作者：段巍，吴福象，王明

单位：南京大学经济学院，清华大学社会科学学院经济所

一、研究背景

党的十九大报告将实施区域协调发展战略列为建设现代化经济体系的主要内容之一，并提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。在城市群之中，不同规模城市所承载的社会事务管理和知识再生产的职能具有天然的差异。随着新型城镇化进入高质量发展阶段，城市群发展的主线已日益清晰。2019年国务院政府工作报告在深入推进新型城镇化的工作任务中，明确提出“坚持以中心城市引领城市群发展”。因此，进一步强化中心城市的引领作用，不仅关系城镇格局的优化，还是解决城镇化过程中就业、住房等民生问题的重要途径。

作为城市群内重要的中心城市，省会及副省级城市的发展值得关注。从数据上看，2000-2017年间，省会及副省级城市不仅城镇常住人口占全国城镇人口的比重有所降低，而且平均增长率要低于其他等级城市。2010年后，部分省份将提升省会或副省级城市首位度作为发展目标，并出台了如行政区划调整、人才落户等一系列政策措施。一个突出的现象是，土地要素在城市间的配给发生了显著的变化：省会及副省级城市在2010年之后的建设用地指标要高于其他等级城市，2017年时，省会及副省级城市人均建设用地面积要高出直辖市与一般地级市20%以上。这意味着，2010年后部分省级政府对省会及副省级城市的政策偏向明显加强。在这种政策导向下，以省会及副省级城市为代表的“新一线城市”正进入人口与房价快速增长的通道。

从学理上讲，中国城镇化进程中之所以会出现提升省会及副省级城市首位度的政策导，原因在于中国城市规模分布偏离标准的Zipf定律，尤其表现为大城市数量偏少、规模偏小。如果将中国城市规模分布与城市行政等级体系相比较则不难发现，大型城市偏少的一个重要原因，正是行政等级较高的省会及副省级城市规模偏小。因此，提升省会及副省级城市首位度，是弥补大城市缺位的一种可行途径。问题在于，依靠改变土地供给偏向的政策导向是否能提升城镇居民福祉？怎样的政策手段能在优化城市规模分布的同时兼顾高质量发展？回答上述问题，对重塑中国城镇格局具有重要意义。

二、研究发现

段巍、吴福象和王明发表在《中国工业经济》2020年第4期的论文《政策偏向、省会首位度与城市规模分布》基于长期以来在层级政府政策约束下城镇化的典型事实，构建量化空间模型用以解释中国城市演化的微观机制，利用2010年地级市数据，对省会及副省级城市扩张进行多种政策反事实分析。研究发现：

第一，在中国现行的城市等级体系中，城市用地指标配置及其经济产出和居民福利并未形成正向变动关系。比如，省会及副省级城市用地指标分别增加10%、20%时，GDP水平分别提升7.54%—8.69%、15.32%—17.79%，而福利水平却降低0.30%—0.35%、0.71%—0.84%。事实上，这一反事实结果与2010—2017年间中国城市体系的演进趋势相一致。

第二，省级政府只依靠增加用地指标手段来推动省会及副省级城市扩张，无法带来居民的福利改进。主要原因在于，在中国城市化进程中“产”“城”“人”的空间分布长期不一致，尤其是户籍制度限制了人口流动，使得人口的城镇化与土地的城镇化在空间上不能高效匹配。这不仅降低了土地扩张带来的人口增长的边际效应，还会进一步加强一般地级市的用地约束，从而对福利产生负面效应。因此，减少落户限制，不仅可以有效提升GDP、均衡福利，也能优化城市规模分布。根据该文测算，如果完全消除户籍制度的限制，大约可以提升城镇居民69.48%的福利水平。

第三，在容积率约束、住房空置以及投机性投资的影响下，省会及副省级城市住房有效供给率较省内一般地级市明显偏低。因此在消除城市间住房有效供给率的差异的反事实分析中，大部分省会及副省级城市的规模扩张会十分明显，城市规模分布向Zipf定律收敛。并且在住房供给提升的情况下，房价并不会同步升高，因而居民福利水平有所提升。

三、研究启示

第一，提升省会及副省级城市首位度，需要促进“人”“地”“公共服务”的有效匹配。在土地资源配置偏向省会及副省级城市的情况下，应逐步放松省会及副省级城市的落户限制，依托要素市场化配置来提高禀赋较好的中心城市的人口集聚程度。为此，城市管理者不仅需要针对各类人才有序降低落户门槛，吸引创新创业人才逐步集聚；还需要加强对非技能劳动力的技能培训，实现对新迁入非技能劳动力公共服务供给的均等化，避免因生活性服务业成本高企而引致福利水平降低。

第二，突出省内中心城市的引领带动作用，依靠产业“双迁”塑造区域价值链。提升省内中心城市首位度的意义，不在于依靠政策红利虹吸全省资源塑造“虚胖”的大城市，而在于引领区域经济高质量发展。城市群或省级层面需统筹规划产业“双迁”，利用高铁网络建设的契机，强化省会及副省级城市“一小时都市圈”的辐射带动作用，围绕中心城市高铁新城的建设，打造科技、商务、商贸、物流等融合的枢纽；同时，推进跨行政区的产能合作，以产业园区共建的模式将省会及副省级城市产业链内低技能劳动力密集型环节向周边中小城市和小城镇扩散，促进中小城市和小城镇形成具有比较优势的特色战略产业集群。

第三，多管齐下提升省会及副省级城市住房的有效供给水平，同时要坚决贯彻落实党中央“房住不炒”的长期方针。一方面，贯彻租购同权思想，完善共有产权房、公共租赁房等住房供应的相关配套的贷款、法律与物业服务政策。同时，加强对城市新城投机性购房的限制和动态监测，对长期空置性住房实行管控，推行省会及副省级城市房产税改革试点。另一方面，要紧凑规划非生产性用地空间，对于人口密度较高的城市，合理放松容积率管制约束，限制低容积率住宅用地的供给比率。

第四，提升省会及副省级城市的社会管理功能，强化综合性总部经济优势。在综合性中心城市，注重对生产就业功能的集聚化发展，将经济密度作为重要的考核指标，适当放松增量指标约束。瞄准经济的运行周期，适时对城市的老城区产业进行更新，重点将空置和闲置的写字楼、产业用地进行再改造，发展创新创业、文化创意高度集聚化的楼宇经济。此外，要选择一些产业基础和禀赋条件比较好的省会及副省级城市，积极试点智慧城市建设，强化智慧城市和数字基础设施的建设，推动政府办公服务数字化，以信息化、数字化、智能化的方式打造智慧型城市。

本文节选自《中国工业经济》2020年第4期