作者简介：王宁，女，商务部研究院世界经济研究所助理研究员，经济学博士（北京 100710）。

党的十九大报告提出，从2020年到本世纪中叶可以分两个阶段来安排。第一个阶段，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化。实现现代化，区域发展是始终回避不了的一个问题。中国国土面积辽阔、地区差异极大，想要实现现代化，重点需要确保最落后的地区实现现代化。实际上，促进区域协调发展一直是新中国成立以来中国区域政策的核心内容。但在不同的发展阶段，中国区域战略和区域政策的侧重点不同。

发展观决定发展道路。党的十八大提出了要深入实施区域发展的总体战略，促进区域协调发展的新举措。党的十九大报告对中国目前所处发展阶段的新判断是“新时代”。而所谓的“新时代”，在区域尺度也会表现出差异。新时期的区域发展总体战略强调公平、协调与共享，新发展观被用于指导全国与区域经济发展。国家陆续提出了京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区等国家战略，“一带一路”倡议的提出更是将重塑中国区域开放格局。随着一系列区域战略与政策的出台，中国的区域发展也出现了新特征，并集中体现为发展协调性的增强，区域战略自主性和体系性的变化。总之，改革开放40年来，中国的区域发展政策取得了一定的成效，使得近年来区域发展也出现了一些新的格局。当然，由于时间较短，学术界尚没有定论。本文重点关注2012年至今的一些变化。

一、中国区域发展出现的新特征

党的十八大以来，中国的发展观逐步深化，区域发展战略和区域政策体系不断完善，区域发展出现了新特征，集中表现为区域发展协调性增强和区域开放格局升级。

1.区域发展协调性增强

中国区域发展不平衡的问题长期存在。但随着国家加大对中西部地区的政策扶持力度，近年来中西地区经济增速提升，东部降速提质，使得中国区域发展的协调性有所增强。但东北地区的经济下降却十分明显，值得关注。

（1）区域经济发展协调性增强。中西部地区经济总量占比提升，东部地区和东北地区有所下降。由图1可知，东部地区的经济总量占比逐年下降，到2017年降至54.14%。而中西部地区则分别升至21.34%和20.38%。东北地区自2013年转升为降，到2017年时降至6.56%，降幅最大。相对差距也有所收敛，但东北地区经济降幅明显。从人均GDP（现价）变化情况也能看出，中西部地区增幅最大，其次为东部，东北地区增幅最小。而从各区域人均GDP与全国平均水平的对比来看，东部有所下降，中部和西部地区有所上升，而东北地区自2012年以后下降明显。

（2）区域社会发展协调性增强。区域协调发展不仅体现在区域经济发展差距的缩小，还表现为区域基本公共服务的均等化。这是因为区域差距是不可能完全消除的，也不可能在短期内实现大幅缩小；但基本公共服务差距则可以通过加大投入实现大幅缩小（尤其是在公共服务设施建设方面）。国家在加大对西部地区的公共服务支出投入方面成效十分明显，东部地区、中部地区、西部地区、东北地区2017年人均地方公共服务支出相比2008年分别增长85.65%、110.55%、112.13%和95.38%。2011年西部地区的人均地方一般公共服务支出超过东部地区，并从2012年起一直处于四大板块的最高水平。中部地区也在2015年超过东北地区。东部地区公共服务整体上水平较高；虽然近年来公共服务投入增幅有所放缓，但其公共服务无论在硬件设施还是软性服务能力方面均处于领先地位。

（3）区域空间分布格局更为协调。经济活动的空间集聚是一个全球现象，不论是发达国家还是发展中国家。中国因为自然地理及人口分布的原因存在着一条胡焕庸线，而经济活动的布局也基本遵从这条线，现时还受经济发展战略和政策的影响，存在着经济活动空间布局不平衡。

但区域协调并不意味着“平均化”，而是各区域的自然地理、人口与经济发展相适应。按照中国的人口与经济活动的空间分布来看，改革开放后很长一段时间内，经济活动主要向东部沿海集聚，而作为人口集聚地的中西部地区则由于经济活动有限对人口的吸纳能力不足，使得中国跨区域长距离的人口流动成为常态。但随着中西部地区经济发展提速，其对人口的吸纳能力提升，尤其是中部地区（西部很大一部分被划为生态限制开发区）。近年来，不论是生产要素还是产业，都出现了向中西部地区回流的趋势，中国的区域空间分布格局更为协调。

