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推动适应高质量发展要求的区域经济布局研究
作者:高国力 文章来源:区域经济评论 点击数:306 更新时间:2020-8-19 20:31:40

作者简介:高国力,男,中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所(国家发展和改革委区域发展战略研究中心)所长、研究员、博士生导师(北京 100038)。

 

改革开放以来,中国先后实施东部沿海率先发展的区域非均衡发展战略、东中西东北四大板块差别化发展的区域发展总体战略,促进了区域经济的分工协作、优势互补和综合竞争力提升,保障了改革开放以来国家经济和社会发展分阶段战略目标任务的顺利完成。党的十九大首次提出实施区域协调发展战略,建立更加有效的区域协调发展新机制,这标志着区域协调发展战略正式上升为国家发展重大战略。党的十九届四中全会进一步明确,构建区域协调发展新机制,形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局。201912月,习近平总书记在《求是》杂志发表重要文章,明确推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局的战略重点和任务。20205月,全国两会审议的政府工作报告中对于加快落实区域发展战略进行了具体安排部署。新时代中国经济已经从高速增长阶段转化为高质量发展阶段,实施区域协调发展战略,推动形成适应高质量发展要求的区域经济布局,对于新时代践行新发展理念、建设现代化经济体系、促进经济高质量发展、推动全面建设社会主义现代化国家、解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾,具有重要的战略意义和现实意义。

一、中国区域协调发展取得的主要成效

衡量区域协调发展的成效既包括发展取得的成效,也包括协调取得的成效。发展取得的成效主要侧重总量、规模和速度等指标,协调取得的成效则更多地侧重结构、功能、效益、联系度和协调性等指标。从东、中、西、东北四大板块、省(区、市)、县域,以及非行政区的各级各类功能区来看,中国区域经济的层次类型、规模实力、结构功能等均得到长足发展,区域经济特色优势发挥、竞争合作活跃的发展态势日益明显。特别是对于中国这样一个区域发展差距较大的国家,在总体保持区域经济快速发展的基础上,区域发展的协调性不断提升,为实施区域协调发展战略创造了良好条件。

区域间基础设施通达程度显著改善。中国沿海内陆、城乡、城市群、老少边穷等特殊类型地区不同尺度的区域间,铁路、公路、航空、水运等不同类型交通基础设施建设步伐全面加快,大幅提高了区域间人流、物流等要素流动规模和通达程度。铁路建设方面,2018年末全国铁路营运里程13.1万千米;其中,高铁总里程2.9万千米,八纵八横高铁网建设全面展开。中西部集中连片特困地区、革命老区、少数民族地区、边疆地区铁路建设力度持续加大。2018年中西部地区铁路基本建设投资占全国总投资的66.7%。公路建设方面,2018年末全国公路总里程484.65万千米。其中,高速公路里程14.26万千米农村公路里程403.97万公里,99.64%的乡镇和99.47%的建制村通了硬化路。航空方面,2018年末全国颁证运输机场235个。其中,旅客吞吐量达3000万的机场10个,西部地区占4个。水运方面,2018年末全国内河航道通航里程12.71万千米。其中,等级航道里程6.64万千米,占总里程的52.3%;长江水系、淮河水系、珠江水系、黑龙江水系通航里程、货运量均有不同程度的增加。能源、水利等重大基础设施在不同尺度区域间的覆盖面、联络度、网格化等通达性水平均有不同程度的提升。

区域间基本公共服务均等化水平不断提高。随着中国相继实施西部大开发、东北振兴、中部崛起、精准脱贫、投资补短板等一系列战略举措,持续加大对基本公共服务领域的投资力度,沿海地区与内陆地区、城市与乡村、核心地区与外围地区、贫困地区与边缘地区等不同区域间基本公共服务均等化程度明显提高,教育、卫生、科技、文体、社保等领域总体差距不断缩小。2011—2016年,义务教育均等化程度不断提高,地区间九年义务教育师生比变异系数为0.136;基本医疗卫生服务不断趋向均衡,地区间医疗卫生机构每千人口执业(助理)医师变异系数0.183;养老服务的均衡性明显改善,地区间每千老年人口养老床位数变异系数为0.314;基本公共文化体育、基本社会保险覆盖率、基本住房保障等水平不断提高,地区间基本公共服务差距不断缩小。就业、居住、生态环保等广义基本公共服务的供给水平和均等化程度在不同区域间也得到明显改善。

