作者简介：陈耀，男，郑州师范学院国家中心城市研究院院长，中国区域经济学会副会长兼秘书长（北京 100836）。

2019年9月18日，习近平总书记在河南郑州主持召开座谈会，从中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计着眼，把“黄河流域生态保护和高质量发展”上升为重大国家战略（以下简称“黄河战略”），这是新时代深入推进生态文明建设、培育经济高质量发展的新动能、完善我国区域协调发展战略的又一重大布局，具有深远的战略意义。我们要认真学习深刻领会习近平总书记在郑州会议上的讲话精神，用系统保护和治理的思想、区域分类指导的思想和“一盘棋”调控的思想，共同抓好大保护，协同推进大治理，让黄河成为造福人民的幸福河，唱响新时代生态保护和高质量发展的“黄河大合唱”。

一、充分认识“黄河战略”的重大意义

1.“黄河战略”是深入推进生态文明建设的重要抓手

黄河发源于青藏高原，全长5464公里，流经9个省区，是我国仅次于长江的第二大江河，是重要的生态屏障。自古以来，中华民族始终在同黄河水旱灾害做斗争，迄今，防洪减灾和水沙治理取得明显成效，流域生态环境持续向好，随着三江源等重大生态保护和修复工程的推进，上游水源涵养能力稳定提升，中游黄土高原蓄水保土能力显著增强，出现了“人进沙退”的治沙奇迹，生物多样性明显增加。但是，黄河流域生态环境依然脆弱，水资源保障形势严峻，不仅存在“地上悬河”的安全威胁，而且流域水质受沿岸工农业污染状况尚未得到有效缓解。因此，加大黄河流域的生态保护和环境治理十分必要，实施“黄河战略”，与长江经济带一样共抓大保护，成为新时代我国生态文明建设的又一重大实践，无疑这是关系中华民族长远利益和可持续发展的战略之举。

2.“黄河战略”是培育经济高质量发展新动能的重要举措

黄河流域流经的地区在我国经济社会发展中具有十分重要的地位，2018年流域沿线9个省区总人口4.2亿人，占全国人口的近1/3（30.3%）；地区生产总值23.9万亿元，占全国的1/4强（26.5%）。黄河流域是我国能矿资源富集区，煤炭、石油、天然气和有色金属资源丰富，是“北煤南运”的主战场，拥有稀土、钽铌铍等重要战略性资源，是我国重要的能源原材料和重化工基地，也是我国航空航天军工生产和发射地。黄河流域省份特别是黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区也是我国农产品主产区，粮食和肉类产量占全国总产量的1/3左右。实施“黄河战略”不仅有利于加快流域地区产业转型升级和经济高质量发展，而且有利于在当今国际复杂环境下培育我国经济增长的新动能和新引擎。

3.“黄河战略”是完善新时代区域协调发展战略的重要棋局

黄河流域9省区集聚的人口较多，尤其是河南、山东、陕西等都是人口大省、农业大省（四川也是人口大省，黄河流经川西北），上中游的青海、甘肃、宁夏、川西、蒙西、陕北等均属于我国经济社会欠发达地区，面临贫困面广、贫困度深、贫困人多、返贫率高的问题，是脱贫攻坚的主战场和难啃的“硬骨头”。黄河上游地区又是我国少数民族人口集聚区，很多与革命老区、贫困地区、高寒山区等叠加，中下游地区也生活着一些少数民族群众。显然，实施“黄河战略”有利于构建和谐社会，维护民族团结，实现中华民族大家庭繁荣稳定；既有利于促进我国东西部之间协调发展，也考虑到了统筹南北方之间的均衡发展。“黄河战略”的提出，将使我国新时代的国家区域协调发展战略更加完善，在四大板块的基础上推动形成优势互补、引领高质量发展的“三群两带”新战略格局（所谓“三群”就是三大城市群：京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设；所谓“两带”就是长江经济带和黄河生态带）。

