作者简介：牛树海，男，郑州大学商学院副教授，博士（郑州 450000）。

党的十九大报告提出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，区域经济发展不平衡就是重要的表现。由于经济发展基础、要素禀赋、制度设计等不同，各地经济发展水平也不尽相同。改革开放前，中国区域经济发展差距并不明显。改革开放后，虽然对于区域经济差距变化大小及时间点看法有所不同，但大部分学者认为中国区域经济差距主要体现在东西差距，随着国家缩小东西差距各项政策措施的深入实施，东西差距明显缩小。但是，中国经济发展进入新常态以来，区域经济差距出现了新变化——从东西差距变成南北差距。2018年，中共中央、国务院在《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中明确提出，构建协调国内东中西和南北方的区域发展新格局。中国区域经济差距的演变趋势是什么？区域经济差距是否由东西差距变为南北差距？这些问题的解答直接关系到区域协调发展战略的准确实施。本文以改革开放以来中国区域经济差距的变迁为主线，反思中国缩小区域经济差距的政策措施，并提出缩小区域经济差距的对策建议。

一、东西差距呈现缩小态势

本文采用各区域GDP占全国GDP的比重和泰尔指数来测度东西差距的演变趋势。改革开放以来，东西差距的演变过程可以分为3个阶段：第一阶段为1978—1992年，东部地区率先发展，东西差距缓慢增加；第二阶段为1993—2002年，三大地带间差距迅速扩大；第三阶段为2003—2018年，四大板块间差距持续缩小。

1.东部地区率先发展，东西差距缓慢增加（1978—1992年）

1978年，党的十一届三中全会提出优先促进沿海地区发展。根据这一思路，1980年和1981年，国家先后设立了深圳、珠海、厦门、汕头4个经济特区。为推广经济特区的成功经验，国家“七五”计划第一次正式把中国区域格局划分为东部、西部、中部三大地带。依靠政策先发优势和优越的区位优势，东部地区实现了率先发展。通过实行特殊的经济政策，使经济特区成为这一阶段东部地区发展的新增长级，东部地区不仅在发展速度上成为全国的“龙头”，地区生产总值也逐渐超过了全国的一半。

从三大地带GDP所占比重来看，1978年东部地区GDP占全国GDP的比重为50.22%，中西部地区GDP占全国GDP的比重分别为29.00%、20.78%。1992年东部地区GDP占全国GDP的比重为54.30%，中部地区GDP占全国GDP的比重下滑至26.16%，西部地区GDP占全国GDP的比重为19.54%。从泰尔指数来看，这一阶段三大地带间泰尔指数自1978年的0.03上升至1992年的0.061，总体呈现波动上升态势，但上升速度较为缓慢。

这一阶段为实验期，主要通过给予深圳、珠海、汕头、厦门和海南5个经济特区特殊的经济政策，探索经济体制、管理体制、流通体制、价格体制等方面的改革。经济特区的成功改善了投资环境，引进了外商投资、先进技术及管理经验，开辟了中国通向世界的通道，改变了中国人的思想。

2.三大地带间差距迅速扩大（1993—2002年）

伴随着东部地区经济的高速增长，中国地区经济发展的不平衡也开始加剧，各地区之间的经济发展差距不断扩大。学者们对于区域差距变化大小及时间点的看法有所不同，王小鲁和樊纲（2004）认为东西差距的扩大主要发生在20世纪90年代，世界银行研究报告认为东西差距扩大的时间是1990年，刘靖宇和张宪平（2007）认为1992年是中国区域经济差距扩大的重要转折点。数据显示，这一阶段，东部地区经济增长速度远高于全国平均水平，最高达到18%。东部地区GDP占全国GDP的比重快速提升，到2002年，东部地区GDP占全国GDP的比重为58.92%，比1993年（56.06%）提高了3%左右。相比之下，中西部地区GDP所占比重依旧呈下降趋势，西部地区GDP占全国GDP的比重从1993年的18.84%下降到2002年的17.35%，中部地区GDP占全国GDP的比重从1993年的25.10%下降到2002年的23.73%。东部地区的高速发展，使得东中西部地区差距迅速加大。从泰尔指数来看，1993年三大地带间泰尔指数为0.069，2002年三大地带间泰尔指数为0.089，差距增长速度以及幅度为第一阶段的两倍。1999年，东西部地区的人均GDP相对差距为2.45，东中部地区的人均GDP相对差距为2.10。

