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中国重要都市圈的发展特征研究
作者:刘云中 文章来源:区域经济评论 点击数:297 更新时间:2020-8-30 10:12:55

作者简介:刘云中,男,国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员(北京 100010)。

 

改革开放以来,中国经历了持续高速增长的城镇化进程。进入城镇化的中后期,城市与区域的空间组织形态逐步走向成熟和高级化,出现了城市群、都市圈等多种空间概念与区域发展模式。2019年国家发展和改革委员会发布的意见指出,建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段。在以城市群为主体形态的新型城镇化推进背景下,建设都市圈正逐渐成为新的区域发展核心思路。都市圈是城镇化发展的重要空间形态,是城市群的核心组成部分,在中国城镇人口总体上仍然趋于空间集聚的前提下,都市圈将成为城镇人口的重要载体,此时有必要对中国都市圈的识别和发展特征给予讨论。

一、对城市规模分类以及识别都市圈的人口数据说明

人口是都市圈研究的重要基础数据,鉴于人口数据的口径和来源多样,有必要就本文所使用的人口数据,尤其是中心城市的城区人口数据给予说明。根据目前的城市规模划分标准,以城区常住人口为统计口径,将城市划分为五类七档:超大城市(1000万人以上)、特大城市(500—1000万人)、大城市(100—500万人)、中等城市(50—100万人)和小城市(50万以下),其中大城市和小城市又各自细分为两档。城区常住人口缺乏准确统计,目前有《中国城市统计年鉴》和《中国城市建设统计年鉴》公布城市人口的年度统计数据,但前者针对的是全市和市辖区的户籍人口,既不能对应于常住人口,也难以对应到城区,《中国城市建设统计年鉴》发布的城区人口城区暂住人口是依据公安部门的统计数据所得,未登记的流动人口无法计入其中,难以准确反映实际的常住人口规模,导致对大城市的规模有所低估,而对小城市的规模有所高估。联合国经济和社会事务部统计并发布一定人口规模以上城市的城区人口数据,并没有公布完整的统计方法,但综合各种资料,可以整理出其统计方式为根据空间影像数据识别出城区的空间范围,其上的人口数在人口普查年份采用普查数据,在非普查年份则根据世界人口地图项目(World POP)以及中国国内的城市数据给予插值推算。

人口普查提供了城市人口规模较为准确的数据,但人口普查每十年一次,中间五年有一次百分之一的人口抽样调查,其他年份的数据需要更多的估算。本文尝试以2015年的城区人口+城区暂住人口作为城区户籍常住人口,再根据抽样调查推算得到的迁入、迁出率进行修正,从而将流动人口的规模估计进来,得到接近于现实的城区常住人口。然而,通过地级单元抽样调查数据得到的净迁移率不能反映同一个地级单元中的县级市到市辖区的人口流动,且受到抽样比例影响,导致对大中城市城区人口规模存在低估。将修正后的数据再进一步与联合国发布的30万人口以上城市数据进行比对,发现联合国数据普遍偏大。由于联合国发布的城区人口数据是多年的连续数据,从数字上比较可以认为包括了流动人口,应更接近于真实的城区人口数据。鉴于本文的主要研究对象是都市圈,以大中城市为研究主体,选用联合国数据更为合理,因此本文在识别都市圈中心城市时,采用该数据进行分析。

二、中国重要都市圈的界定与识别

都市圈的概念有一个演进过程,有很多学者使用了不同的术语来描述具有重要作用的城市,包括多中心大都市区(Megaloplis)、全球城市地区(Global-City Region)、超级城市地区(Mega-City Region)、大都市地区(Metropolitan Region)和城市大区域(Megaregions)等,各自反映了这些城市地区的特征。实际上,都市圈的概念内涵主要有两个关键点:(1)有一个或多个大城市作为中心城市,围绕中心城市出现了空间上的功能外溢;(2)中心城市与外围地区紧密联系,外围地区通常与中心城市距离较近且功能紧密结合而形成了生活圈或通勤圈,使之成为一体化的都市圈地区。现在,中国的都市圈定义基本明确为城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。推进建设现代化都市圈不仅有利于大城市的高效集聚发展,而且对大城市外围的小城市联动发展具有积极的促进作用,进而优化人口和经济空间结构,逐渐形成城市群都市圈中心城市大中小城市协调发展特色小镇统筹发展的城镇化空间格局。