二、推进“黄河战略”的科学思路

1.要用系统工程的思想，统筹推进流域生态保护和治理

大江大河流域的上中下游、干支流、左右岸相互联系、相互影响，流域地区的山水林田湖草构成完整的生态系统。因此，做好黄河流域的生态保护系统和环境修复治理，必须以系统工程的思想，强调保护和治理的系统性、整体性、协同性。要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，避免“头痛医头、脚痛医脚”，坚持流域生态空间一体化保护和环境污染协同治理，形成上游“中华水塔”稳固、中下游生态宜居的生态安全格局。同时，对于安全隐患突出的“地上悬河”区域、重化工污染严重以及农村面源污染的地区，要加大整治力度，实现黄河流域水质的大幅提升和生态系统的整体改善。

2.要用区域分类指导的思想，科学谋划流域地区经济高质量发展

与长江流域类似，黄河上中下游地区的发展也很不平衡，特别是黄河上中游有7个省区都是发展不充分的地区，同东部地区及长江流域相比存在明显差距，有些省区甚至是全国发展最困难的地区，这些地区自然条件差，经济基础薄弱，传统产业转型升级滞后，内生动力不足；整个黄河流域对外开放程度较低，9省区进出口贸易仅占全国的 12.3%；全国14个集中连片特困地区有5个处于这一流域。因此，实施“黄河战略”除了搞好大保护，还要解决流域地区发展的不平衡不充分问题。要按照“分类指导、分区施策”的思路，针对不同类型的地区提出不同的发展策略。大体上，黄河流域可以划分为四种类型区，即生态涵养区、粮食主产区、城市化地区和贫困地区，对于三江源、祁连山等生态功能重要的地区，主要是保护生态，涵养水源，创造更多生态产品；对于河套灌区、汾渭平原等粮食主产区，重点是发展现代农业，把农产品质量提上去；对于区域中心城市，要集约集聚集中发展，提高单位空间的经济和人口承载力；而对于贫困地区，重点是提高基础设施和公共服务水平，全力改善民生和发展环境。整个流域地区要积极参与“一带一路”建设，提高对外开放水平，以开放促改革、促发展。

3.要用“一盘棋”调控的思想，有效建立流域整体联动利益共享机制

推进黄河流域生态保护和高质量发展，要发挥我国社会主义制度集中力量干大事的优越性，坚持用“一盘棋”调控的思想，建立和完善如下几个重要体系和机制：流域整体管理体系，河长制湖长制组织体系，水生态环境保护联防联控、共保共治、联合执法机制，跨区域管理多层次协调机制，流域地区产业分工合作和利益共享机制。特别需要及早建立黄河流域生态保护的指挥中枢，可以在党中央、国务院领导下，组建由国家发展和改革委员会、自然资源部、生态环境部、水利部、交通运输部等部门和沿黄9省区共同参与的“黄河战略领导小组”。同时，建立由黄河流域9省区主要负责人组成的联席工作会议，定期召开高层论坛，落实中央政策，打破区域壁垒，推进区域联动、政令通行和深化合作。

三、抓好用好战略机遇的几点建议

对于沿黄9省区而言，国家实施“黄河战略”带来了难得的重大发展机遇，要有强烈的“机遇意识”，精准把握中央精神和政策要义，抓好用好落实好，为新时代黄河流域生态保护和高质量发展出思路、亮实招、做贡献。

1.抓好科学规划，突出创新驱动

实施“黄河战略”要有科学规划，目前作为顶层设计的国家规划纲要正在编制中，流域各地区要同时开展规划研究和科学论证。高质量发展是体现新发展理念的发展，其中首要的就是创新驱动发展。黄河流域在科技创新方面与长江经济带相比差距不小，2018年长江经济带11省市的研发投入占全国的56.8%，专利授权量占全国的62%，共设立了上海张江、江苏苏南、武汉东湖、长株潭、重庆、成都等6个国家自主创新示范区。而黄河流域9省区的研发投入只占全国的23.7%，专利授权量仅占全国的24%，只有甘肃兰白、河南郑洛新、山东半岛3个国家自主创新示范区。推进科技创新不仅可以为流域生态保护和环境治理提供技术支撑，更重要的是，可以加快流域经济转型升级，发展更多适合流域绿色发展需要和未来新技术变革趋势的现代产业体系。为此，要不断提高研发投入强度，争取在黄河流域布局更多的国家实验室、国家技术工程中心、检验检测中心等国家级研发平台，提升黄河流域整体科技创新能力，并通过各类创新平台和激励政策汇集高层次人才和创新资源。