这一阶段是中国市场经济全面建设的起步时期。1992年，邓小平同志的南方谈话拉开了新中国全面开放的序幕，东部地区率先开展了全面的体制机制改革。市场经济体制率先在东部地区生根开花，人才、资金等要素进一步向东部地区转移，带动了东部地区经济的高速发展。与此同时，由于要素流出及体制机制改革的滞后性，中西部地区及东北地区发展活力不足，造成三大地带间的发展差距迅速扩大。

3.四大板块间差距持续缩小（2003—2018年）

区域差距迅速扩大既影响中西部地区发展的积极性，也不利于东部地区持续发展。随着改革开放的深化，国家开始注重协调发展，先后提出西部大开发战略、振兴东北地区等老工业基地战略、促进中部地区崛起战略，旨在促进中西部地区和东北地区快速发展。2005年，国务院发展研究中心发布《地区协调发展的战略和政策》报告，将中国内地划分为东部、中部、西部、东北四大板块，代表区域发展战略从非均衡发展向协调发展的转变。刘生龙和王亚华等（2009）认为西部大开发使中国区域经济差距从2000年开始转向收敛。许召元和李善同（2006）认为2004年中国区域经济差距出现了缩小的迹象。吉新峰（2012）以人均GDP衡量1997—2009年四大板块间的相对差距，认为变动趋势呈现较为明显的“倒U”型，并以2004年为拐点呈现缩小趋势。杨锦英和郑欢等（2010）、张红梅和李善同等（2019）都认为中国区域经济差距于2005年进入显著缩小阶段。

2003—2018年，东部地区GDP占全国GDP的比重呈现波动下降的趋势，先从2003年的55.16%上升到2006年的55.49%，而后缓慢下降至2013年的51.21%，最后回升至2018年的52.58%。2003—2018年，中西部地区GDP占全国GDP的比重呈现缓慢回升的趋势，中部地区GDP占全国GDP的比重从18.54%上升至21.06%；西部地区GDP占全国GDP的比重从17.18%上升至20.15%。东北地区GDP占全国GDP的比重从2003年的9.12%下降至2018年的6.21%，其中2003—2015年下降了1.12个百分点，2015—2018年下降了1.79个百分点。从泰尔指数来看，2003年和2018年四大板块间泰尔指数分别为0.092和0.053，这说明，2003年以来四大板块间的差距持续缩小。

这一阶段是区域协调发展战略的形成阶段。国家对西部地区、东北地区和中部地区的政策以发挥地区比较优势、加大地区开放力度为主，有效发挥了西部地区的资源优势、东北地区的重工业优势、中部地区的区位优势，促进了西部地区、东北地区、中部地区的快速发展。

二、南北差距呈现扩大趋势

本文采用南北方地区GDP占全国GDP的比重和泰尔指数来测度南北差距的演变趋势。改革开放以来，南北差距的演变过程可以分为3个阶段：第一阶段为1978—1995年，南北差距缓慢增大；第二阶段为1996—2013年，南北差距微幅缩小；第三阶段为2014—2018年，南北差距急剧扩大。

1.南北差距缓慢增大（1978—1995年）

1978—1995年，南方地区经济发展速度快于北方地区的主要原因是沿海地区率先实行改革开放，5个经济特区、14个沿海港口城市中有9个位于东南沿海地区，引领东部地区发展与南方地区发展的区域格局基本重合。南方地区GDP占全国GDP的比重从1978年的53.68%上升到1995年的58.57%。从人均GDP来看，1978年南北方地区人均GDP分别为339.4元和399.6元，南北方地区人均GDP比为0.849；1993年南方地区人均GDP首次超过北方地区，南北方地区人均GDP分别为2921.7元和2913.0元；到1995年，南北方地区人均GDP比由1978年的0.849上升为1.036。从泰尔指数来看，南北方地区的泰尔指数从1978年的-0.001085上升至1995年的0.000761，南方地区人均GDP水平逐渐赶超北方地区。

