作者简介：杨丹辉，女，中国社会科学院工业经济研究所新兴产业研究室主任，研究员，博士生导师（北京 100044）。

新冠肺炎疫情发生后，中国经济承受多重压力，而疫情在全球的传播更是远远超出各界预期。世界经济下行风险明显增大，市场信心严重受挫，包括国际货币基金组织、世界银行、WTO在内的多个国际机构连续发出全球经济和国际贸易陷入全面衰退的警示。疫情导致生产萎缩，贸易受阻，物流中断，失业激增，进而有可能引发全球价值链分割和破碎。随着疫情出现阶段性缓和，率先实现有效防疫的中国，生产生活重现活力，欧美国家近期也相继放松管控，在疫情风险犹存的情况下着手安排恢复经济活动。然而，必须清醒地认识到，新冠肺炎疫情已演变为百年来危害最大、破坏性最强的全球性公共卫生安全事件，在政治经济、国际格局、社会生活、公共安全等方方面面，其深远影响尚未完全释放，仍有诸多不确定性。后疫情时期，重振经济贸易、重塑分工体系、重建公共秩序、重拾国际信任，复杂艰巨，中国和世界都将面临严峻的挑战。

需要高度关注的是，世界各国应对疫情的理念、方式及其效果呈现出明显的分化和偏差，期间的舆论纷争和观念对立无疑加剧了一段时间以来持续发酵的“反全球化”和民粹主义。应对疫情模式的分异固然从根本上是由各国国情和发展水平决定的，但也反映出一个客观事实：面对重大风险事件，不论是发达国家还是发展中国家，其应急体系都不同程度地存在漏洞和不足。而在国内，各地交出的防疫成绩单同样差异颇大，在这场财力保障、治理理念、行政水平、基层效率、公共服务的实力“比拼”中，部分经济发达省市与东北和西部地区实打实地拉开了差距。这不仅将改变各类要素流动和集聚的方向，甚至会影响后疫情时期跨国公司供应链调整的战略布局和区位选择。

疫情冲击下的种种分化和撕裂促使人们重新审视重大风险事件的防控机制及其效力。可以肯定的是，在新冠肺炎疫情暴发之前，随着经济发展水平提高，世界各国对减灾和应急管理的重视程度不断提升，并在制度设计和能力建设方面取得了积极进展。但当新冠肺炎疫情在全球快速蔓延且在部分国家和地区造成“失控”局面时，人们却失望地看到，各国惯用的应急手段频频失效。同时，由于疫情总体上对服务业的冲击较大、持续时间更长，世界范围内或将首次大规模出现所谓“服务业衰退”的新型经济危机。2020年4月，疫情高峰期的欧元区，其服务业PMI初值一度降到11.7的低值，而当月印度服务业PMI初值更是下滑为5.4，史上首次跌至个位数的水平，创出世界最低纪录。对于重大公共卫生事件引发的经济衰退，传统宏观经济政策很难引导并形成可控的市场预期，财政和货币工具均有可能失灵。实际上，从全球救灾和应急管理实践中，联合国等机构已经发现并提示各国巨灾应对机制存在的困境：在大多数国家和地区，风险管理部门的重要性和国家应急储备的功能普遍不具备连续性，而是极具即时性和短期化，这意味着只有当一个国家和地区面临巨灾或重大风险事件的现实威胁之时，这类部门和机构才会显示出存在感。由于各级政府和普罗大众对其作用和角色寄予太多期望，灾害降临或风险发生的短时间内，应急管理部门往往会获得强力的资金支持。一旦灾害或疫情过后，这些部门却难以维持长期的关注度，甚至被排斥在公共治理和预算支出的边缘。这种现象和特点既是政府通常更注重免遭偶发灾害的损失，而非专注于管理累积风险的原因，也是其必然结果，致使绝大部分国家和地区的应急管理和储备体系始终处于“头疼医头”的被动局面。