2.发挥中心城市优势，提高承载与引领带动能力

黄河流域的高质量发展依赖于沿岸中心城市，提升中心城市、城市群等优势地区的经济和人口承载力，有利于高效利用资源，实现集约化发展。目前，郑州、济南、兰州等省会中心城市首位度不高，作为中心城市的作用发挥得不够，使得黄河流域高质量发展缺乏中心城市的引领和带动。因此，要支持黄河流域各地区发挥比较优势，构建以中心城市为内核引领都市圈乃至城市群，带动整个流域高质量发展的动力系统，重点发展以郑州为核心的中原城市群、以青岛和济南为核心的山东半岛城市群、以西安为中心的关中平原城市群以及兰（州）西（宁）城市群和呼包鄂榆城市群。其中值得注意的是，作为沿黄重要城市的郑州，近些年发挥国家中心城市建设的引领带动作用，经济和人口承载力有了大幅提升，2018年地区生产总值突破1万亿元，常住人口突破1000万人，人均GDP突破10万元，科创、开放、生态、市容面貌均有显著进展和提升，成为黄河流域生态保护和高质量发展的中心城市范例。

3.强化水资源高效利用和流域生态修复治理

与长江不同，黄河水资源总量不到长江的7%，人均占有量仅为全国平均水平的27%，水资源利用粗放，尤其是农业用水效率不高，大水漫灌的传统耕作方式仍为主导，企业和城市居民用水的节水意识不强，流域水资源开发利用率已高达80%，远超一般流域40%生态警戒线。黄河水资源量有限，流经的地区多为北方干旱半干旱地区，生态环境建设要用水，发展经济和城乡居民生活也离不开水。因此，必须对流域水资源实行科学规划，合理规划沿岸人口、城市和产业的布局，坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的总原则，大力发展节水产业和技术，推进农业节水和全社会节水行动，尤其是开展水资源保护利用、生态环境治理、粮食生产等方面的综合研究，采用现代科技手段并辅之以经济和法律手段，切实推动全流域用水方式由粗放向节约集约根本转变。同时要开展对整个流域生态的全面修复和根本治理，对沿岸及支流污染严重的工矿企业坚决取缔，严格管控污染产业的转移，沿岸城市要下决心消除雾霾，让城乡居民吸收到新鲜的空气，用上清洁干净的水，看得见蓝天白云。

4.抓紧脱贫攻坚，缩小发展差距，增强流域人民幸福感

由于历史、自然条件等原因，黄河流域经济社会发展相对滞后，特别是上中游地区和下游滩区，是我国贫困人口相对集中的区域。2014年以来沿黄河9省区1500多万人摆脱贫困，滩区居民迁建工程加快推进，百姓生活得到改善，但彻底摆脱贫困仍须努力，要按照中央部署到2020年实现建档立卡贫困户整体脱贫，特别是解决好黄河流域人民关心的饮水安全、防洪安全、生态安全等问题，加快提升全流域基本公共服务均等化水平，并加快推进贫困区域的产业导入，逐步缩小与发达地区的发展差距，让黄河流域人民有更多的获得感、幸福感和安全感。

5.开展传承黄河文化弘扬中华文明的铸魂工程

黄河文化是中华文明的重要组成部分，是中华民族的根和魂。黄河流域有3000多年都是全国的政治、经济、文化中心，孕育了河湟文化、河洛文化、关中文化、齐鲁文化等，分布有郑州、西安、洛阳、开封等古都，黄河冲积形成的中原地带，是中华民族的文化之源和血脉之根，经历了千百年改道、治理和疏导，形成了沃野千里的中原大地，产生了高度发达的农耕文化。“黄河战略”的重要使命之一就是要推进黄河文化遗产的系统保护，深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值，大力开展传承黄河文化，弘扬中华文明的铸魂工程和创新工程，延续历史文脉，坚定文化自信，为推动中华文化繁荣发展，实现中华民族伟大复兴的中国梦提供支撑力、凝聚力和向心力。

本文选自《区域经济评论》2020年第1期