2.南北差距微幅缩小（1996—2013年）

1996—2013年，随着市场经济体制全面推广，北方地区也实现了全方位开放，随着西部大开发战略、振兴东北地区等老工业基地战略等国家战略的深入实施，南北差距保持了稳中微降。南方地区GDP占全国GDP的比重从1996年的58.24%下降到2013年的57.42%。从人均GDP来看，南北方地区人均GDP的差距逐渐缩小，2005年北方地区人均GDP首次超过南方地区，到2013年，北方地区人均GDP为47107元，南方地区人均GDP为45725元。从泰尔指数来看，1996年和2013年南北方地区的泰尔指数分别为0.000763和0.000912，南北方地区人均GDP的差距基本无变化。

3.南北差距急剧扩大（2014—2018年）

2014—2018年，南北方地区GDP占全国GDP的比重出现了急剧扩大的态势。2016年南方地区GDP占全国GDP的比重首次超过60%，达60.3%；2018年南方地区GDP占全国GDP的比重达61.52%。从人均GDP来看，2014年南北方地区人均GDP差别不大，2018年南北方地区人均GDP比达到改革开放以来的最高值1.136。从泰尔指数来看，南北方地区的泰尔指数从2014年的0.000556上升至2018年的0.001576，南北差距急剧扩大。

这一阶段，中国经济发展进入新常态。研究表明，经济体制改革的南北差异是导致南北方地区区域经济差距扩大的重要原因（盛来运等，2018）。

三、中国区域经济差距仍将长期以东西差距为主

通过上述分析，我们可以发现，虽然中国区域经济发展不平衡出现了新现象，但南北差距对区域经济发展的影响远小于东西差距，中国区域经济发展不平衡仍将长期表现为东西差距问题。

1.南北差距远低于东西差距

从GDP差距来看，2018年，南方地区GDP为562729亿元，占全国GDP的61.5%；北方地区GDP为351978亿元，占全国GDP的38.5%，南方地区GDP比北方地区GDP高210751亿元；东部地区GDP为506311亿元，占全国GDP的55.4%，东部地区GDP比中西部地区GDP高97915亿元，比西部地区GDP高322009亿元。南北方地区GDP差距高于东部地区与中西部地区GDP差距，但低于东西部地区GDP差距。从相对差距来看，2018年，南方地区与北方地区的相对差距为1.60；东部地区与中西部地区的相对差距为1.24，与西部地区的相对差距为2.75。南北方地区的相对差距高于东部地区与中西部地区的相对差距，但低于东西部地区的相对差距。

从人均GDP差距来看，2018年，南方地区人均GDP为69161.94元，北方地区人均GDP为60385.02元，南方地区人均GDP比北方地区人均GDP高8776.92元；东部地区人均GDP为87131.29元，比中西部地区人均GDP高37048.36元，比西部地区人均GDP高38574.50元。东西部地区人均GDP差距高于南北方地区人均GDP差距。从相对差距来看，2018年，南方地区与北方地区的相对差距为1.15，东部地区与西部地区的相对差距为1.79，东西部地区的相对差距高于南北方地区的相对差距。

2.南北差距处于适度区间

区域经济差距过大不利于整体经济的持续发展，也可能引发社会问题和政治问题。区域间保持适度的经济差距有利于促进要素流动，优化资源配置，提升发展活力，提高经济发展水平。因此，保持适度的区域经济差距能够保持经济社会的持续、稳定发展。但适度的区域经济差距范围是多少并没有统一的认识。刘再兴（1993）、覃成林（1997）、李克（2000）等对区域经济适度差距的界限问题进行了研究，但并没有提出具体的范围。汪彩玲（2008）将改革开放以来中国人均GDP区域差距的最高年份和最低年份作为上限和下限，确定了区域差距的适度区间，但这只是对曾经存在的区域差距的总结，并不是最优区间。国际上对区域差距的适度范围也没有统一的标准，欧盟规定人均GDP低于平均水平75%的区域即为落后区域，可以获得欧盟结构基金的支持。

