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中国区域经济50人论坛:2019区域政策与稳增长
作者:佚名 文章来源:经济参考报 点击数:91 更新时间:2019-4-13 13:04:39

 

  日前,以“2019:区域政策与稳增长”为主题的“中国区域经济50人论坛”2019年会在京举行。著名经济学家、国家发改委原副秘书长范恒山,中国社科院城市发展与环境研究所副所长杨开忠,中国财政科学研究院院长刘尚希等国内著名经济学家就区域政策如何围绕稳增长进一步创新发力阐述了各自观点。

   范恒山:密切关注和高度重视地区发展的四个分化

  这些年,在国家区域发展战略和政策的强力推动下,区域经济发展呈现出积极的变化和良好的格局。同时,近年来区域发展又呈现出一些新情况,一个突出变化是区域分化的显现和加剧。当前区域分化要关注四个方面问题:

  一是区域间及其内部的分化。这既体现在四大板块之间,也体现在四大板块内部,还体现在各省区内部。在东西差距仍然存在的同时,南北差距日益突出,呈现出经济增长“南快北慢”、经济总量占比“南升北降”的状态。

  二是地区发展潜能的分化。一些地区间不仅现实存在着差距,从发展潜力看也存在着不断拉大的差距。有些省份主导产业仍然是“原”字头、“初”字头当家,经济结构老化、创新能力不足、经济增长乏力;而另一些省份通过各种手段大力培育新经济、新动能,在某些领域已形成领先势头,不仅带来了经济增长,还为未来的加速发展积累了充足的潜能。

  三是城乡发展的分化。一方面,城市在大踏步地向现代化迈进,各种资源要素包括农村优势资源要素大量向城市倾斜,各个地方积极推动建设绿色城市、海绵城市、智慧城市,相当一部分还瞄准国际先进水平,甚至“未来城市”。另一方面,农村在主体上仍然维持着一家一户的生产经营模式,农村农业现代化既缺乏制度基础,也缺乏有效手段。

  四是地区居民收入的分化。受“马太效应”影响,地区间的发展差距拉大也导致居民收入增速拉大。

  这些分化影响到区域协调发展和国家经济的整体发展,应引起高度重视。就对策而言,关键要抓好以下四个方面工作:

  一是坚持以分类指导为基本指向,创造性地实施区域政策。按照分类指导的原则,优化区域政策重点是:进一步细化空间单元,增强政策适应性;重视同类地区的发展,一体制订相关政策措施;紧扣突出矛盾和问题,提高措施的针对性和有效性;坚持与时俱进,适应变化灵活出台一些应对措施。

  二是强化区域政策和其他政策的联动组合。区域问题涉及各个方面,需要政策的系统配套和协调联动。要把握好两个方面:一方面,其他有关政策应该更加重视区域差距和地区分化的状况,不断丰富和优化内容,进一步增强措施的针对性和有效性。另一方面,区域政策要发挥作为其他政策的载体的作用,在区域政策的框架下组合运用好其他政策。

  三是大力推进城乡融合发展。缩小城乡差距是解决其他差距的“牛鼻子”或关键环节。低收入人群,贫困人口,欠发达地区,主要都集中在农村地区。把农村的问题解决好了,这些问题相应也就解决了。所以缩小差距的关键在于振兴农村,推动农村现代化发展。虽然发展的主要矛盾在乡村,但解决乡村发展矛盾的主要力量却在城镇、在市场。所以要推进城乡融合,为城镇能量进入农村、进入市场发挥作用创造有利条件。为此,推进三个方面的改革十分重要:推进土地三权分置的改革,为城市企业进入农村、先进生产经营模式运用于农村、现代科技手段服务于农村创造制度基础;推进农村资源要素市场化,在此基础上,打破关键体制约束,推动农村和城市间各类资源要素的平等交换;平衡好主产区与主销区、发展农业地区和发展工业地区间的关系,区别不同情形建立横纵向的重要农产品的利益补偿机制,加大对重要农业发展区的政策支持力度。

  四是强化对欠发达地区新经济新动能培育发展的政策支持。通过对口支援、人才输送、地区间优势互补合作等有效方式,促进发展潜能薄弱地区加快形成新动能,推动其超越落后的产业基础,在构建现代经济体系方面比肩发达地区,逐渐形成全新的产业发展基础。

   杨开忠:加大力度实施区域协调发展战略

  我国区域发展不平衡不充分是新时代面临的发展不平衡、不充分问题的主要表现之一,包括四个方面,一是区域社会经济虽然取得了很大发展,但即使是发展水平最高的省市,2018年人均GDP刚刚跨入2万美元门槛;二是区域经济发展差距大,老、少、边、穷及资源型地区尤为滞后;三是人口、经济分布与资源环境承载力不相适应,生态环境问题突出;四是区域协调发展机制不健全,开放统一竞争有序的统一市场和空间精治、共治、法治尚不发达。

  去年底召开的中央经济工作会议强调强化逆周期调节,从空间角度来讲,强化逆周期调节,推进高质量发展,就是要加大实施区域协调发展力度。

  十九大以来,区域协调发展不仅由经济布局和区域经济工作的指导原则上升为系统的国家战略,而且内涵趋向全面更新。除创新老、少、边、穷和资源型地区政策外,这种更新主要反映在五个方面。一是深入实施京津冀协同发展、粤港澳大湾区、长三角区域一体化发展战略,形成了新时代鼓励和支持东部地区率先发展的新格局;同时,研究出台新时代推进西部大开发、东北全面振兴、中部崛起形成新格局的指导意见;二是推动长江经济带等横贯东西的大江大河流域经济高质量发展,开创促进“板块”之间的协调、一体发展新棋局;三是全面深化空间一体化发展体制机制改革,建立更加有效的区域协调发展新机制;四是建立主体功能区制度,深化国土空间治理改革,推进国土集聚开发、分类保护、综合整治;五是贯彻落实中央关于培育发展现代化都市圈的要求,推动城乡一体、区域同城的都市圈,基于大都市圈链推动城市群新发展,初步显现出中国特色新区域主义。