关于都市圈具体范围的界定,主要围绕中心城市和外围地区两方面的标准展开讨论。美国最早使用都市区的概念,主要基于统计上的城乡划分思路,包括最早的都市区(Metropolitan District)概念,而后又调整为标准大都市统计区(SMSA),20世纪80年代至今使用都市统计区(MSA)的概念和统计标准。MSA由一个以上城市化地区(中心城市)和外围地区两部分组成,中心城市的人口规模必须大于5万人,外围地区主要依据通勤率(>30%)确定,并结合就业人员的居住情况等指标来反映大都市区内工作和生活场所之间的联系以及地区间经济上的交往。20世纪50年代,日本借鉴美国提出了都市圈概念,日本行政管理厅将其定义为:以一日为周期,可以接受中心城市某一方面功能服务的地域范围,中心城市人口规模必须在10万人以上。60年代又提出了大都市圈概念,以中心城市人口规模(>100万人)和外围地区通勤率(>15%)为核心界定标准。但对于中国而言,由于通勤数据缺乏统计,已有研究多尝试用其他方法对都市圈范围进行间接的界定,目前主要有定性和定量两类方法。一方面,定性方法基于周一星(2010)提出的指标体系:(1)中心市,指城市实体地域内非农业人口在20万人以上的地级市;(2)外围县,指非农产业产值占GDP75%以上,且从事非农业经济活动劳动力占全社会劳动力总量的60%以上。另一方面,定量方法的使用愈加丰富,包括计算断裂点、经济联系强度、隶属度、引力范围等方法,但不同方法得到的结果各有差异,较难统一。

基于上述研究回顾,都市圈的界定和识别关键在于确定中心城市和辐射范围。首先是确定都市圈的中心城市,根据都市圈的基本内涵,要求以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心,本文选取2017年城区人口300万人以上的大城市作为都市圈中心城市。另外,为表征城市之间的紧密联系,本研究在确定中心城市的基础上,以城际铁路的最短旅行时间小于1小时(普通铁路或高速公路的修正系数为0.7)进行初步筛选得到结果。值得注意的是,从都市圈发展的理论基础来看,其概念建立于城市的实体地域和功能地域意义上。

三、中国重要都市圈的基本特征

1.区域分布相对集中

38个都市圈的区域差异显著,东部地区比较集中。38个都市圈中,超过一半的都市圈(21个)分布在东部地区,远多于中部和西部地区,中部6个省份以各自的省会城市形成了6个都市圈,西部地区地域面积辽阔,但只分布了7个都市圈,东北3省围绕3个省会和1个计划单列市形成了4个都市圈。

都市圈处于城市群的核心地带。在所有都市圈中,仅有汕头市和温州市不在十三五规划确定的19个城市群范围中,其他都市圈都是所在城市群的核心组成部分。这符合都市圈形成的基本路径,即都市区化大城市化圈化都市圈化城市群化的过程,都市圈的发展是形成大规模城市群的前提和基础。

大城市密集地区出现都市圈重叠交融。随着地区中心城市的影响力不断增强,与周边城市形成更紧密联系,都市圈的辐射范围逐渐扩大,地域相近的大城市所形成的都市圈随之出现重叠。目前在京津冀、长三角、珠三角这3个大城市密集地区已出现了不同程度的都市圈重叠。北京和天津的辐射范围基本一致,环绕京津的首都圈和石家庄圈正在逐渐接近,随着雄安新区的设立,两圈的联系将更加被拉近。长三角的上海圈和杭州圈已经出现重叠,上海和杭州的联系越来越强,可能逐渐融合形成大都市圈。珠三角的广佛和莞深两个核心都市圈也趋于融合,同时汕头的快速发展为泛珠三角的形成奠定了重要基础。未来在东部沿海三大城市群将出现大都市圈的模式。

都市圈范围超越行政边界,功能地域互相连接。38个都市圈中有36个跨越了地级行政单元的边界,大部分中心城市已与周边地级市形成紧密联系。重庆都市圈由于特殊的地域条件,通达条件一般,范围仅限于主城区和市辖区内。大连都市圈范围也仅限于大连市内,100公里或1小时通勤尚不能联系到周边的地级市。此外,大部分都市圈没有超过省级行政边界(除直辖市外),只有南京都市圈出现跨省,包括了安徽省的马鞍山、滁州和芜湖等地,接近合肥都市圈的边界。

