作者简介：王小广，男，中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部副主任，研究员，博士生导师（北京 100091）。

钟颉，女，中共中央党校（国家行政学院）博士生（北京 100091）。

一、中国政府投资的总体变化趋向

1.国有控股投资的增长及占比的变化

第一，国有控股投资平均增速较慢导致其占固定资产投资的比重不断下降。第二，国有控股投资对宏观经济的调控作用较为明显。国有控股投资在经济不景气或受到巨大外部冲击时起到急先锋或稳定局势的作用。第三，从近几年的国有控股投资趋向看，国有控股投资占比稳定，但是否是最终的稳定状态还难以确定。经过一轮大的经济刺激政策（典型的如2009年）后，国有控股投资占比会出现明显回落。这里存在一定的规律，即经历过一次大的冲击或调整后，体制矛盾和结构矛盾都会变得更加突出，因此会出现两个具有先后逻辑顺序的政策选择，先是通过国有企业刺激投资，稳定经济运行，之后再加大改革和结构调整力度，结果便出现了国有控股投资占比的较大幅度调整。因此，可以得出结论，中国近几年国有控股投资的回升或趋稳很可能是暂时的。原因在于，首先，中国的结构调整和改革正在逐步推进，而且力度还会不断加大，因此，国有控股企业占比还可能再次下降，只有当经济结构调整和改革基本到位时，才能最终定型。其次，当前的国有控股投资回升与最近两三年通过PPP加大政府投资力度有较大的关系，尽管这类投资是补短板性质的，但从集中投资看，仍具有某种短期效应。第四，扩大PPP投资成为稳定政府投资和增加政府公共投资的一个重要方式。PPP从功能上看，具有公共投资或准公共投资的特性，这正是中国经济发展的重要短板，这一方面说明该项投资仍有较大的发展空间，另一方面说明，PPP作为新的“定向调控”或结构性调控方式，可能是未来政府投资调控的最重要手段。

2.国家预算资金投资的占比变化及战略性作用

第一，与国有控股投资占比变化相比，国家预算资金投资占比在2008—2016年呈现较明显的稳中趋升态势，没有出现趋势性下降。第二，从长期趋势看，由计划经济向市场经济转变，一个重要的投资结构变化就是国家预算资金在投资中的作用大幅下降。作为计划经济时期直接控制经济的重要工具，国家预算资金投资的作用已降至较低水平，但在少数关键领域仍起主导作用。第三，国家预算资金具有战略性稳定作用。与国有控股投资作用明显不同的是，国家预算资金投资并不是根据经济运行状况而做的适应性调整，而是体现明显的战略性。2003年以来，国家预算内资金占比一直呈稳中略升态势。从长期趋势看，国家预算资金投资可能还会有所上升，但上升的空间也不会很大，估计难以超过10%。

3.中央项目投资占比变化及作用

第一，中央项目投资占比在2008—2016年持续下降。这一点与国家预算资金投资占比和国有控股投资占比都不同。即中央项目没有体现明显的短期性调控作用，而且在发挥长期性战略作用的表现上似乎也并不突出（但实际并非如此，后面将会讨论）。第二，从长期趋向来看，中央项目投资占比下降最快的时期是2000年以后，之前下降则较为平缓。但这一变化并不意味着中央对经济的控制力减弱，相反则意味着中央对经济的控制力更加精准、集中、有效。具体可以从以下3个方面的变化来反映。一是中央项目与部委直接管理或干预经济有关，2000年以后中央项目投资占比的迅猛下降说明，中央部委政策对经济发展的影响力在下降，而地方政策对经济发展的影响力则相应加强。二是中央项目投资占比与国家预算资金占比趋向一致。中央项目投资占比与国家预算资金占比趋于一致说明，中央对经济的影响力更加集中和直接。所谓集中，是指两者重叠性强，所谓更加直接，是指现在的中央项目资金主要是中央财政资金（即国家预算资金）支持，即中央预算保证了中央项目。现在的中央项目多是精选的项目，不再是过去的泛化性项目，因此，体现了中央干预经济的集中有效性。三是中央项目的精选和国家预算资金的一致性，使中央项目逐步摆脱对银行资金的依赖。一方面，过去中央项目投资摊子铺得过大，国家预算资金无法保证，只好让银行“买单”，这实际上对银行的自主经营权产生较大的限制，而现在情况变了，主要靠中央预算保证的中央项目不受银行限制，也不对银行活动产生过多干预。另一方面，中央项目主要是由国家规划，由央企实施，央企占有国家命脉和垄断部门，因此，其盈利能力相对有保障，这也是中央项目不再依赖银行的一个重要原因，不少央企已具备了强大的融资能力（财务公司、基金等金融化倾向上升）。

