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尹稚:关于培育发展现代化都市圈的认识与思考
作者:佚名 文章来源:区域经济评论 点击数:122 更新时间:2019-7-24 20:59:08

 

作者简介:尹稚,男,清华大学建筑学院教授,博士生导师,中国城市规划学会副理事长,清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长,清华大学城市治理与可持续发展研究院执行院长(北京 100084

从党的十八大到党的十九大,党中央、国务院对中国的新型城镇化进程做出过各种各样的战略部署和思考,从城市群到国家中心城市,到大中小城市的区域协同发展,到特色小城镇,到乡村振兴。但无论从空间尺度出发,还是从区域格局出发,其中一直缺少一个环节,即都市圈。从国土级到城市群,从都市圈到中心城市,再到以中心城市为核心的大中小城市的协同发展,从特色小镇到乡村振兴,补全了不同尺度空间发展战略的选择。20192月,《国家发改委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(以下简称《意见》)的颁布起到了非常好的承上启下作用,既面向中国城镇化的未来发展,又面向现实城市病的治理。从这份文件的指导思想来看,充分体现了国家既要面向发展又要治理问题的决心。从城市规划的理论来看,解决城市问题的希望在于区域协同,要走出城市,走向区域。在中国社会主义市场经济体制下,如果能够实现国家自上而下的管控能力与市场自下而上的发展动力有机结合,将这条理想道路化为现实,那么也许这条既能实现社会良性发展,又能够减少和逐步克服大城市病的中国新型城镇化之路,可以成为全球的典范。《意见》的出台,意味着中国的城镇化进程从单一城市竞争的时代,进入到区域协同、区域竞争与合作并存的新时代。

一、培育发展现代化都市圈的四大治理理念

中国作为一个广域人口大国,城镇化仍处于人口向发达地区、向大都会地区高速集聚的过程中。城市间的交通一体化水平不高、分工协作不够、低水平同质化竞争严重、协同发展机制不健全等问题都是城市发展进程中遗留下来的隐患。解决这些问题就要促进中心城市与周边城市,乃至城镇与乡村同城化的协调发展。但走区域协同的发展之路需要以制度创新为支撑,即以创新体制机制为抓手。如果在这方面没有创新,其后所谈的市场统一,基础设施一体化,公共服务共建共享,产业专业化与分工合作,以及生态环境共享共治等具体的战术性目标都无法实现。进一步而言,培育发展现代化都市圈需要着重注意以下四大治理理念。

1.破除体制机制障碍

可能会有人认为,全球的城市化都是一个社会经济发展的自然进程。为什么中国政府要一而再再而三地出台文件来推动一个客观的自然化的进程。这就涉及《意见》里提及的“深化改革创新发展,坚决破除各类资源要素自由流动,高效配置的体制机制障碍”。这句话意味着,在中国社会的发展进程中,城与乡之间、中心城市与周边城市之间、大中小城市之间,过往存在很多门槛和障碍,而这些门槛和障碍并不是由经济的自然规律产生的,而是体制机制带来的。当时代要求发生变化的时候,当理论概念得到提升的时候,当我们进入到全面小康社会,要奔向更高质量的城市化进程和更发达的现代化国家的时候,会发现当时合情合理合法的制度,逐渐变成了发展道路上的门槛,需要逐步要破除机制和障碍。

2.政府与市场形成合力

市场在配置资源中起到决定性的作用,但在中国的体制机制下,政府在政策引领开发管制和公共资源配置,以及体制机制改革方面,有无可替代的作用。甚至从某种意义上来讲,政府在资源配置上有很强的诱导力,同时也是资源配置规则的制定者。而实现城乡之间有效、合理的分工,不同级别城市之间有效、合理的分工,实现城市功能互补、产业错位发展等是一个长期梦想。这些梦想在什么样的体制机制下才能够实现?为什么很多从学术理想出发的实践在很多国家都没有变成现实?其本质是缺乏制度化支撑,核心要点是政府与市场在资源配置、游戏规则制定中,究竟如何实现合作共赢,政府和市场如何形成合力。

3.分工协作与共建共享

生态约束一定会导致分工,如果抛开了生态约束条件,纯粹让资本去实现自然的分工,很可能会导致更多的生态问题。为什么把共建共享抬升到一个非常高的高度,因为无论是基础设施共建共享,还是公共服务共建共享,可以发现中国所有的大都会地区、最发达地区在基础设施配置水平和公共服务设施配置水平上,不同级别城市之间和城乡之间仍然存在巨大差异。也恰恰是这种不平衡导致大量中心城市的发展模式普遍是“摊大饼”式,而不是区域扩散或区域均衡的模式。如果说经济职能分工更多的是从经济发展角度去考虑区域协同问题,那么共建共享则是以人为本的城镇化过程中必须要解决的问题。而且这个问题也是目前制约国家中心城市及周围区域协同发展,即区域均衡发展中最大的瓶颈。