区域间分工协作格局逐步形成。东部沿海地区发挥区位和交通优势,率先设立经济特区、经开区、高新区、自贸区,形成具有国际竞争力的产业集群,发挥对中西部内陆地区的辐射带动作用,推动产业向中西部转移。中西部地区发挥资源、市场和劳动力比较优势,强化能源、原材料、农业基地、生态屏障功能,加快发展特色优势产业,积极承接东部沿海地区的产业转移,不断提升自我发展能力。东北地区发挥工业基础好、资源富集、城镇化水平高等优势,促进资源枯竭型城市和老工业基地转型发展,加强与东南沿海省市对口合作,形成装备制造、生物医药、健康养生、现代农业等特色产业集群。围绕产业链和创新链,依托各类产业园区和开放平台,区域间特色优势得到不断发挥和强化,不同尺度区域、不同等级城市间分工协作、动态调整的发展格局日益形成。

区域间发展差距得到有效控制。国家持续加大对中西部地区的财政转移支付力度,不断增强欠发达地区的自我发展能力。21世纪以来,中西部地区与东部发达地区相比,由于基数较小而保持较快的增速,东西部地区间发展差距有所缩小,扭转了长期以来东西差距加剧扩大的势头。2017年,反映各区域人均地区生产总值整体相对差异水平的变异系数,由2003年的峰值0.44下降到0.318,人均最高的东部地区和最低的西部地区之间的相对差值,由2003年的2.5倍缩小到1.9倍。同时,不同地区间交通、能源、水利、市政等基础设施在规模、密度和质量方面的差距也明显缩小,教育、医疗、文体、社保等基本公共服务均等化程度不断提高,城乡区域居民的生活水平和质量呈现大致相当的趋势性特征,为不同区域和城市聚集产业和人口、打造宜业宜居的生产生活环境创造了有利条件。

区域间协同互动的机制模式不断丰富。为加强不同区域间经济联系,各地积极探索了形式多样的协调发展机制和模式。东部沿海发达省市对口帮扶西藏、新疆、青海等西部省区,开展与东北省市的对口合作,调动政府资源、各类企业和民间力量全面参与扶贫开发和老工业基地振兴。中央和国家机关定点定向开展国家级贫困县帮扶,央企、民主党派对口帮扶新疆南疆、贵州毕节等贫困地区和民族地区。围绕大江大河、湖泊、湿地、森林等生态功能区,相关地市不断探索流域上下游、生态保护区与受益区间的生态补偿机制。受土地、劳动力、环境容量等成本因素制约,东部沿海加快向中西部地区产业转移,安徽、湖南等省市建立了不同特征的承接产业转移示范区,积极探索“飞地型”产业合作模式。长江、黄河沿岸上中下游省市设立了不同组合的省市联盟、协作机构、联席会议,晋陕蒙、沪苏浙等省际交界地区开展了多样化的共建共享机制探索,形成了基础设施建设、生态环境保护、公共服务共享的经验模式,为区域协调发展的制度化、规范化提供重要支撑。

二、中国区域经济发展布局存在的突出问题

中国区域协调发展取得的成就有目共睹,但同时在结构、方式、动力、机制等方面仍然存在许多制约。其中,空间布局不合理、分工不明确、功能不协调、效益不明显的问题尤为突出和关键,是影响中国区域协调发展战略稳步实施、难以适应高质量发展要求的重要因素。

区域开发缺乏空间有效管控,资源环境保护面临较大压力。地方各级政府发展经济上马项目存在一定盲目和冲动,导致城镇空间和工业空间快速扩张,生态空间和农业空间受到蚕食和挤占。全国各地竞相发展各类产业园区、工业集聚区,2018年全国共有552家国家级开发区,1991家省级开发区,还不包括数量众多的省级以下各类开发区,这些开发区占用了大量耕地甚至基本农田,对水资源利用产生巨大压力,同时也给大气、水体、土壤污染的防治带来严峻挑战。国家自然资源部门启动了三区三线特别是生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的划定和保护工作,但是真正实现三条控制线合理划定,特别是落实保护责任和目标的任务还相当艰巨。国家生态环境部门启动了“三线一单”制定工作,虽然明确了生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单的管控要求,但在差异化、精准化落地实施方面还需要加快推动。