二、政府投资的行业结构变化

1.国有控股投资占三次产业比重的变化

2008—2016年，在三次产业中，国有控股投资占比变化最大的产业是在第二产业，其次是第一产业。9年间，国有控股投资占第三产业的比重刚好没有变化，但中间有一定的波动，是先升后降再升。需要说明的是，农业投资主要由农户完成，这里的第一产业投资不包括农户，也即除农户以外的投资中国有控股投资所占的比重，因此，在农业投资中，国有控股的比重高低并不重要。2008—2016年是国有控股投资在第二产业的占比下降最多的时期。短短9年间，国有控股投资占第二产业的比重由50.6%下降到17.0%，下降32.4个百分点。这一结构变化表明，政府强的扩张性宏观经济政策并没有导致人们担心或指责的“国进民退”，相反，则是“国退民进”。到党的十八大召开时，中国的国有控股投资占第二产业的比重已降至20%左右，且之后仍在继续缓慢下降。最近几年降幅有所放慢，因为占比已经比较低了。而第三产业却与此有很大不同，国有控股投资占第三产业的比重仍然保持在50%左右，这表明国有经济对第三产业的控制力仍然很强。从9年间第三产业国有资本占比“两头高、中间低”的形势看，第三产业的国有资本占比下降也是一种内在趋向，即只有遇到较强刺激政策时，才会回升，刺激政策减弱时，第三产业的国有控股投资比重便趋于下降。第三产业国有控股投资占比保持高位，主要原因是第三产业的对内对外开放程度均不够，多数第三产业特别是金融业、公共服务业仍然保留“行政垄断体制”，如果打破行政垄断，那么国有控股投资占比将会发生重大变化，即迅速下降。但对关键部门（公益性部门、垄断部门、重大命脉部门）的控制力不会减弱，甚至有可能加强。 

从趋向看，未来10年内，第二产业国有控股投资占比仍然会有所下降，但下降幅度有限。究其原因，主要是一些工业行业仍存在较强的行政性垄断，如汽车，电力、热力、燃气及水生产和供应业，石油、煤炭等战略资源的开采和加工等，这些产业的行政垄断如果被打破，将会导致第二产业国有控股投资占比继续下降，但对总体份额的影响则较为有限。而第三产业则不同，如果大幅放松管制，那么，第三产业国有控股投资占比的下降将会较为明显，估计有15—20个百分点的下降空间。最终结果可能是第三产业国有控股投资占比稳定在30%左右。

2.三大工业中国有控股投资结构的变化

2008—2016年，第二产业中国有控股投资占比继续明显下降，主要是由于国有控股投资在制造业的比重继续明显下降所致。从发展趋向来讲，大致可以得出以下4个结论。一是制造业中国有控股投资占比下降空间有限。2015—2016年连续两年国有控股投资占比稳定在7.7%表明，国有控股投资占比再继续下降的空间不大，通过打破一些行业的行政垄断，最多也就有2—3个百分点的下降空间。这也缩小了在工业中国有控股投资占比的下降空间。二是在今后的一段时间内，工业或第二产业的下降幅度主要取决于采掘业和电力、热力、燃气及水生产和供应业投资结构的变化。目前这两大行业投资占工业投资比重不到18%，如果这两大行业国有控股投资比重再降一半，按权重计算，也不过拉动工业或第二产业国有控股投资占比下降近２个百分点。合起来，未来第二产业或工业中国有控股投资占比最多还有４个百分点左右的下降空间，国有控股投资占第二产业的比重降至13%左右。三是采掘业中国有控股投资占比仍有一定的下降空间。2008—2016年，国有控股投资占采掘业的比重下降较为明显，即占比由超过60%降至40%左右。这种下降随着采掘业的继续调整升级（去产能）还会持续，再继续下降10—20个百分点是完全可能的。四是国有控股投资占电力、热力、燃气及水生产和供应业的比重在过去9年间也出现了较大幅度的下降，未来也有一定的下调空间。2008年，在电力、热力、燃气及水生产和供应业中，国有控股投资占比高达77.8%，随着电力行业中发电环节日益市场化，2016年该行业中国有控股投资占比下降到61.2%，9年间下降了12.7个百分点。电力、热力、燃气及水生产和供应业总体上是自然垄断行业，2018年电力体制改革的深化会进一步促进电力行业非垄断环节的市场化，但主体部分仍然保持垄断，这使得未来电力、热力、燃气及水生产和供应业中国有控制投资占比下降幅度较为有限，估计有10—15个百分点的下降空间。