为了探讨中国南北差距和东西差距的适度范围，本文选择人均GDP低于全国平均水平75%作为标准来进行比较，如果低于75%，则表明其区域差距需要采取一定的措施来缩小；如果高于75%，则认为属于合理范畴。

1978年以来，东部地区人均GDP一直高于全国平均水平的120%，2003年为最高值148%；西部地区人均GDP一直低于全国平均水平的75%，2004年为最低值57%；中部地区人均GDP虽然没有达到全国平均水平，但除1993—2007年低于全国平均水平外，其他年份均高于全国平均水平的75%。南方地区和北方地区人均GDP占全国平均水平比重的差距不大，1978—1993年，北方地区人均GDP占全国平均水平的比重高于南方地区，1984年为最高值109%；1994—2004年，南方地区人均GDP占全国平均水平的比重高于北方地区，基本维持在101%；2005—2014年，北方地区人均GDP占全国平均水平的比重高于南方地区，但最高也仅为102%；2015年以来，南方地区人均GDP占全国平均水平的比重高于北方地区，且有迅速提高的趋势。

从可支配收入来看，1987年以来，东部地区人均可支配收入一直高于全国平均水平的120%，2005年为最高值132%；西部地区人均可支配收入一直低于全国平均水平，1992年为最高值88%，且2000—2015年均低于全国平均水平的75%。2000年以来，北方地区人均可支配收入占全国平均水平的比重虽然高于西部地区，但也低于全国平均水平，最高仅为2017年的85%。1987年以来，南方地区人均可支配收入占全国平均水平的比重一直高于北方地区，1994年为最高值111%。北方地区人均可支配收入虽然一直低于全国平均水平，但南北差距并不大。

四、对中国区域经济差距的思考

改革开放以来，中国区域经济差距经历了高—低—高—低的演变过程，区域差距明显缩小。东西差距虽呈现明显的下降趋势，但发展差距依然较大，且出现了区域分化等新问题。南北差距虽呈现扩大的趋势，但仍低于东西差距，属于适度范围。

1.区域差距的存在具有客观性和长期性

区域差距是长期的、绝对的。区域差距是自然地理、经济基础、要素禀赋等综合作用的结果，既具有客观必然性，也具有合理性。区域作为具有较强自组织能力的城市及其影响范围（安虎森，2004），存在资源、劳动力、资本等要素禀赋的分布不均衡性（魏后凯，2011），要素分布的不均衡性是区域经济差距存在的客观条件。交通、通信等的发展能够打破相对封闭的区域经济（徐桂华，1999），强化了要素逐利的本质，进一步加大了区域经济差距。资源的有限性决定了区域发展的不平衡性，Hershman（1958）提出应集中有限的资源优先发展某些地区或部门，并通过外部经济带动其他地区或部门的发展。东部地区率先发展，并带动中西部地区的经济发展，这一过程实现了中国市场化思路替代计划化思路的过渡（李兴江，2010），符合区域经济由不平衡到平衡波浪式地向前发展的客观规律和实践（陈栋生，1988）。研究表明，随着国家政策的鼓励及中西部地区投资环境和条件的改善，中西部地区集聚式地承接了东部地区的产业转移（周世军等，2012），从而推动了中西部地区的经济增长；东部地区通过产业转出也能够促进自身的产业升级，提高技术创新能力，从而促进产业转出地的经济增长（孙慧文，2017）。

2.区域协调发展是缩小区域差距的重要途径

差距是绝对的，平衡是相对的（陈栋生，1988），但区域差距过大必然会阻碍整体发展，如果不加以干涉，先发展地区就会通过累积因果过程，增强其发展能力，而弱化后发展地区的发展优势，形成马太效应（Myrdal，1957）。研究表明，长期的、过大的区域差距不仅可能引起通货膨胀（胡鞍钢等，1995），导致教育、文化等非经济方面的发展不平衡（谢亚男，1999），影响后发展地区的经济发展，还可能演变为区际冲突（张秀生，2008）。因此，既不能放任区域差距扩大而置之不理（张秀生，2008），也不能通过政府的强制性措施来消除区域差距（吴强等，2004），这就需要各地结合历史文化、经济基础等条件，调整区域政策，有计划地使区域差距缩小到合理的范围，即达到区域之间的协调发展。党的十六届三中全会提出区域协调发展战略，党的十九大进一步指出要建立更加有效的区域协调发展新机制，区域协调发展战略已经成为国家战略，有效地扭转了区域差距扩大的趋势。