首先来看劳动力要素的流动。根据《2017年中国农民工监测调查报告》数据显示，2017年农民工总量达到28652万人。在农民工总量中，外出农民工17185万人，占比为59.98%。在外出农民工中，省内流动农民工9510万人，占外出农民工的55.3%，自2014年以来占比逐年提高。其中，新增外出农民工主要在省内流动，省内流动农民工增量占外出农民工增量的96.4%。这表明，中国劳动力就近流动就业的现象增多，这将有利于实现经济要素的空间匹配。

从输入地看，中西部地区吸纳能力逐步增强，但东部地区仍是吸纳劳动力的主要区域。中国农民工按输入地分布来看，近10年间流入东部地区的逐步减少，而流在中西部地区的占比提高。2017年，在东部地区务工农民工15993万人，占农民工总量的55.82%；在中部地区务工农民工5912万人，占农民工总量的20.63%；在西部地区务工农民工5754万人，占农民工总量的20.08%；在东北地区务工农民工914万人，占农民工总量的3.19%。

其次，中西部地区承接国内产业转移的条件不断完善。中国区域发展不平衡的现实，存在着产业“雁阵”转移的实现基础；中西部地区是东部地区产业转移的重要承载地。而随着中国基础设施建设的推进，尤其是高速铁路、公路和航空网络的普及，物流和运输成本不断下降；另外，中国对中西部地区政策方面的优惠，如西部大开发、中部崛起等战略，使得中西部地区无论是在经济发展的物质条件，还是政策环境和生活条件方面，都有了极大地改善。这为经济要素、经济活动向中西部地区的流动和聚集提供了重要前提。近年来，中西部地区，如郑州，由地方政府牵头组织各种产业转移的系列对接活动，取得了一定的成效。

总之，不论是在增速、经济总量占比还是基本公共服务方面，中国各区域板块之间的总体差距都有所收敛，区域协调性有所增强。另外，中国区域协调性的增强，还体现在各区域自身的比较优势得到发挥与释放，经济发展与自然环境、社会发展相适应。这方面得到的关注要少一些。由于本文后面会有所体现，这里不再进一步论证。但是，由于区域发展阶段不同，中国区域发展差距不论是在经济发展层面，还是在社会发展方面仍会绝对性地存在，而且更多地体现在发展的水平与质量差距上。另外，随着中国城市群的发展，城市群由于集聚经济效应的发挥，其与区域内其他地区的发展差距、城市群内部存在的差距以及省际差距拉大都是值得关注的问题。这也是未来中国区域协调发展需要重视的问题。

2.区域全面对外开放格局逐步形成

对外开放是推动中国经济发展的重要力量，同样也是区域经济发展、塑造区域经济格局的重要力量（刘云中，2018）。中国改革开放后实施的非均衡区域发展战略就是从东部沿海地区开始。“十二五”规划更是明确提出完善区域开放格局的措施，要求把坚持扩大开放与区域协调发展相结合，协同推进沿海、内陆、沿边开放，把均衡协调作为区域开放的重要目标。“十三五”时期则以区域发展总体战略为基础、“一带一路”建设为引领，全面推进双向开放，支持沿海地区全面参与全球经济合作和竞争，同时以内陆中心城市和城市群为依托，建设内陆开放战略支撑带，推动区域协调发展。“一带一路”倡议的推出，中西部地区原有向海洋开放的比较劣势转变成了临近丝绸之路经济带沿线国家的比较优势；同时，相比于东部地区，中西部地区在劳动力、土地方面仍有一定的成本空间。

如果说中国的对外开放最初是以货物出口换资本、换技术的形式打开国门，那么随着中国的对外开放水平的提高，资本已经不是中国最为欠缺的要素，而是核心技术。国家外汇管理局数据显示，截至2019年1月末，中国外汇储备规模为30879亿美元。当前中国除了引进外资，资本开始“走出去”向海外投资，将中国的成熟技术、管理经验出口到国外，尤其是在近几年表现亮眼。当然，中国不同区域对外开放不平衡的格局仍未改变：东部走在对外开放的前沿，由追求贸易顺差逐步向追求贸易平衡、资本输出过渡；而中西部地区也在加快开放的步伐。