城市群都市圈发展不平衡,城市分化态势日趋加剧。长三角、粤港澳、京津冀三大世界级城市群产业和人口密度高,正在形成一批现代化、国际化都市圈,拥有发达的市场化水平和较强的创新能力,但同时也面临环境恶化、交通拥堵、综合成本上升等大城市病问题。与此相对应的中西部城市群发展相对滞后,基础设施和公共服务水平还不够完备,特别是城市间的经济联系、要素流动仍然处于低层次,城市群的集聚和辐射能力难以有效发挥。全国城市呈现膨胀型、生长型、衰退型、收缩型等不同发展态势,一些超大、特大城市面临功能疏解和人口外流的压力,一些中小城市正处于吸引聚集产业和人口阶段,而一些资源枯竭型城市、老工业基地城市、边境城市、都市圈外围城市则出现人口外流,城市分化发展日益成为常态化。城市分化现象是城镇化进程中的必然规律,但是需要控制分化的范围、节奏和程度,避免短时间内大数量的城市产生剧烈分化对于城镇化进程和区域协调发展带来的不利影响。

老少边穷等特殊类型区域发展滞后,要素流失态势难以扭转。中国中西部内陆地区集中分布着革命老区、少数民族地区、边境地区,各自面积占国土总面积比重分别约为9%63.9%20.8%,同时大多也是贫困人口集中区域,很多又属于生态敏感脆弱的退化地区,而且这几类特殊类型地区很多又存在交叉重叠,这些区域共同存在的问题是经济发展水平、基本公共服务水平、对外开放水平、市场化水平较低,本身就缺乏人才、技术和资金等优质生产要素,而且长期处于要素流失状态,极大地制约自我发展能力的培育,进一步拉大与东部沿海发达地区的差距,对于全国的区域协调发展形成严峻挑战。尽管2020年后中国将消除绝对贫困,解决区域性整体贫困问题,但是集中连片贫困地区的深度贫困问题、因病因灾因学致贫返贫问题都对巩固脱贫成效、建立减少相对贫困的长效机制、缩小与发达地区发展差距提出了更高要求。

乡村地区衰落难以有效控制,乡乡差距日益成为决定区域差距的重要因素。城镇化进程中乡村地区长期存在人口外流,“空心村”仍然大量存在,导致基础设施、生态环境、公共服务建设缺乏动力,同时存在承包地撂荒、宅基地闲置、集体建设用地低效的现象,进一步加重乡村地区的功能退化和空间萎缩。中国的区域差距单纯从城市间差距来看已经不很明显,东部的发达城市和西部的发达城市已经没有根本性差距,但是东部的乡村地区和西部的乡村地区却是天壤之别,乡乡差距扩大成为导致区域差距扩大的重要诱因,这对加快实施差异化的乡村振兴战略、建设社会主义富强美丽新农村提出迫切要求。

三、推动适应高质量发展要求的区域经济布局的重点任务

立足新时代推动高质量发展和实施区域协调发展战略的总体要求,依托中国2020年第一个百年目标全面建成小康社会开启社会主义现代化征程的战略节点和趋势特征,坚持问题导向、目标导向与结果导向相统一的原则,建立和完善新时代区域经济发展“1+4+6+7”战略布局,明确战略重点和目标任务,推动区域协调发展战略取得实质性成效,为中国经济高质量发展提供空间支撑。