总地来看,都市圈已逐渐成为全国城镇化和各个城市群发展的核心单元。2017年全国38个都市圈范围内设市城市(地级市、县级市)的城区人口规模达到3.84亿人,在全国城区人口(6.91亿人)中所占比重为55.6%。从就业方面来看,都市圈城市的非农就业规模为1.32亿人,在全国城市的非农就业总量(2.07亿人)中所占比重为63.8%,表明都市圈范围内的城市相较于其他城市具有更强的城镇化表现,而且全国城镇化进程也越来越集中表现于这些城市。

2.人口规模和经济发展水平差异大

人口规模方面,根据38个都市圈的城区人口数据,按照规模可以大致分为三类:(1)大型都市圈,城区人口总规模超过1500万人,包括上海都市圈、北京都市圈、杭州都市圈和广州都市圈,均分布于中国东部三大沿海城市群(京津冀、长三角、珠三角)内部。(2)中型都市圈,城区人口总规模超过600万人,但低于1500万人,这里的600万人主要基于位序规模分布原则,假定都市圈中至少包括一个超过300万人的中心城市和一个超过150万人的次中心城市,并以此类推。中型都市圈共28个,大部分都市圈人口规模均处于这一区间。(3)小型都市圈,以城区人口总量低于600万人为标准,共有6个都市圈,分别为昆明都市圈、南宁都市圈、太原都市圈、贵阳都市圈、唐山都市圈和乌鲁木齐都市圈。这些规模较小的都市圈中,中心城市的辐射能力比较薄弱,形成紧密联系的圈层范围也比较有限,而且唐山都市圈更为特殊,紧邻天津,同时处于北京和天津两个中心城市的辐射范围内,自身的辐射范围仅到秦皇岛,未来可能逐渐融入京津,形成更大的首都圈。

人口密度方面,依据《中国城市建设年鉴》所提供的城区面积数据,可以推算出各都市圈的人口密度。数据显示,哈尔滨都市圈位居第一,这可能是由于此处哈尔滨都市圈的统计范围仅包括哈尔滨的市辖区、大庆市和肇东市,城区面积较小,但集聚的人口较多。相较而言,北京都市圈的人口密度偏低,这是由于以北京、天津为代表的城市建设速度较快,目前的城区面积已经很大,虽然人口规模总量很大,但在分布上趋于全域化。

经济发展水平方面,根据38个都市圈内各城市的GDP汇总数据,发现都市圈间的经济发展差异远大于人口规模的差异。按照2017年统计数据,经济总量最大的是上海都市圈,超过4万亿元,而后是北京都市圈超过了3万亿元。而同时经济总量最小的是乌鲁木齐都市圈,约为3334亿元,不足上海都市圈的十分之一。所有都市圈的GDP平均值为1.4万亿元,高于这一平均值的都市圈有16个,剩下超过一半的都市圈都低于这一平均值。

3.公共交通建设相对薄弱

南方都市圈内城市建成区的平均道路网密度高于北方。2017年,以秦岭淮河为地理分界线,北方都市圈城市建成区的平均道路网密度为6.05千米/平方千米,南方的平均值为6.25千米/平方千米。全国38个都市圈道路网密度的平均值为6.19千米/平方千米,其中密度最高的是青岛都市圈,达到9.92公里/平方千米,其次为武汉都市圈、无锡都市圈等。地处长三角的都市圈得益于整个城市群的协同发展,道路网密度整体较高。

以新兴二线城市为核心形成的都市圈的道路网密度较高,且多为组团式城市结构,有利于增强都市圈内部城市间的相互联系,有较大的发展潜力。而以北上广深为核心的都市圈道路网密度却并不高,只有上海都市圈的道路网密度高于平均值。由于一线城市的城市建设起步较早,道路网络成型也比较早,但建成区面积同时在快速增大,城市的无序扩张导致当前的道路网密度数值较低。

目前国内大部分都市圈的公共交通尚未形成成熟的体系,仅能覆盖单一的中心城区,并不能与周边县市形成更紧密的通勤联系。公共交通作为一种重要的通勤工具,根据其发展建设情况可以窥见都市圈一体化发育的成熟程度。以轨道交通为例,包括地铁、轻轨等常见的出行方式,从已有的建成长度来看,上海和北京位列前2名,有10个都市圈的中心城市没有建成的轨道交通。从在建长度来看,几乎所有的都市圈中心城市都有建设计划,通过建设轨道交通来增强城市内部和城市间的通勤联系。

