展规划》（2008年）、《长株潭城市群区域规划》（2008年）、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》（2008年）、《关中-天水经济区发展规划》（2009年）、《辽宁沿海经济带发展规划》（2009年）、《江苏沿海地区发展规划》（2009年）、《中国图们江区域合作开发规划纲要》（2009年）、《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》（2009年）、《鄱阳湖生态经济区规划》（2009年）、《皖江城市带承接产业转移示范区规划》（2010年）、《长江三角洲地区区域规划》（2010年）、《成渝经济区区域规划》（2011年）、《浙江海洋经济发展示范区规划》（2011年）、《山东半岛蓝色经济区发展规划》（2011年）、《海峡西岸经济区发展规划》（2011年）与《广东海洋经济综合试验区发展规划》（2011年）。虽然长江三角洲地区与京津冀都市圈的规划最早启动，但《长江三角洲地区区域规划》直到2010年底才得到批准，而京津冀都市圈规划则还没有出台。这主要是由于这两个区域的规划所涉及的问题十分复杂，相关争议相当多。目前，正在编制过程中的区域规划还有《中原经济区发展规划》等。

单个行政区发展规划是指只涉及一个行政区域范围的发展规划，这类规划从理论上说不能算做是区域规划，但经常被媒体误认为是区域规划。如《重庆两江新区总体规划》（2010年）、《西咸新区总体规划》（2011年）以及多个西部地区省级行政区的振兴规划，此类规划与区域规划的突出不同点是只涉及一个行政区域，本质上是地方规划。

频繁出台区域规划的背景

正确理解频繁出台区域规划的真正原因，需要从中国体制变迁的角度分析。

自从1953年制定第一年五年计划以来，中国中央政府共编制了十个五年计划，但从“十一五”开始，过去用了50多年的“计划”一词改为了“规划”。一字之差并不是玩文字游戏，而是反映了中国体制变迁的方向与要求。

将计划改为规划，是这种改革的必然要求，具体原因有三个。

第一，体现了政府调控理念的转变。计划与计划经济实际上是不同的，但人们往往容易将两者联系起来甚至是等同视之。在计划经济时代，计划包括的面广，而且具有强制色彩；规划则更强调了引导市场，明确政府的有限作用领域。规划要明确政府做什么，体现国家意志，明确政府工作重点，引导市场的发展方向。

第二，体现了自上而下与自下而上相结合的先进管理方式的要求。传统的计划强调的是政府单一的纵向管理机制，也就是“统治”（指凭借权力来控制、管理国家或地区）权力只能掌握在上级政府手中，而规划强调的是一个上下互动的“治理”过程。由“统治”（government）到“治理”（governance），是政府管理与调控方式的进步。“十一五”规划与以往不同的一点是强调民众的意见。因此，在征得国务院批准后，国家发展和改革委员会专门成立了“国家‘十一五’规划专家委员会”，并开展了请人民群众为“十一五”规划建言献策活动。规划已经不单纯是国家发展和改革委员会（其前身为国家计划委员会）分内的事情。

第三，体现了政府管理的空间观念和规划的可操作性。随着社会经济的发展，中国已经进入了一个矛盾与问题多发期，其中区域问题增多是一个不争的事实，正因为如此，“十一五”规划强调“必须促进城乡区域协调发展”。计划一般是按条条制定的，而规划更强调空间，因为任何经济社会活动总是要落实到具体的空间。规划不落实到空间就不可能有很强的可操作性。

正是由于上述三个原因，中央政府从“十一五”开始，决定由过去的重视产业规划向重视区域规划转变。频繁批准或批复区域规划就是这一转变的具体体现。

频繁出台区域规划的目的

在中国国内，特别是媒体界，对出台区域规划的真正目的存在种种错误的理解，并误导了地方政府。

最大的错误理解是：一个区域规划得到批准或批复后，媒体就不遗余力地炒作，鼓吹规划获得批准的区域上升到了国家战略高度，并炒作股票市场所谓的区域规划概念。这种不正确的理解误导了地方政府，坑害了小股民。此外，还有个别人认为批准区域规划是为了给这些区域“自主的权力”，这纯属主观臆断。上述观点并没有真正理解中央政府批准或批复区域规划的意图。