1.强化提升一带一路建设的战略引领地位

密切关注世界经贸形势和环境演变,特别是疫情后期经济全球化最新趋势性、苗头性和潜在性特征变化,加强一带一路建设国家层面顶层设计与各地方各区域具体实施规划、方案和项目的对接,明确相关省(市、县)的功能定位和职能分工,形成上下互动、分工协作、相互支撑的发展格局。以一带一路建设开放引领京津冀协同、长江经济带、长三角一体化、粤港澳大湾区、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈等国家重大区域战略实施,优化沿海、内陆、沿边开放空间布局。发挥京津冀地区政策动力源、文化传承优势,强化长三角地区一体化协同发展示范功能,突出粤港澳大湾区多元开放和包容发展特色,统筹成渝地区双城经济圈生产生活功能融合和西部陆海新通道核心枢纽地位,助力“一带一路”输出中国模式,促进安全、文明、绿色、健康的“一带一路”建设。推动“一带一路”建设与横贯中国东中西部的长江经济带绿色发展、黄河流域生态保护和高质量发展有机对接,以开放带动沿江河产业、城镇和人口合理布局,推动岸线利用、园区建设、企业搬迁等工作统筹优化,统筹促进流域上中下游、东中西部地区产业分工协作、要素合理流动和资源有效配置。探索长江经济带生态优先绿色发展新模式,提升内河运输、水质保护、化工企业搬迁效益,为“一带一路”建设提供沿江经济带绿色协同发展样板。加强黄河流域生态和文化保护,促进水资源、防洪、岸线统筹开发利用,优化沿河干支流园区和企业布局,为“一带一路”建设提供流域高质量发展模式。

2.精准明确四大地区板块差异化发展重点

精准明确东部、中部、西部、东北四大地区板块差异化发展重点。东部地区应加快与国际接轨全面实现规则和制度开放,推动率先基本实现社会主义现代化,继续发挥改革开放的先行示范带动功能,着力提升自主创新能力和更高水平对外开放能力,加快培育壮大现代化经济体系和现代化城市群、都市圈,探索实现经济高质量发展的先进路径模式,为全国提供可推广可复制的经验借鉴。中部地区应提升承东启西、联南接北的战略位势,发挥工业体系、物流枢纽、粮食基地等比较优势,创新发展区位优势独特的通道经济,着力增强要素集聚和资源整合能力,积极承接东部沿海地区的国际产业和功能转移,加快培育内生性嵌入式优势产业体系,降低被长三角、珠三角等东部沿海发达地区的吸引分割程度。西部地区应贯彻《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》最新要求,细分西北和西南板块以及多层次功能区实行差异化发展,以西部陆海新通道建设为契机,加强西北和西南板块经济联系,打破行政区划分割壁垒,加快壮大特色优势产业和提升自我发展能力,促进国土空间大分散小集中开发利用和基本公共服务均等化,培育国家内陆战略腹地、中心城市和沿边开放新高地。东北地区应区分周期性和结构性矛盾差别特征,将产业结构和所有制结构调整作为抓手,营造法制化、包容性的干事创业的健康环境,推进资源枯竭型城市和老工业基地转型升级,提升装备制造、冰雪旅游、现代农业等特色产业竞争力,利用与东部沿海对口合作和东北亚国际合作的外力倒逼东北地区全面振兴加速提挡。

3.分类发挥六大战略引领区示范带动功能

分类发挥京津冀协同、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角一体化、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈六大战略引领区示范带动功能。京津冀协同发展应着力探索经济和人口密集地区优化开发的创新模式,重点推进北京非首都核心功能有序疏解,统筹河北雄安新区和北京通州副中心两翼要素资源配置,提升输出地疏解意愿动力和输入地承接配套能力,继续巩固推进生态环保联防联治、基础设施互联互通的成效,将产业关联配套分工协作作为协同发展难点,探索打破城市行政等级壁垒、促进双核环首都都市圈地区优化发展的路径模式。长江经济带建设应重在建立生态优先绿色发展、促进生态产品价值实现的长效机制,加强省市、城乡、园区、企业等不同层面的绿色发展路径模式创新和体制机制创新,统筹流域上中下游、干支流、左右岸产业和城镇布局,集中推动沿江综合运输体系、化工等高污染企业搬迁、岸线高效开发利用等重点工作,强化其在东中西协调发展中的轴带引领、要素流动和资源整合配置作用。粤港澳大湾区建设应着力加强多个经济体经济体系和规则制度的优势互补整合,提升经济特区改革开放的历史积淀和优势带动效能,推动深圳建设中国特色社会主义先行示范区,深化珠三角与香港、澳门、海南的全面对接融合,重点推动港口建设、轨道交通、优质生活圈、珠江两岸协同等重大建设,打造多元融合、开放包容的现代化国际化湾区经济样板。