4.发展成熟程度差异显著

按照都市圈内城市的经济发展水平和基础设施建设水平两项核心指标进行评估分类,对应选用2017年的城市人均GDP和建成轨道交通线路长度两个变量,采用因子分析的方法得到因子得分,并对其进行排序。根据得分排序结果,本文所识别的38个都市圈可以划分为三类:(1)相对成熟型,共8个都市圈,包括北上广深四个一线城市、长三角的苏州、无锡、常州及南京都市圈,这些都市圈的城市经济发展水平均处于较高水平,且轨道交通发展较好,为居民基本通勤和城市间联系提供了重要基础。长三角的都市圈均被划入该类别,反映出长三角地区已形成比较紧密的城市间联系,都市圈的范围存在部分重叠,并以之为核心形成了全国领先的大型连绵城市群。(2)快速发展型,共10个都市圈,这些城市主要为省会城市和计划单列市,是近年来新兴二线城市的代表。随着抢人大战的兴起,这些城市通过落户政策的调整吸引大量人才流入,人力资本实力快速提升,为都市圈的发展提供了充足的动力。(3)积极培育型,共20个都市圈,这些都市圈的经济发展和基础设施相对落后,中心城市虽然已经具有一定体量,但对周边县市的辐射能力不强、辐射范围较小,尚未形成更加紧密的城市间联系,仍然存在一定的发展潜力,需要通过政策的引导来推动都市圈的积极向好发展。

四、促进中国重要都市圈发展的措施

1.因地制宜,分区分类,推动不同都市圈发展

不同的都市圈有不同的成熟阶段,需要因地制宜地制定发展对策。相对成熟型的都市圈,基础设施建设较好,经济发展水平较高,则要更多地强化国际合作和区域协调,提高其在全球的竞争力和影响力,促进都市圈和城市群、都市连绵区的融合发展。快速发展型的都市圈主要是以东部、中部地区的省会城市和计划单列市形成的都市圈,需要进一步集聚人口和经济活动,迅速提高都市圈的辐射力。积极培育型的都市圈主要是以中西部地区的省会城市形成的都市圈,基础设施和经济发展水平较为薄弱,需要加大在基础设施建设方面的投资和建设。

2.以建设智慧韧性城市为导向,增强城市交通信息卫生等基础设施的能力

基础设施是都市圈建设的重要抓手,以高速铁路、高速公路和城市轨道交通为代表的交通基础设施的发展极大地拉近了地区和城市间的时空距离,催生了一系列新的生活和工作方式,城市基本功能和服务的共享范围不断扩大。发达国家成熟的都市圈都具有良好的公共交通组织架构,如东京都市圈拥有全世界最密集的轨道交通网,环形放射状布局已成为整个都市圈的交通骨架。在都市圈的建设中,在跨区域交通基础设施建设和运营服务方面,应当加快跨区域不同等级公路连接、城际轨道交通建设、异地公交运营等方面的建设。新冠肺炎疫情的发生将对都市圈及城市建设带来很大影响,需要重新思索城市的规模和密度,无论如何,对于智慧韧性城市的要求会更高,需要更多地运用信息化和信息技术,通过大数据、云计算、人工智能等手段提高城市管理水平,通过建设更多、更能快速响应的公共卫生和防疫设施来提高城市的韧性。

3.加强空间治理,以省级政府为责任主体,编制和监督实施都市圈规划

都市圈需要中心城区、通勤地区以及外围区域之间的协同发展,提高空间治理水平,以劳动力、资本、技术等要素自由流动促进都市圈建设。在当前的区域经济发展中,受限于行政边界的约束,各地区主导产业同构、要素流动受阻现象仍然存在。从细化政策尺度的角度来看,通过要素自由流动形成的都市圈要素市场,是未来政策制定和实施的主要空间单元,能够提高区域政策的精准性,更加有效地适应和应对经济社会发展的需要。以公共服务在都市圈内同城化为目标,协商建立教育卫生等服务设施共建共享共治机制,加强都市圈内的生态交通走廊的留空和对接。中国都市圈的空间范围大部分都超过了单个城市的行政范围,但突破省级行政范围的都市圈很少,建议由省级政府为责任主体,结合国土空间规划和发展规划,编制和监督实施都市圈规划,实现责任主体明确,责任主体的管理权限与都市圈空间范围基本一致,降低管理成本。

 

本文节选自《区域经济评论》2020年第4

文章录入:zhouying    责任编辑:zhouying 
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