4.因地施策与差异化治理

在中国这样一个南北纵横、东西宽阔的广域大国,不仅存在城乡发展差距,还存在地区发展差距。19+2城市群中有尚处于设想中的城市群,有当下可以着手培育的城市群,也有已经具备发育成为国际城市群雏形的城市群,都市圈也是如此。有些地区人口、经济、交通、信息等各种要素的联系程度已经非常紧密;有些地区具备强经济联系,但社会之间的联系却非常薄弱;也有些地区具有很密切的社会网络联系,但城市间的经济关联性很差。所以现代化都市圈的推进和培育,不应“一刀切”。可能在一些欠发达地区,城镇化的最终目标是形成城市群,但在2035年左右的现实目标应是培育形成都市圈,而眼下的目标,应首先强化其中心城市的职能,强化中心城市的带动能力。而在中国最发达的地区,并不一定需要局限于都市圈的体制。且对于更多处于第二发展层级的都市圈来说,可能眼前的工作抓手就是都市圈一体化建设。

二、培育发展现代化都市圈的八大工作重点

空间是一个载体,但是空间资源的分配,分配后的资源转移,再分配再调整等,都不是单纯依靠空间就能解决的。都市圈规划作为承上启下的环节,一方面要与各级的城市空间规划、乡村空间规划结合,另一方面也要瞄准未来的理想蓝图,做好与城市群未来发展规划的衔接。现代化都市圈的培育和发展也分两个阶段来实现,2025年之前是第一个阶段,20262035年是第二个阶段。这两个阶段的目标如果能够实现,那么一方面中国的区域均衡发展的态势能够基本形成,另一方面在现阶段发展过程中面临的大量中心城市过度集中的问题也会得到有效缓解,为未来更高层次的城市群主体形态的形成,打下非常坚实的基础。而在此期间,培育发展现代化都市圈需要注意八大工作重点。

1.解决好历史遗留问题

在资源短缺的时代,城市竞争催生了很多城市之间的不合作行为,甚至是一些有意和恶意的竞争行为。例如比较典型的断头路、瓶颈路,都是当年城市竞争时代的产物。解决断头路、瓶颈路,其实更多的是解决历史遗留问题,使得过去三四十年投资巨额资金、快速发展的交通网络能够更高效运转,去除有形和无形的关卡。包括连票制、一卡通制、ETC制也都是在解决这些有形和无形的关卡,提升公路网整体的运营效率和舒适度水平。

2.轨道上的都市圈与四网融合

在交通方面,最重要的就是打造轨道上的都市圈。过去,城市大多是在土地开发完成后,在城市人口、经济达到一定密度和强度后,达到某一门槛标准以后,国家才允许城市建设轨道交通。这其实是一种被动行为,通过增加轨道交通建设来缓解已经不可收拾的交通压力,从某种程度上讲,这是一种补救措施。本人一直认为,在都市圈内、在大都会地区,轨道交通的建设应当有相当的超前性。这样才能够把经济运营的模式应用到都市圈发展中,实现站城融合、站城联动,实现公共投资与土地收益联动,实现真正意义上的正循环。《意见》中提出的“四网融合”,将不同速度、不同站距、不同功能的各种轨道交通管线路融合成一张都市圈交通网络的构想,是交通概念的进步。除交通建设与开发建设秩序理顺的问题外,另外一个需要解决的问题就是换乘问题。目前为止,中国轨道交通网与其他交通网之间、不同性质轨道交通网之间的零换乘理想,尚无几个像样的样板。这也是中国交通领域发展与国际发达国家之间一个很大的差距所在。换乘过程当中付出的时间成本、距离成本、金钱成本偏大制约了市民对轨道交通的使用。

3.大中小城市分工协同

对于城市的发展,并非所有的大中小城市都要无条件地在产业结构中实现第三产业的最大化。从发达国家的实践规律来看,即使是纽约、伦敦、巴黎等顶级国际大都会地区的中心城市,也并非无限度地降低第一产业和第二产业的比例,这些城市发展到今天,虽然三大产业发展非常蓬勃与活跃,但仍保留了一定的第二产业和第一产业比例。而且很多中小城市由于人口聚集度和整体规模不足、规模效应无法实现等原因,可能永远无法实现第三产业占绝对主导地位。《意见》非常明确地提出,中心城市向高端职能方向发展,中小城市向制造业发展。反观全世界城镇化发展较为成熟的国家,城市产业发展存在客观的经济规律,即明确保证为制造业的发展留下足够的空间。而中国作为一个广域大国,在几轮的国际经济波动中能够立于不败之地,能够比较有底气,与中国是全球少数几个拥有完整制造业体系、拥有完整工业门类的国家有关。