从外贸依存度情况来看，东部地区比例最高，同时东部地区在2006年达到最高值97.45%后，逐年下降，到2017年降至51.83%。东北地区则从2007年后连续下降。中西部地区的外贸依存度多年来一直处于低位且上升缓慢，中间受国际经济环境影响出现下降，但从2015年起开始回升。从净出口情况也能看出，中西部地区落后于东部地区。东部地区的顺差出现过两次波峰，分别为2008年和2015年。中西部地区则在2009年后开始扩大出口，但中部地区贸易顺差一直到2016年才开始收窄，西部地区则在2015年开始收窄。东北地区是个特例，其贸易顺差在2008年达到峰值后一直下降，这与大的国际经济环境有关，但最主要的原因在于东北地区经济结构的调整。

自改革开放以来，东部地区一直是中国吸引外资的主要地区，即便在2012年和2014年外商投资企业投资份额也占到全国的75%以上。但2004年以来，东部地区外商投资企业投资份额基本呈现下降的趋势，直至2014年止跌回升，并在2017年再次下降。与此相反，进入21世纪，国家区域政策向中西部地区逐步倾斜，中西部地区的外商投资企业份额纷纷上升，但在2014年和2015年，西部地区和中部地区开始回落。进入21世纪后，东北地区对外资的吸引力逐年下降，但在近两年下降幅度开始收窄。

随着中国外汇储备的增长，中国的资本开始走出国门。中国自2002年有对直接投资统计数据以来，东部沿海几个省份对外直接投资一直最为活跃。2003—2011年四大板块的对外直接投资增长缓慢，但之后，尤其是东部地区增长最快。到2017年，东部地区对外直接投资（非金融类）占GDP比重为9.37%。与吸引外资情况不同，东北地区对外直接投资占GDP的比重要高于中西部地区。

目前，中国在开放政策上基本实现了全覆盖，如中国东部地区设立了上海、天津、福建、广东、浙江、海南自由贸易试验区，在中西部和东北地区设立了海南、湖北、四川、重庆、辽宁、陕西自由贸易试验区。这表明新一轮的对外开放已经上升到了制度开放。

改革开放以来，向海洋开放一直是对外开放的主要方面，而中西部地区与东部的联通是首要制约条件。为改善中西部地区的交通通达能力以及提升东部地区内外的联通情况，2011年，“十二五”规划提出中国高铁规划，建成“四纵四横”客运专线。中国中长期铁路规划中，到2020年中国的“四纵四横”客运专线全长将达到16000公里。而“一带一路”倡议的提出更是将重塑中国区域开放格局，凸显中西部地区内陆开放比较优势，开启中国向海洋开放与向沿边开放的全面开放新格局。在“一带一路”推进过程中，西部地区明显具备毗邻沿线国家的优势，因此，其发展边境经贸的优势十分突出。

3.城市群呈现新特点并引领区域经济发展

经济活动在空间上有集聚的倾向，如美国GDP中有50%集聚于东海岸、西海岸和南部的少数城市；日本GDP主要集聚于三大都市圈；巴西总面积15%的中南部三个州占据其全国总产值的50%以上。可以说，经济发展在空间上是不平衡的（刘洪愧、刘霞辉，2018）。中国也不例外。除了因自然地理因素（如高山、河流）对空间的天然分割形成的人口经济活动聚集区外（这种先天的地理因素一直发挥着作用），由于开放经济发展，中国东部地区存在着天然对外开放的优势，而长三角、珠三角和京津冀也逐步成了东部地区引领区域经济发展的重要城市群。

但由于中国人口众多，东部地区承载力有限，因此中西部地区近年来也围绕着一些重要的城市节点正在形成或规划一些区域性的城市群。如围绕着武汉、长沙、郑州、西安，西部地区的成都、重庆正在形成的城市群。由此，中国逐步形成了不同等级、各有特色的城市群，并且出现了城市群引领区域经济发展的新局面。2017年8月，中国发展研究基金会课题组发布研究结果显示，2015年，长三角、珠三角、京津冀、海西、山东半岛、中原、武汉、长株潭、关中、成渝、辽中南、哈长等12个城市群聚集了中国经济总量的80%。而这12个城市群的总面积只占了中国国土面积不到20%，人口占中国总人口的60%之多。