要搞清楚国务院批准或批复区域规划的真实意图，需要从理论上弄清楚区域战略、区域规划与区域政策三者间的关系。区域战略是国家为实现其宏观目标而确定的蓝图性谋划。区域战略意图的实现需要区域规划与区域政策这两个工具的支持。显然，区域规划与区域政策具有工具属性，其服务于区域战略。无论如何，区域规划与区域战略不属于同一层次。区域规划与区域政策的区别在于：区域规划是明确特定区域发展方向与协调区域内不同行政区间关系的具体安排，其主要目的是引导这个区域的发展方向，形成合理的区域分工合作格局；而区域政策是中央政府有目的地支持问题区域（包括落后区域、萧条区域与膨胀区域）的工具，涉及“钱”与“权”的转移。因此，从理论上说，区域规划并不直接给予地方实惠，其基本意图是引导规划区域的发展方向。由此可见，规划获得中央批准就意味着一个区域上升到了国家战略层次的说法是不成立的。

除了引导区域发展方向这一基本意图外，最近几年频繁批复区域规划还有几个具体目的。

第一，促进全国的区域合作，应对全球竞争与挑战。改革开放以来，中国不同行政区之间的利益矛盾与冲突不断，至今已经发生了三轮区域经济冲突，目前区域经济冲突已经进入第四轮。区域经济冲突导致了巨大的资源浪费与损失。与此同时，2001年加入世贸组织以来，中国的全球化程度不断提高，来自国外的竞争压力与挑战不断加大。中国要进一步提高在世界市场中的竞争力，就必须克服内部冲突并合理应对来自国外的竞争与挑战，因此必须加强内部区域合作。区域规划是促进相邻地区合作的一个重要工具。只有区域一体化，才能实现全国一体化，进而形成中国的整体竞争优势。

第二，重视东部地区的区域规划主要是着眼于解决城市病（或称膨胀病）。近期批准或批复的区域规划绝大多数集中在东部地区。集中于东部地区的原因比较好理解。中国的改革开放始于东部地区，经过30多年的改革开放，东部地区各个区域已经或即将进入产业结构与产业布局调整的活跃期。由区域经济发展周期规律可知，东部地区若不合理明确发展方向，适时调整产业结构与布局，就有可能由发达区域因膨胀而沦为萧条区域。正因为如此，在2011年通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出将治疗东部地区的城市病作为保持东部地区率先发展的重大战略任务。另外，由于东部地区是中国的经济重心，东部地区的萧条或衰退将对整个中国的发展产生极大的负面影响。因此，依据中国的整体发展要求，批准并实施东部地区部分区域的规划，有利于引导这些区域调整结构以治疗城市病，从而有利于整个国家保持源源不断的发展活力。

第三，规范对大范围区域甚至是全国发展有重大影响的区域的发展。所有出台区域规划的区域基本上都是有重要影响的区域，这些区域的发展不仅影响内部各地区的未来发展轨迹，同时会对其他区域产生重要影响。那些区域规划获得批准的中西部区域都是所在大范围区域的重要增长极。

区域规划获得批准的区域就上升到了国家的战略高度之说是不成立的，这会给那些得到批准或批复的区域以幻想，希望因此而得到中央政府给予的全面支持。事实上，所有区域规划在获批后，有关地方政府几乎无一例外产生了“有名无实”的失落感，这在很大程度上是受到上述外行言论蛊惑的结果。一定要清楚，区域规划只不过是实现区域战略目标的手段之一，无论如何是不可能上升到战略层次的。在支撑区域战略目标实现的两个主要工具中，区域规划只是一个优化空间布局的工具，而区域政策才涉及切切实实的“权”与“钱”的转移。另外，国家的宏观经济政策与产业政策也会有一定的区域倾斜。