  强化逆周期调节要适应区域协调发展创新趋势,把握重点。除继续加大对老、少、边、穷和资源型地区财政转移支付和支持力度外,一是精准助力京津冀协同发展的大规模实质性建设、粤港澳大湾区战略实施、长三角区域一体化发展,打造世界级科技中心、全球价值分配中心、世界级城市群和超级巨型经济带;二是加大东中西部和东北板块协调互动力度,一方面,把握好整体推进与重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划与久久为功、破除旧动能和培育新动能、自身发展与一体化发展的关系,动员各方力量,处理好对内对外产业转移的关系,防止产业对外过度转移,更加有效地鼓励和引导长三角、粤港澳大湾区等经济核心区资金、技术、人才和产业向长江中上游地区转移,更大力度强化高科技产业、绿色产业在内陆长江经济带地区的布局和发展;另一方面,谋划推动黄河海河流域、渤海大湾区生态文明建设,大力促进北方东、中、西部和东北板块的协调互动,进一步平衡南北方发展;三是在普遍促进大中小都市圈和微中心圈发展的同时,适应国家经济核心——边缘地域结构重塑的内在要求,既积极沿主要集聚发展轴线拓展国家经济核心区空间范围,又防止过度扩展国家经济核心区空间范围。

  内地最适合的拓展应该是协调好形成新时代西部大开发、东北全面振兴、中部崛起新格局以及大江大河流域推动生态文明建设的空间关系,将长江中游城市群、成渝城市群、中原城市群崛起有序提升为国家战略,加速将其建设成为我国主要的国家经济核心区,形成我国新时代更加高效、包容、可持续的国家经济核心区域格局。

   刘尚希:转移支付效用有待提高

  传统意义上的区域分化更多体现在东中西部地区,现在的区域分化主要是南北之间的差距在逐渐扩大。以秦岭淮河为界,南北之间的经济增速、经济规模都在发生明显变化,北部地区的经济增速在下降,经济规模在全国的占比也在下降,而南部地区则在相应上升。

  区域分化实际上是区域效率的分化,转移支付体现的则是区域公平。近年来,中央财政向西部、北部地区转移支付的规模不断扩大,转移支付旨在促进当地基本公共服务均等化。这些年,中央财政转移支付占中央支出的比重差不多达到70%2018年是68.1%,在2019年的预算安排里达到7万多亿。政府通过转移支付分配将资金分配给各个地方,将这些资源进行配置,其目标是在追求区域之间的公平。

  回过头来看,一方面区域效率在分化,另一方面区域之间转移支付的力度在不断加大。得到转移支付越多的地方效率反而越低,甚至在下降,这是为什么?是不是意味着效率与公平一定是矛盾的?得到了效率是不是就没有了公平?要有更大的公平是不是意味着效率要下降?

  我觉得不是这样。政府促进区域之间的公平,照理说有助于区域效率提升。转移支付资金使用最终的结果是形成两类支出:消费和投资。投资和消费都是能和效率挂上钩的。专项转移支付里大多数都是投资,如果最终能形成有效投资,就意味着可以增强当地发展后劲。对于消费来说,比如说用于基础教育、公共卫生、社会保障等,这些方面的消费实际上并没有消失,最终它会转化为人力资本。公共服务增强意味着公共消费扩大,转化的人力资本就会增多,而人力资本的增加则有助增强当地经济发展后劲。然而,分析发现,转移支付资金和当地经济发展后劲之间并没有形成有效循环。

  从道理上讲,地方得到的转移支付资金越多,当地发展的后劲就应当越强:随着基础设施改善、人力资本增加以及质量的提升,经济增长的后劲理应是要增强的。然而,现实告诉我们,得到转移支付相对比较多的地区,其增长的后劲并没有充分体现出来,这些地区的效率不升反降。这反映出转移支付资金使用绩效相对偏低。中央经济工作会议提出“巩固、增强、提升、畅通”八字方针,“畅通”就包括了畅通国民经济循环。财政资金、转移支付资金和当地的增长后劲之间也应当形成循环,只有这样才是有绩效的。否则,可能会产生经济学上所说的“资源诅咒”现象。当地原有资源与中央给的资源,对一个地方来讲都可能形成“资源诅咒”,陷入“不发达”陷阱之中。这将导致区域分化加剧,区域差距拉大,对转移支付产生更大的需求,直到不可持续为止。如果这种循环一旦形成,国家发展的不确定性将扩大,发展的整体效率将下降,甚至引起其它风险。

  有些地方的公共服务确实发展了,比如说基础教育,甚至已经超过了东部,但是它和当地的产业、经济并没有形成良好有效的循环关联。相反,在区域分化的背景下,大量的人口流失。这就导致大规模的转移支付资金和当地的发展后劲之间,没有建立起有效的循环机制,从而未能在边际上增强内生动力。

                                             文章来源:经济参考报

文章录入:zhuhuayue    责任编辑:zhuhuayue 
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