不论是“黑天鹅”事件还是“灰犀牛”事件，“头疼医头”显然远非应对的理想状态。以往国内在处置金融危机、安全生产事故和自然灾害过程中，事前预警常常是备受诟病的环节，相关政策研究的结论也多指向建立完善应急预警机制的必要性，但应该看到，预警机制发挥作用的前提除了科学的理念和良好的制度保障之外，技术和成本同样是影响其可持续运转的关键因素。尤其是对于新冠肺炎疫情这类不可知、危害大的突发事件，“头疼”发作时尚能及时、有效地“医头”已属不易。至此，关于应对重大风险事件是制度重要还是能力重要的讨论，答案似乎已然明了：唯有兼顾制度和能力建设，才能切实增强经济社会发展的韧性，为抵御重大风险、化解各类危机提供有力保障。

正是基于这一思路，近期中央连续推出加强新基建投资、全面落实“六保”工作、深化要素市场化配置改革、构建更加完善的要素市场化配置体制机制等一系列重要举措，为统筹推进疫情防控和经济社会发展定下了新基调、指明了新方向。有观点认为，从做好“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”的“六稳”，到强调“保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转”的“六保”，意味着中国宏观政策的导向发生了转变，且“六保”突出的应急性、短期化及其底线思维与推动新基建等具有引领性、刺激性的中长期安排在政策目标、实施方式、激励机制等方面存在一定的矛盾，并据此做出全球疫情不明朗、应对前景不乐观、中国策略转为守势的判断。应该说，这种观点未能全面把握中国经济的基本盘，也没有准确领会决策层的战略部署。放在兼顾制度完善与能力建设的格局之中，不仅“稳”与“保”相辅相成，而且守住民生基本线的“六保”工作与加强新基建投资之间同样是辩证统一的关系，完全有必要、有条件做到协同配合。

首先，坚守底线思维，绝非权宜之计。一方面，随着新冠肺炎疫情的负面影响持续扩大，各地经济增速全线回落。尽管2020年3月以来，全国复工复产提速，工业生产、固定资产投资、社会消费品零售总额、进出口等主要经济指标降幅明显收窄，但行业之间分化不断加剧，市场主体的生存压力进一步向家庭和个人传导，居民就业和收入等民生难点、堵点、痛点集中凸显。在防疫常态化前提下，“六保”成为守护民生之本的必然选择，更是“以点筑面”、打赢三大攻坚战的根本保障。另一方面，对于中国这样的后发人口大国，即使实现全面建成小康社会的宏伟目标，经济社会发展不平衡的矛盾仍将存在，科技、教育、医疗、环境保护、社会保障、区域协调等诸多领域的短板弱项有待补足和完善。而解决粮食能源安全、供应链稳定等全局性、战略性问题，则要通过制度性话语权构建整合国内外资源，掌握这些领域风险管控的主动权。另外，全国疫情防控阻击战能够取得重大战略成果，高效动员的基层组织功不可没，但连续高强度的投入也导致部分基层干部负担加重，统筹兼顾“抗疫”与复工力不从心，出现了一些工作死角和疏漏，这反映出现阶段基层运转的状态与推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求仍有差距。全面提升基层部门的制度理解力和政策执行力、充分调动各级干部的积极性，持续激发基层工作的创造力，有助于巩固防疫成果，加快恢复生产生活秩序，增强重大风险防控机制的弹性。