3.建筑业和房地产国有控股投资结构的变化

建筑业和房地产业是近几年来国有控股投资占比呈现稳中有升态势的少数几个行业之一。在2008年以前的房地产业投资中，国有控股投资比重呈长期下降趋势，但2008年后则发生了逆向变化，这不是国家的战略安排，而是央企逐利行为的结果。许多地方的“地王”出自央企，一些央企并不是从稳定住房市场考虑而进入房地产市场，相反多是为逐利。建筑业占比上升与房地产有所不同，中国的建筑业在工程总承包上，国有企业具有资本、人才、品牌优势，特别是高端建筑项目中，民间企业难以与其竞争，在诸如高铁、地铁及超高层建筑上，国有企业特别是央企具有显著的竞争优势，这是导致近几年来建筑业中国有控股投资占比上升的主要原因。

4.五大公益性强的公共服务部门政府投资情况

在第三产业中，交通运输、仓储和邮政业，水利、环境和公共设施管理业，教育，卫生和社会工作，以及公共管理、社会保障和社会组织等五大行业在国民经济中具有重要的战略性地位，这五大行业不是重要的基础产业（交通运输、仓储和邮政业，水利、环境和公共设施管理业），就是重要的公共服务业，为全社会提供重要的公共产品。因此，这些行业的政府投资一直起主导性作用，未来也会如此。

首先，2008—2016年，在五大行业中，国有控股投资占比升降有限，基本保持高位稳定。这一方面说明，政府对这些行业的控制有所下降，市场准入趋于放松，特别是对一些非核心、竞争性强的环节放松准入有利于这些行业的供给增加和供给效率的提高。另一方面，可能像卫生行业存在一些过度市场化的问题一样，从公共服务行业的特征以及中国的监管水平还不高看，教育产业化、医疗服务产业化，应该说是不恰当的。在五大重要公共服务业中，国有控股投资占公共管理、社会保障和社会组织的比重，在9年间一直保持稳定，且在2016年占比有所提升，这表明公共管理、社会保障和社会组织的重要性在提高，政府在公共管理、社会保障和社会组织上的作用在增强。

其次，从政府控制力角度看，政府投资结构调整的趋势是：第一，继续从工业，特别是一般的工业部门退出；第二，加强对一些重要公共服务业的投资，增强控制力和影响力。长期以来，政府投资呈现明显的“退二进三”特点。国有控股投资不仅在向第三产业集中，而且进一步地在向第三产业中重要的公共服务部门集中。这是一种非常良性的变化，政府投资在很大程度就是要加强基本公共服务。

5.市场化程度较高且处于产业高端的三大服务业政府投资情况

未来，中国服务业具有巨大的成长空间，特别是高端服务业的发展，既能直接促进经济增长，也能间接通过增强中间环节的服务效率，促进制造业、农业的发展。中国的服务业总体受管制较多，但最近几年，一些服务业包括部分公共服务业准入放松力度加大，这有利于搞活服务业，提高服务业的整体水平。其中有三类市场化程度较高且处于产业高端的服务业表现较为抢眼，它们是信息传输、计算机服务和软件业，科学研究、技术服务和地质勘查业以及文化、体育和娱乐业。2008—2016年，三大服务业的国有控股投资占比呈大幅下降趋势。三者中，降幅最大的是科学研究、技术服务和地质勘查业国有控股投资占比，9年间下降了34.3个百分点，平均每年以约4个百分点的速度下降，该现象与近几年中国鼓励创业创新、着力促进创新能力提高有较大关系。预计这些行业还有较大的下降空间，可能出现类似于制造业的情况。国有经济在服务业的投资必须注重公益性和战略性，竞争性的服务业要逐步退出，让民营企业发挥更大的作用。

三、国家预算资金和中央项目在不同地区的分布情况

1.国家预算资金支持区域经济社会发展的倾向

第一，2008—2016年，国家预算资金支持强度属于强度支持地区的有７个，分别是新疆、西藏、福建、四川、云南、陕西、甘肃。除福建为沿海地区外，其他均为西部地区，即国家预算资金明显地在向西部倾斜，其中新疆的支持力度最强。第二，国家预算资金支持强度属于中度支持地区的有6个，分别为山西、辽宁、安徽、广西、重庆、青海，集中在西部地区及中部地区。第三，国家预算资金支持强度属于一般性支持地区的有5个，分别是甘肃、江西、湖南、海南、宁夏。其中中部地区2个，沿海地区1个，西部地区2个。总体看来，首先，国家预算资金明显偏向于西部地区，特别是新疆、西藏支持力度最大。其次，国家较重视支持中部地区发展，在中部的６个省份中，共计有４个省份得到了国家预算资金投资的偏强支持。国家预算资金的这一偏好体现了国家一贯倡导的区域协调战略对促进区域协调发展起了重要的促进作用。

2.中央项目投资支持区域经济社会发展的倾向

第一，中央项目投资支持属于强度级别的仅１个省区，即新疆。第二，中央项目投资支持属于中等强度的地区有６个，分别为内蒙古、吉林、黑龙江、云南、西藏、宁夏。中央项目投资明显偏好于西部和东北地区，没有中部地区和沿海地区。第三，中央项目投资支持属于一般的地区有5个，分别为天津、山西、辽宁、甘肃、青海，属于发达地区的天津、辽宁在列。