城市群引领各区域城镇化发展。中国各区域城镇化水平不断推进，到2017年，东部地区城镇化水平达到66.95%，东北地区为61.96%，中、西部地区分别为54.29%和51.65%。其中，中国城镇化水平最高的几个城市均位于东部地区，如2017年北京为86.5%、天津为82.93%、上海为87.7%。而2017年，广东全省城镇化水平为69.85%。受三大国家级城市群影响，东部城镇化水平推进最快。 

以城市群为单位引领区域创新。新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起，中国想要改变“跟跑”的局面、提高经济发展质量，就需要加大科技创新投入，掌握更多原创性核心科技。受中国科技创新资源（包括科技创新人才、科研院所、创新资本等）分布不均衡的影响，中国未来必将加大区域创新中心建设，必然以创新中心所在城市群为单位，推进区域经济整体发展。以高等教育院校、科研院所分布为例，北京、上海、武汉、西安、天津、合肥、深圳等城市占有的科技创新资源占据绝对优势。其中，北京作为首都，科技智力资源丰富，全国科技创新中心是中央赋予北京的新定位。新的发展阶段，中国将进一步有效地整合、利用好科技创新中心的资源，辐射带动区域经济发展，形成区域经济协调发展的重要助力。

目前，各板块基本都有自己比较重要的城市群，如东部地区有京津冀、长三角和珠三角三个国家级城市群；而中部地区围绕武汉、郑州、长沙形成的武汉城市群、中原城市群和长株潭城市群；西部地区的成渝城市群；东北地区的辽中南、哈长城市群。另外，京津冀协同发展战略对于探索大城市病、优化城市群发展具有重要意义，而长江经济带战略的提出，通过串联几大板块地区，是实现沿长江区域联动发展的重要契机。

二、区域协调发展中出现的新问题

中国区域发展进入以城市群为支撑的时代，区域发展的协调性不断增强，但出现了一些新的问题，也值得重视。

1.各区域存在不同程度的“去工业化”

工业化是经济现代化的过程，而现代工业的发展和升级是工业化的核心内容（魏后凯、王颂吉，2019）。中国的经济发展，工业占很大比重，而工业化发展很大一部分是制造业发展。自中国2001年加入WTO之后，开放脚步加快。东北地区依托新中国成立后的工业基础，东部地区依托沿海区位优势，纷纷率先发展。虽然中国的经济增长在2009年因国际金融危机出现过短暂地下降，但之后除东部地区延续2006年以来的下降趋势外，中部地区、西部地区和东北地区都在2011年达到峰值后才下降。这种下降有其合理性。因为一是受工业发展成本（主要包括劳动力、土地、资源环境代价）上升影响；二是中国主体功能分区，为优化国土空间发展格局、提高区域经济发展质量而进行的主动下调；三是这种各区域同时期下降一定程度上受经济结构调整优化、去工业化加大服务业比重的观点影响，各地方主动加大“去工业化”的力度。

2011年《全国主体功能分区》提出后，中国调整经济发展，更加重视区域经济发展质量。东部地区经济降速相对而言更像是一种自然和外因共同作用的结果，而中部地区、西部地区和东北地区则是在2011年后集体出现工业增加值占比下降。东部地区工业增加值占GDP的比重在2006年出现峰值，但在2006年以前，其占比增长已经放缓；在2006年之后，工业增加值占比逐年下降。而中西部地区在2002年前后工业增加值占比开始上升，并在2011年达到峰值，之后下降幅度明显大于东部地区。东北地区工业占比在2004年以前相对稳定，之后同样在2011年达到峰值并快速下降，到2017年其工业占比在四大板块中处于最低，为30.77%。中西部和东北地区均在2011年实现工业占比峰值，但东北地区的降幅最大。