区域规划的未来趋势

在弄清楚中央政府批准或批复区域规划的真正意图后，未来区域规划的趋势就不难看清了。在中国媒体界，有人用“区域规划大跃进”、“区域规划遍地开花”等讽刺频繁出台区域规划，这属于外行之说。少数人认为，每个区域都由中央政府批复一个规划是不现实的，这同样属于外行之说。每个区域在全国发展格局中都具有分工职能，国务院对各个区域的规划作出批复或批准有何不妥呢？

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出：“加强和完善跨区域合作机制，消除市场壁垒，促进要素流动，引导产业有序转移”。这句话对理解区域规划的真正意图有帮助。要加强区域合作，消除区域市场封锁，就必须明确不同区域的主要发展方向，完善区域内产业空间布局。可以预见，在今后还会有区域规划不断出台，这是促进区域发展与协调区域关系的需要。

那么在不远的将来还会有哪些区域规划会获得批准呢？2011年公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》与《全国主体功能区规划》均提出了“两横三纵”城市化战略格局。该规划提出了未来3个优化开发区域与18个重点开发区域。可以预见，近期将获得批准的区域规划将主要集中于目前尚没有出台区域规划的重点开发区域或优化开发区域。即将出台的有中原经济区规划与京津冀地区规划等。

十分重要的是，各个区域规划出台后，应该有相应的政策配套，否则区域规划的目的很难实现。另外，根据发达国家区域管理经验，目前中国的区域规划还不尽完善。这主要表现在如下三方面：区域规划制度基础不完善；缺乏区域规划规范；区域规划实施机制不明确。充分发挥区域规划对区域经济与国民经济发展的促进作用，需要重点解决如下问题：

第一，开展区域规划立法，通过立法明确区域规划的主体与客体。区域规划主体是指区域规划决策部门，目前中央政府区域规划决策权分散在众多部门。区域客体是指标准区域的划分，目前中国还不存在这种可供区域规划利用的、制度化的区域划分体系；

第二，统一区域规划本身的规范。已经出台的区域规划在基本概念、规划内容、结构等许多方面不完全一致，这会导致理解偏差，影响规划本身的操作性。制定标准、统一的区域规划规范迫在眉睫；

第三，明确区域规划实施机制。有些区域规划没有实施细则，这种规划依然停留于“纸上画画”层次；有些区域规划缺乏实施过程的监督与评价机制；多数区域规划没有明确规划本身的调整机制。明确区域规划的实施主体、监督与评价机制和调整机制势在必行。

由此可见，真正发挥区域规划的作用，还需要做许多具体工作，目前虽然出台了不少区域规划，但总体而言区域规划目前还处于“试验”阶段，这项工作本身需要总结与提高。虽然迄今为止的区域规划工作本身还存在种种不足，但由于区域规划无论是对完善体制，还是对促进区域经济与国民经济发展都有不可或缺的作用，完全有理由相信未来会有更多的区域规划出台，区域规划在引领中国区域格局优化与区域管理规范化方向方面会发挥更大的作用。

未来会有更多区域规划出台

中国最近几年频繁出台了许多区域规划，这有一定的必然性。要完善社会主义市场经济体制，就不能像计划经济时代那样什么都管，必须明确政府的有限作用领域。运用区域规划这个管理工具促进区域发展与合作，是未来政府作用的重点之一。从中国不同区域发展的阶段性特点与国家面临的外部发展环境来看，引导不同类型区域的发展方向并促进不同行政区之间的合作，是批准并实施区域规划的主要意图。目前，中国国内区域经济冲突问题并没有完全解决，未来会有更多的区域规划出台是可以预见到的。此外，为了促进各区域健康发展并协调区域之间的关系，中国会逐步完善区域管理的制度基础，包括区域规划立法。

文章来源：中华工商时报