长三角一体化发展应重点探索工业化、城镇化、市场化和开放化水平较高地区实现同城化建设都市圈的高效模式,以基础设施和公共服务两大领域率先一体化为目标,重点推动上海自贸区新片区和生态绿色发展示范区两大抓手建设,强化世界级城市群和产业集群、现代化都市圈、全球化城市的国际竞争力,加快建设上海全球卓越城市和长三角率先基本实现现代化引领区。黄河流域生态保护和高质量发展应着力探索流域经济与区域经济耦合发展、生态保护、资源节约与经济高质量发展的有效路径,重点加强水资源调配和防洪抗旱安全,统筹上中下游干支流水系资源开发、生态保护、产业和城镇布局,突出流域文化保护和开发传承,建设流域经济和行政区经济协同发展的重要生态经济轴带。成渝地区双城经济圈应重点探索内陆腹地集聚发展、中心带动、综合承载的新动力源,重点加强“两地两中心”战略定位,打通西部陆海新通道对外连接“一带一路”国际经济走廊,提升在新一轮西部大开发、新型城镇化包昆轴带和长江经济带绿色发展中的辐射带动功能,构筑成渝地区双城优势互补、分工协作的内陆全方位高地和战略支撑腹地。

4.构建完善七大特殊类型地区振兴发展的扶持体系

构建完善革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区、生态退化地区、资源枯竭型城市、老工业基地七大特殊类型地区振兴发展的扶持体系。革命老区应坚持革命贡献的历史和公平导向,突出红色资源开发、文化创意和红色基因建设,加强红色旅游、宣传教育和特色产业发展模式创新,让优良革命传统和特色转化为振兴发展民生改善的内在新动力。民族地区应坚持多民族平等发展多元融合的民族团结进步包容原则,弘扬多民族历史文化社会习俗融合的优势,发挥民族区域自治的传统和体制特色,培育壮大民族特色优势轻工业、手工业、文化旅游等产业,扩大全方位对内对外开放和人才培育聚集,提升现代化国际化民族品牌影响力。边疆地区应坚持国土统一、国防安全、睦邻友好的统筹兼顾,强化固土守边责任担当,依托重要口岸和城镇完善交通、通信等通边抵边设施建设,合理优化布局建设边境乡村、哨所公共服务设施,稳步提高分类型差别化财政补助标准稳定边疆人口就业安居,筑牢沿边地区国防线、生态廊和开放带。

贫困地区应坚持城乡并重、相对贫困、动态调整,持续加大三区三州等深度贫困地区扶持力度,重在防范因病因灾因学返贫致贫问题,加强贫困人口技能培训和就业提供,拓展提升贫困群体的收入和消费能力,健全持续减贫、扶持相对贫困的政策体系和体制机制。生态退化地区应坚持生态功能和服务价值评价为基础,推动保护优先、分类指导、遏制退化,以重点生态功能区、各类各级自然保护地为主体,加强生态空间红线管控,探索政府主导和市场调控相结合的多样化生态补偿方式和机制,保障生态功能和服务的有效改善。资源枯竭型城市应综合考虑历史贡献、枯竭程度、转型潜力,促进产业转型和城市转型协同、经济转型和社会转型并进,着力培育接续性和替代性产业,扭转要素流失和城市收缩态势,营造“瘦身强体”型精明增长城市环境。老工业基地应区分基地功能、产业结构、新老传承等特征潜力,以传统产业的改造提升为抓手,着力培育壮大新兴产业体系和业态模式,带动投资、就业、技术、人才结构的优化升级和培育,加大新技术新模式对于生产生活方式的应用提升,打造产业延伸嫁接再造城市和宜业宜居宜游活力城市。