中国的经济现代化远未实现，尤其是在区域发展不平衡的背景下，各区域经济发展存在阶段性差距，生产效率和工业技术也与发达国家相去甚远。可以说，中国工业化的任务、中国各区域工业化的任务并未真正完成。中国是工业大国，但尚不是工业强国，与日本、德国等国家在工业领域的差距明显。在新的发展阶段，需要正确认识工业化，提高工业发展质量，加大对核心技术的投入，以充分发挥先进制造业对区域经济增长的支撑作用。

2.区域创新网络尚未形成

经济活动有集聚的倾向，而创新更甚（Crescenzi et al.,2015）。从2018年2Thinknow的创新中心指数排名来看，国际创新中心主要分布在欧美国家，如美国的东西海岸、日本的东京都市圈、英国的伦敦都市圈以及以色列等国家和地区。从国际上一些发展较好的国家或地区的经验来看，也正好验证了以知识、人才、资本在内的要素，通过市场机制或政府作用下集聚，并形成某种产业集聚，实现科技创新活动与企业之间的联动发展。从中国的创新资源分布来看（以高校、科研院所为主），其主要分布于东部地区的京津冀、长三角、粤港澳大湾区，中部的长江中游城市群、关中城市群以及西部地区的成渝城市群。创新资源分布不均衡，且主要集中于少数城市，如北京、上海、深圳、武汉、西安等地。

中国经济发展进入高质量发展时代，更加重视科技创新对经济发展的推动作用。但从目前国内的情况来看，创新资源普遍互动不足。一些国家级科技创新项目，可以通过项目形式实现短暂的创新资源集聚，但普遍缺乏常态化的创新资源互动、进而形成有效的创新网络。一些高科技产业园缺少与高校科研院所合作的有效渠道。与此同时，也出现了一些先进示范。例如，北京率先提出“三城一区”，统筹本市创新资源、鼓励科研院所与企业良性互动、促进科研成果市场化；长三角地区创新资源也出现良性互动的苗头；粤港澳大湾区为广东吸引港澳创新资源、延展创新网络提供了重大机遇。这都是我国创新资源互动的新进展，但需要引起高层重视、打破创新合作的壁垒，以鼓励区域创新网络发展，为高质量发展提供可持续助力。

3.区域合作机制创新不足

中国区域发展协调性逐步增强，但区域发展及跨区域合作中面临的体制机制障碍仍是一个难题。包括跨区域生态环境治理中的生态补偿机制、跨区域产业转移合作中的利益共享机制、跨区域政策沟通中面临的行政等级不对等等。机制创新不足，会严重影响市场机制作用的发展，从而阻碍要素自由流动。2018年11月29日，《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出，要建立区域战略统筹机制、健全市场一体发展机制、深化区域合作机制、优化区域互助机制、健全区际利益补偿机制、完善基本公共服务均等化机制、创新区域政策调控机制、健全区域发展保障机制。这是对当前中国区域协调发展机制创新的重要指导与先见之策。因此，需要重视对区域协调机制实践的探索、总结和理论升华，从而形成符合中国国情的、全面的区域协调机制体系。

三、区域发展的新思路

随着中国对发展的认识不断深化，区域发展战略与发展政策也在此过程中不断完善，逐步形成了中国特色的区域发展战略和政策体系。面对新时代国内国际形势的变化，区域发展已经出现了新的格局，而新格局需要有新的区域发展思路，以谋篇布局实现高质量发展（陈耀，2018）。

1.创新引领区域发展

科技是第一生产力。中国经济发展进入新的发展阶段，需要发挥科技创新对经济发展的推动作用，才能提高经济发展质量。中国想要改变“跟跑”的局面、提高经济发展质量，就需要加大科技创新投入，掌握更多原创性核心科技。受科技创新资源（包括科技创新人才、科研院所、创新资本等）分布不均衡的因素影响，中国未来将加大区域创新中心建设，必然以创新中心所在城市群为单位，推进区域经济整体发展。新的发展阶段，中国需要进一步有效地整合、利用好科技创新中心的资源，辐射带到区域经济发展，以创新引领区域发展，使科技成为区域经济协调发展的重要动力。