4.建立统一开放市场

建立统一开放市场,其中包括人才市场一体化、金融市场一体化、金融服务一体化、准入标准一体化等。目前,中国是世界上消费能力最大的单一国家市场,这将会是未来我们在国际竞争与合作当中抵抗风险的一张重要底牌。而中国在国际上能加入更多的市场共同体和更多的自由贸易组织,当然是好事,但是换个角度思考,若能把十几亿人的一个内部市场,真正做成一个共同市场,真正做成一个跨越行政区域、没有地域分割、没有恶性行业垄断、没有跨门槛市场壁垒的市场,这本身就是一个不得了的事情。这个市场自身就是一个最大的内部化的自由贸易共同体。如果互联互通、摩擦力能逐渐降到零,该市场爆发出来的创造力和动能应该是非常庞大的。当然,不可能说一蹴而就实现全国范围市场的一体化,但至少可以先从都市圈做起,然后逐渐把经验放大到城市群,再通过城市群之间的再合作,放大到全国。

5.优质资源共享

优质资源共享的前提和基础就是设施同标准的共享,包括软硬件两个方面,硬件方面主要就是设施,软件方面就是各种保障制度、政务服务体系的互认等。这些其实都是当前制约区域合作与区域均衡发展的最根本性瓶颈,也是老百姓能切身感受到的最大瓶颈。这也引发了另外一个思考,即中国的区域均衡,究竟以什么标准来衡量?是以同样的人均GDP水平?以同样的一二三产业的结构?还是以同样的建设标准?这些都是重要方面,但都不是最重要的。最重要的是同样的生活质量、日益均等化的生活品质。包括越来越趋同化的人均收入水平、越来越趋同化的公共服务水平、越来越趋同化的基础设施支撑能力水平等。最终实现是人发展的均等化,而不是某些特定经济指标的攀比。希望城市群、都市圈能够在实践当中开一个好头,做一个好示范。

6.环境共保共治

环境共保共治这方面,绝大部分的环境区划都超越了行政区划,没有上下游之间的协同,没有跨行政边界的协同,若想治理达成整体环境的质量改善基本是一个幻想。中国所有的环境问题,从雾霾到河湖水蓄,从源头到末端,几乎没有一个不是大规模跨行政边界的问题,单靠行政区内部自己关起门来努力,是没办法实现的。这与全球的环境问题一样,碳排放问题绝不是两个国家的努力就能解决的。同样,中国环境问题的解决最终一定是依靠逐步提升水平的共享共治,而都市圈的共享共治仅仅是一个起点。

7.城乡融合发展

在乡村振兴战略提出后,很多人怀疑是不是国家不搞城镇化了?其实这是一种很大的误解。乡村振兴与城镇化是一体两面,是一个有机结合的共同进程。农村剩余劳动力不断增加,人均占有的可利用农业资源日益减少,是导致中国农村走向贫困的根本性原因。解决这一问题的思路,一是就业转移,二是生活方式转移。使进城的人有更好的发展,留在农村的人有更多的人均资源占有,这样才能伴随着城镇化进程更有效地振兴乡村。同样,在都市圈范围内,农村不是简单意义上的传统农村,小城镇也好,农村居民点也好,不仅仅负担了农业的职能,相当程度上也在不断地承接和疏解从中心城市及各级城市当中释放出来的作为城市经济发展提升的必要职能,两者是联动的。乡村振兴的关键是要梳理出城市生活所产生的更高品质的需求,其中哪些是乡村更容易满足的,要有意识地把这部分动能释放到它该放的地方。都市圈是中国现阶段实现城乡融合发展,实现城乡动能双向衔接,城乡资源双向流动的比较适宜且比较合适的尺度。若能够利用好城市动能,可以实现地区的长治久安,将不再存在任何传统乡村的贫困问题。

8.建立一体化发展机制

一体化发展机制的建立必然涉及规划协调、政策协同、社会参与等方面。单纯从规划来讲,一定不是纯粹的空间规划。过去很多各种类型的空间规划,当时做的时候更多地是立足于理想化的空间布局,并没有涉及很深刻的体制机制问题,这也是为什么很多规划没有真正落地的原因。都市圈的培育和发展要强化都市圈规划与城市群规划、城市规划的有机衔接,建立城市间多层次合作协商机制,确保各地区、各部门协调配合、同向发力,并鼓励社会资本参与建设与运营,建立健全第三方评估机制,广泛听取社会各界特别是利益相关方意见建议,主动接受社会监督,增强都市圈内社会各方共同参与的认同感和积极性。

 本文节选自《区域经济评论》2019年第4

 

文章录入:zhuhuayue    责任编辑:zhuhuayue 
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