四、推动适应高质量发展要求的区域经济布局的对策建议

一是推动完善主体功能区制度,切实加强国土空间开发管控。加快主体功能区规划与其他各级各类空间性规划融合协调,强化国土空间分类差别化管控意识。从严控制新增开发区、新城新区数量和规模扩张,提高已规划和设立的开发区、新城新区开发集约程度,切实把住城镇发展边界这条控制线。实施差异化城市更新战略,优化挖掘提升中心城市存量空间承载能力和潜力。坚决落实划定的永久基本农田保护区控制线,严格执行开发建设占用基本农田和耕地的法定程序、补偿标准和惩罚办法,积极稳妥推动永久基本农田转为建设用地和土地征收审批下放省级政府试点,及时评估总结和调整优化相关程序流程和政策举措,为保障粮食和农业安全、实施乡村振兴提供充分农业空间。全面加强生态文明建设,坚持山水林田湖草系统化有机保护,严守生态红线安全底线,为全国性或区域性生态功能保护以及城乡居民优美宜居生态环境提供多样化生态产品和功能服务。

二是加快实施国土空间规划,通过多规合一促进国土空间高效利用。科学推动多规合一稳步有序融合,严格规范各级国土空间规划的编制、执行、评估和调整。利用十四五规划编制时机,加快整合主体功能区规划、土地利用规划、城乡总体规划三大空间性规划,强化空间性规划与国民经济和社会发展规划的衔接支撑,推动生态环保、资源开发、交通运输等专项规划纳入国土空间规划,切实实现国土空间的集约高效、合理均衡开发利用。加强重点功能区、战略引领区、开放平台区等区域性规划与国土空间规划的衔接协调,构建分工合理、衔接顺畅、支撑有力的空间规划体系。稳步推动各类空间性规划期限衔接和统一,逐步建立相互衔接、互为支撑的指标体系和空间单元,促进有关法律法规修订配套完善,构建可持续的“多规合一”机制保障。

三是构建测度区域协调发展的指标体系,强化区域协调发展监管和评估实效。重点从基本公共服务、基础设施通达、城乡居民生活质量、资源环境可持续利用等领域,按照可得性、可比性、实用性的基本原则,确立不同层面区域协调发展指标体系,既可测算分领域区域协调发展水平,也可测算综合性区域协调发展水平。更加注重功能性和结构性指标,强调比例性指标、速率性指标和区间性指标,鼓励各地区探索灵活多样的指标体系和权重设置,促进区域协调发展指标体系与绿色发展、生态文明、高质量发展等指标体系对接和共享。应用构建的指标体系加强区域协调发展动态监测和管控,适时开展绩效评估、中间评估、后评估,及时总结经验发现问题调整政策方向,为配套实行发展绩效考评奖惩提供科学精准支撑。

四是健全支持区域协调发展的配套机制,保障区域协调发展的规范化和长效化。优化改进现有财政转移支付机制、区际对口帮扶合作机制,减少行政干预和更迭带来的不稳定性,提高机制运行效率和精准性。加快建立区际利益分配、补偿、置换等调节机制,明确主体、对象、方式、标准等关键要素和权重,保持机制动态调整的连续性和灵活性。建立健全区域发展失衡失序预警防范机制,明确核心指标报警区间和红黄灯标志,形成及时有效的预警报警体系。建立完善区域发展重大事件应急响应处置机制,构建区域战略性重大物资超前规划布局建设和运营维护制度,明确相关责任部门和岗位,畅通应急处置渠道和链条,构建人、财、物、信息发布等协同支撑体系,构建不同层次和区域范围上下联动的紧急援助快速响应机制,最大程度地降低损失危害。

五是加强区域协调发展法治保障,增强区域经济布局严肃性和权威性。根据区域协调发展的问题导向和目标需求,适时启动区域协调发展法、国土空间规划法、国家重大区域发展战略实施保障法、特殊类型地区振兴法、生态补偿法、黄河流域保护法等重大法律的立法工作,鼓励分阶段先行制定有关领域的条例,支持各部门和地方出台区域协调发展有关的行政法规、规则、办法等,构建有利于区域协调发展和布局的法律体系。重点解决土地管理法、城乡规划法、环境保护法等执法不严、违法成本低的问题,加强执法监督检查,运用新技术提升执法效率,提高违法经济处罚和党政处罚力度,推行信用黑名单、离任审计、终身追责等制度,发挥违法必究严惩的威慑力。

 

本文摘自《区域经济评论》2020年第4期。

文章录入:zhouying    责任编辑:zhouying 
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