从国家预算资金投资和中央项目投资的比较看，有3个倾向值得关注。一是国家预算资金地区倾斜度较大，而中央项目倾斜度明显偏小。不过值得注意的是，中央项目投资中不包括地区的统计占到了24.2%，这对总体结果有一定的影响，如果将这一影响消除，中央项目投资与国家预算资金支持地区经济社会发展的倾向差异会有所缩小，但基本结论不会改变。二是两者重叠的地区范围占不到一半，主要集中在西部地区或东北地区，如新疆、西藏、甘肃、云南、青海、山西、辽宁。三是中央项目投资带有较强的战略性，这是与国家预算资金投资的差异所在。一方面，24.2%的中央项目投资肯定落在一些特定区域，如跨地域投资、海上地区、军事管制等方面，这本身就显示出一定的战略倾向性。另一方面，中央项目投资的战略性可以从中央项目投资占本地投资的比重来得到反映，北京、上海、青海、西藏、新疆是5个中央项目占比最高的地区，中央项目投资占当地总投资的比重均在10%左右，北京、上海中央项目投资集中的主要原因不是区域协调，而是战略性投资，如对战略性高新技术的投资等。而新疆、西藏、青海，既具有一定的战略性（如新疆能源基地建设），也体现了一定的区域协调性。

四、中国主要行业投资资金的偏好分析

资金投资具有明显的偏好性，如对有些行业（如房地产行业）强烈偏好，而对另一些行业（如公共服务、农业等）则呈现另一番景象，资金经常显示投入不足，且有了资金也容易截留，而不易到位。影响资金投资偏好主要有两大因素。一是利润率的索引，一般情况下，资金都是逐利的，不管是政府资金还是企业资金，都具有强烈的逐利性。而要想减弱政府资金的逐利性，必须在法律上或政策上对其进行严格限制，如不允许或限制其投资竞争性行业或高盈利行业等。二是受政策的引导，政策可以在一定程度上改变资金偏好，但如果是对私人企业，这种改变效果则十分有限，如果是对国家投资，那么会有一定的效果，但总体上无法改变逐利偏好。

计算资金的投资偏好，主要是将投资的到位资金与投资额进行比较，当某一行业的到位资金量明显大于这一行业的投资额时，就认为该行业受到资金的青睐，表现为资金的流动性充足或称为狭义的流动性过剩。一个行业相对于平均的资金过剩越多，资金投向偏好则越明显。由于分行业的统计在不断变化中，连续的同口径的数据不易得，因此为分析社会资金的行业偏好情况，仅选择2个年份（2013年和2016年）进行比较，得到3个基本结论。

第一，无论是在流动性过剩较多的年份（资金明显宽松的环境中），还是在流动性过剩较少的年份（资金相对紧张的环境中），从大行业看，资金都存在极为明显的房地产偏好。由于总体资金比较紧张，但房地产的资金偏好不变，在这种情况下，其他行业的资金就必然要实行不同程度的收缩来满足房地产行业的高资金偏好需要，因而出现了较为典型的“脱实向虚”倾向。要想避免这一倾向，必须抑制房地产泡沫，否则“脱实向虚”很难改变。

第二，对其他行业来讲，资金的偏好具有一定的差异性，但总体上体现为高盈利性或高投机性偏好。就周期性行业来讲，那些处于周期性调整的行业，资金投资偏好就低，从而促进该行业进行结构调整，相反，景气度上升的行业因受营利性好转的影响，资金偏好上升。在正常的资金条件下，社会资金强烈偏好于房地产行业，而其他多数行业不受资金青睐。2017年经济好转，在一定程度上正是控制房地产泡沫的一个积极结果，抑制房地产过强的资金偏好，让房地产向正常状态回归，其他行业的资金便会得到补充，从而经济向好。2017年经济向好还有一个重要原因，就是因PPI的大幅回升导致投资品行业利润大幅增长，从而也有效地缓解了一些行业的资金紧张问题。

第三，公共服务部门的资金投资偏好具有内在的偏低性，需要政府投资予以纠正，以满足人民日益增长的公共服务需要。在2013年这一资金环境正常的年份里，水利、环境和公共设施管理业资金供给比投资额低0.5%，其他重要的公共服务部门的资金过剩率多在1%—2%，这种情况如果放在资金紧张的年份中（如2016年），这些公共服务部门的资金缺口就会显著扩大，从而必然导致公共投资不足和供给短缺或供给质量降低。因此，对重要公共服务部门资金投资的低偏好，需要政府进行适度干预，而这些年中国政府确实在努力改变这一状况。

本文节选自《区域经济评论》2019年第2期