2.区域发展要与改革开放紧密结合

对外开放是区域经济格局的重要塑造力量。面对当前国际环境大背景的一系列变革，在全面开放并逐步向全方位开放过渡的背景下，思考区域协调发展，必须要有开放思维。随着中国国力的提升，开放经济环境下的“贸易摩擦、技术封锁”问题愈发频繁。充分发挥区域经济发展的比较优势，提升区域经济发展的竞争力，能够使中国在开放经济中具有一定抵御外部冲击的能力。

3.区域发展与中国现代化进程有机结合

工业化是现代化的过程。对工业化的理解不能片面地认为以服务业替代工业。服务业本身，尤其是生产性服务业，是在产业分工过程中从传统的工业领域细化出来，并为服务于工业发展的需要而存在；而工业的发展，也为包括科技创新活动在内的服务业提供试验基础，是一种良性互动的关系。工业化是一个螺旋上升的过程，不能简单地用工业占比来衡量，还要看工业发展的质量。而中国区域发展梯度，也为国内版的“雁阵”模式产业转移带来了可能性。正确认识工业化的内涵，提升中国工业化的深度，一方面应顺应制造业产业转移的趋势；另一方面，在充分发挥区域比较优势的基础上，要坚持发展制造业。

东部地区作为优化开发区，具有创新资本（包括科研院所、高端人才）集聚的优势，可以形成创新经济集聚区。中西部地区在以东部为主的产业分工格局中，应积极参与全球产业分工，借助“一带一路”倡议加强与中亚、西亚、中东欧国家的经贸往来。中部地区相比东部地区有大量中低端劳动力，土地价格较低，距离东部港口城市较近；同时可发挥其次区域创新中心的作用，与东部地区创新联动。而西部地区除了中部地区的劳动力和土地资源比较优势外，还具有毗邻东南亚、中西和西亚等“一带一路”沿线国家，发展边境经济贸易优势明显。随着中国高速铁路和公路网络的普及，全国的流通成本将会大大降低，这为中国包括制造业在内的工业发展、创新要素流动创造了重要条件。

4.探索区域协调发展新机制

区域政策的制定，以对区域发展现状的认识为基础，并且主要针对问题区域。中国区域发展进入新阶段，各区域发展面临的问题差异极大，在这样的背景下，需要将区域政策集中于落后地区、问题地区，以发挥“雪中送炭”而非“锦上添花”的作用。党的十九大报告除了对传统的四大板块的总体战略进行表述外，还指出要加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，京津冀协同发展战略和长江经济带战略同样被赋予不同的使命。为此，本文认为建立更加有效的区域协调发展新机制，未来一段时间可能集中着力于以下几点。

一是探索对落后地区发展援助机制。革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区是在中国传统的四大板块区域中的特殊问题区域。援助机制的建立，应重在发展能力的发掘而非纯粹的物质援助，“授人以渔而非授人以鱼”。包括，设立区域发展援助基金、重大项目倾斜、对口帮扶以及引导企业和社会力量投入（陈耀，2018）。这就需要充分研究各种问题区域的特殊性以及各自潜在的新的比较优势。如一些贫困地区和民族地区往往是旅游资源丰富的地区、自然环境优美，通过加大其对外交通通达能力的建设、旅游形象宣传和对旅游资源管理能力的提升，将发挥四两拨千斤的作用。而对于缺少自身发展能力的地区，人、财、物的支持仍是不可或缺。

二是探索利益共享机制。“共享”是经济发展的重要内容，也是区域联动的核心议题。京津冀协同发展战略和长江经济带战略的提出，对于探索跨省和区际的利益分享机制带来了政策优势。这种利益分享集中体现在因产业转移带来的税收分成问题和生态环境保护补偿问题，而两大国家战略为其改革探索创造了条件。如北京医药产业向河北沧州地区转移，通过“共建共管共享”的形式解决医药产业北京身份和属地管理的冲突问题，并实现合作共赢。而长江经济带串联东、中、西以及几大生态功能分区，如何有效地解决发展与保护的平衡、保护中开放、发展成果的共享，区域联动、利益共享是必由之路。如何将探索过程中出现的好的实践做法复制、推广甚至于法制化，需要充分发挥政府、市场、社会组织的多主体作用，把松散的联席机制和具有法律效力的规范机制结合，多层次多维度地保障区域合作与联动发展过程中的利益共享。

本文节选自《区域经济评论》2019年第4期