其次，后疫情时期，新基建不仅为高质量发展注入新动能，而且将筑牢大国数字转型的基石。在新一轮科技革命和产业变革的大潮下，数字化已成为不可逆转的全球趋势。得益于国内生产消费等环节快速积累的海量数据资源、产业部门和公共服务领域不断成熟的应用场景、大规模数据要素的成本优势以及相对宽松的监管政策环境，中国正在快速成长为数字经济大国，技术研发应用、商业模式创新、核心价值实现等方面均走在世界前列。新冠肺炎疫情的远程化、无接触、智能化应对催生出新的需求，大数据、人工智能、区块链、智慧物流等智能技术和数字产品在助力疫情监测、医疗救治、物资调配、生活保障、复工复产等方面大显身手，在为运用科技手段处置各类重大风险事件积累经验、拓展思路的同时，显著强化了新基建的投资偏好和市场信心。值得注意的是，早在2018年，中央已提出加强新型基础设施建设，但在防疫关键时期将其推向经济政策的重心，除了出于刺激投资等短期效应的考量之外，更为长远的布局显然直指后疫情时期数字经济强国建设。目前，国内有关新基建的内涵和外延并未形成统一的认识，但不同界定和分类均涵盖发展数字经济、构建智慧社会的主要领域及其底层支撑技术。政府推动新基建，一是以此为契机，自上而下进一步凝聚加快数字转型的共识，吸引各类资本参与，统筹各地区各部门各领域数字化智能化发展进程，推进政府数据与社会数据的开放共享，强化各领域数据协同，防止地区之间、部门之间的数字鸿沟加大，避免出现区域发展新的数字级差；二是形成研发合力，加紧突破新一代通用技术创新及产业化应用的瓶颈和障碍，打通传统产业与新兴产业之间以及供应链各环节的数字端口，全面提升实体部门智能软硬件水平，夯实现代化经济体系的基础；三是探索建立新型基础设施建设运营的技术标准和市场规范，引领相关领域国际规则的制定，从而在数字时代的大国竞争占据主动。

需要强调的是，实现“六保”与新基建协同推进，要立足当下，着眼长远，认清规律，分类施策。总体来看，“六保”工作应充分发挥“有为”政府的作用。在三大攻坚战的收官阶段，各级政府和主管部门要把情况摸得透一些，困难估计得足一些。在全球防控形势取得实质性好转之前，坚持防疫与复产两手抓，两手都要硬，摒弃“锦标赛”的考核导向和工作惯性，着力提振信心、稳定秩序、优化环境，提升质量，对企业要重服务，对基层要多激励，切忌一味派任务、加担子、压指标、比速度。

而对于新型基础设施投资建设运营，则应更多地由“有效市场”担当主角。有别于传统基建资本挑大梁的模式，5G、人工智能、云计算、物联网等作为新型基础设施和新兴产业通用技术的应用边界模糊，公共品与资本品的交叉融合程度高，且现阶段部分领域的主导技术迭代加快，商业模式还未定型，行业标准尚不成熟，其中一些细分方向甚至需要边研发边建设，这将大大增加预期收益的不确定性，也决定了新基建必须采取开放、多元、融合的全新投资运管模式。另一个不容忽视的事实是，国内数字经济发展和智能技术应用过程中，华为、阿里、腾讯等一批民营企业在新一代信息技术、电子商务、云服务、平台经济等领域深耕多年，相继推出高水平的科创成果和商业模式，已成为相关行业的全球领军企业和具有广泛影响力的世界级巨头。中央明确发出加强新基建的政策信号之后，地方政府响应快，力度大。据不完全统计，截至2020年4月，先后有26个省（区、市）推出包含新基建内容的投资计划。各级政府力推新基建，一方面，应协调统一新基建的技术标准，科学界定数字权益，防范数字垄断；另一方面，要充分尊重并保障企业在新基建各领域的知识产权，突出其投资建设的主体地位，并通过政府购买服务等方式，将电子政务、数据中心等数字化基础设施和公共服务交由市场化主体提供，谨防打着新基建的旗号，在相关领域抬门槛、设壁垒、掺沙子、摘桃子，干扰数字经济的发展秩序，损害社会资本的正当利益。

回溯人类数千年的历史，完全有理由相信，不管付出几多代价，灾难终将过去，风险也总会被化解。面对新冠肺炎疫情突如其来、前所未有的巨大冲击，人们或惊呼这个世界从此将彻底改变，或笃定人类社会发展和文明演进的大方向不会偏航，坚信“短期危机难改长期趋势”。其实，变与不变，不过是视角差异和立场不同，而这场百年不遇的困局是否终将沦为一块“好了的伤疤”，既取决于我们自身反思的力量，同时在很大程度上仍要依靠科学技术的进步和物质财富的创造性积累。对于进入新时代、处在世界大变局之中的中国，前者改进制度，后者增强能力。就这一意义而言，今天守住底线，方能开启更加值得期许的未来。

本文选自《区域经济评论》2020年第4期