五、缩小中国区域经济差距的政策调整建议

要全面落实区域协调发展战略，促进区域协调发展向更高水平和更高质量迈进，必须客观认识区域经济差距，及时调整现有区域政策。

1.加强宏观区域政策的针对性

瞄准区域协调发展战略的目标要求，从全国的角度出发，遵循比较优势原则，制定有针对性的、差异化的宏观区域政策。一方面，针对四大板块的发展实际，制定宏观区域政策。东部地区既要做好产业向中西部地区转移，带动中西部地区发展，以创新推动优化发展，也要率先做好三次产业间的结构平衡，谨防过度去工业化。西部地区要以增强可持续发展能力为基础，以破解基础设施和生态环保两大关键问题为切入点，充分发挥西北地区的资源优势和西南地区的产业优势，塑造产业核心竞争力。中部地区要发挥交通区位优势和粮食生产优势，进一步构筑现代基础设施新网络，放大纵横联通优势，实现全方位开放，重点发展先进制造业和现代农业。东北地区要以有效提升发展活力、内生动力和整体竞争力为目标，深化体制改革，推进结构调整，推动创新创业。另一方面，针对特定地区的发展实际，制定宏观区域政策。依托长江黄金水道推动长江经济带发展，促进沿长江各地区的优势产业发展。推进“一带一路”建设，加强西部地区基础设施建设，促进沿边地区发展。

2.加大对黄河流域生态保护和高质量发展政策支持

黄河流域生态保护和高质量发展已经成为中国区域发展的重大国家战略，这是国家对区域发展格局的重大调整，能够优化北方地区经济结构和空间结构，带动北方地区协调发展，有效缓解南北差距扩大的趋势。发展基础薄弱、产业结构不合理、生态环境脆弱等是制约黄河流域生态保护和高质量发展的主要瓶颈，因此，国家既要加大黄河流域生态保护力度，促进黄河流域绿色发展，又要通过发挥黄河流域创新能力驱动黄河流域高质量发展。支持黄河流域各省份创建一批国家级创新平台和综合试验区，加快提升创新能力；支持黄河流域积极推进双向开放，对接“一带一路”建设，汇集全球创新资源，打造内陆开放高地；支持黄河流域加快资源型产业升级步伐，培育战略性新兴产业，构建黄河流域区域创新体系。

3.建立城市群高质量发展政策体系

构建“中心城市带动城市群、城市群带动区域”的新区域发展模式，强化中心城市的辐射功能，弱化其虹吸效应，形成大中小城市体系合理的城市群，建立中心城市、城市群、区域互动的新途径和新机制。一要逐步打破行政区划封锁，弱化行政手段，突出市场手段，促进城市群之间资源要素的自由流动，谋求更高层次的融合发展，激发不同城市群的发展活力。二要抓准城市群中心城市的基本功能定位，明确城市群内各城市的分工，构建核心城市引领、中等城市支撑、推动其他中小城市协同发展的城市群高质量发展格局。三要支持中原城市群、关中城市群、呼包鄂榆城市群等北方城市群发展，加快工业化、城镇化进程，以“点”带“面”，加快城市网络化建设，增强辐射带动力，实现区域内部的协调发展。

4.建立精细化区域发展政策体系

国际区域发展实践和理论表明，区域分化和区域政策体系化是区域发展的趋势。一方面，建立各个地区的特色区域发展政策体系，应充分考虑区域发展特点，发挥区域比较优势，细化区域政策尺度，以提高财政、产业、土地、环保、人才等政策的精准性和有效性。各个地区针对各自区域发展的突出问题，出台差别化、精细化的政策和规划意见，填补区域发展漏洞，补齐区域发展短板。另一方面，构建区域发展监测评估预警体系、建立区域发展风险识别和预警预案制度，做到及时掌握，动态调整。将大数据监测和信息平台用于区域发展水平测度，实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度均衡、人民生活大体相当的协调发展。

本文节选自《区域经济评论》2020年第2期