作者简介：肖金成，中国区域科学协会理事长，国家发展改革委国土地区所原所长，中国区域经济50人论坛成员。

提要:党的十九届四中全会提出，“提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”。随着我国经济由高速增长向高质量发展转化，区域发展也应突破原有的区域板块格局，以城市群为核心构建经济区，形成应对全球竞争的国家竞争力。旨在揭示城市群辐射带动经济区发展的作用机理，提出了城市群带动经济区发展的辐射源、辐射路径和实现过程。城市群是带动经济区发展的辐射源，通过空间结构优化和功能整合提升来提高其发展水平和辐射能力，人口流动、产业转移扩散和交通发展是主要辐射路径。最后，基于我国城市群发展现存的问题，提出城市群辐射带动经济区，促进区域协调发展的政策建议。

一、引言

我国是一个幅员辽阔的大国，拥有多个民族及其代表的多元文化，如何平衡各地区发展一直以来是我国区域发展政策的关注重点。新中国成立70年来，我国区域发展战略由均衡发展转向非均衡发展，在20世纪90年代后期形成了区域总体发展的战略格局，区域发展空间由沿海地区高度集聚向各地区均衡布局演化，逐步缩小了我国区域发展的相对差距。为了实现各地区协调发展，我国曾提出多种经济区划方案，如沿海与内地、三大地带、四大板块、七大经济区域等，但种种方案由于划分原则、分类、指向的不同始终没有达成一致。当前，世界经济环境纷繁复杂，我国经济发展从高速增长进入高质量发展阶段，区域发展面临的内外部环境发生了较大变化，有利条件和不利因素并存，我国区域发展仍然面临不充分、不平衡、不协调的问题，欠发达地区经济仍很落后、地区封锁依然存在、板块利益格局日趋固化、国家层面统筹协调有待加强。新时代必须立足新形势的需要，实施新的区域发展战略。

进入21世纪以来，城市群的出现是我国区域发展的重要特点之一。特别是“十一五”以来，我国区域发展战略逐渐从以“条状”划分的东、中、西部为单位向以“块状”划分的城市群为单位转变，区域经济发展的重心不断向城市群地区转移。目前，我国已经在国家、省、市等各个层面形成了多个不同等级和规模的城市群，这些城市群的城镇化水平普遍较高，经济总量较大，各城市间联系密切，有力带动了其所在地区的经济发展。随着城市群的快速发展，城市群之间将逐渐连接形成经济带，城市群腹地范围的外延也将进一步促进经济带向外拓展形成经济区。以城市群为核心推动形成经济区，不仅顺应了我国经济社会发展在空间上先集聚成点、后扩散于带、再辐射为面的客观趋势，也有利于改变我国人口与产业结构不匹配、大城市过大、小城镇过小、中等城市发育不良的不合理状况。

城市群是城市化水平进入高级阶段所出现的一种空间形态，以一个以上特(超)大城市为核心，包含不同等级规模的城市，城市间功能互补且具有明确的分工与合作。城市群的发展演进伴随着功能和空间结构的动态变化，各城市依托交通、通信等基础设施网络紧密联系、相互作用，形成一体化水平较高的城市集合区域。但是，城市群的范围不可能很大，城市群是随着历史的发展演进形成的，不可能在短时期内向外快速扩展，通过规划扩大城市群范围的做法是缺乏意义的。城市群的数量也不可能很多，随意把几个城市拢在一起谓之某某城市群，更没有多大的意义。根据我们的测算，我国能称得上城市群的区域范围不会超过20%。城市群之外尚有80%左右的国土面积，城市不太密集，城市规模不太大，经济不太发达。这些地区除了沙漠、戈壁等不太适宜人居住的地方之外，由于基础设施不太完善，自然条件不太优越，或位于省际交接地区或边疆地区，受行政分割的影响，经济比较落后。这些地区有的位于城市群的周边，但与城市群的经济落差很大。通过与城市群开展对接，可逐步融入相邻的城市群。

经济区的范围可大可小，一般认为，具有一定经济联系且具有地缘关系的地区均可谓之经济区。本文所谓经济区是指与城市群有地缘关系即与城市群相邻的地区，面积是城市群的数倍，但与城市群的经济发展水平落差较大。可通过编制经济区一体化规划，加强与城市群的联系和对接，主动接受城市群的辐射。如长三角城市群周边地区，浙南、苏北及整个安徽省，虽然与长三角城市群的经济落差很大，但联系十分密切，可谓之泛长三角经济区或长江下游经济区。如果与长三角城市群共同编制一个一体化规划，将有利于二者的对接与融合。经济区应至少以一个发育较为成熟的城市群为核心，以完善的交通、通信网络为支撑，包含不同规模、不同等级的城市和广大农村地区。

二、城市群:带动经济区发展的辐射源

城市群是经济区内发展水平最高的地区，也是经济区的增长中心和辐射源。城市群的发展具有一定的动态性，即城市群的结构、功能、各城市之间的联系始终保持调整、完善和深化的状态，这使得城市群功能不断整合，汇聚所有城市的经济势能形成一定的辐射力，此时在区域合作不断加强的基础上就形成了经济区。因此，城市群的辐射力和辐射范围是由其整体发展水平和一体化程度决定的，而这可以通过空间结构优化和功能整合来实现。

(一)城市群的基本功能

以产业和人口转移为特征的产业结构升级，促进了城市群内资本结构、劳动力结构、技术结构、自然条件和资源供给结构的调整，各城市功能分工与合作不断深化，使城市群整体表现出以下六个方面的功能。

1.经济增长功能

城市群是经济全球化趋势下出现的具有国际竞争力的区域单元，是目前主导中国经济发展的主要空间形态。城市群内要素流动、资源共享和分工合作是实现区域经济增长与提高城镇化水平的有效途径。随着区域一体化进程的加快，城市群内的集聚经济效应将进一步吸引人口和经济活动向其集聚，城市群整体发展水平不断提高，区域发展空间逐渐由城市群内部向外部地区扩展，对相邻区域的经济社会发展产生溢出效应，实现区域经济增长。

2.集聚扩散功能

城市的形成与发展是集聚经济的结果，而城市群是不同等级规模城市的集合，汇集了区域内多个城市的经济体量，具有极大的市场规模，吸引各种经济要素和经济活动向城市群内部集聚。从产业结构的角度，集聚经济能够提升城市的生产效率与专业化程度，制造业的发展催生了对生产性服务业的需求，进而促使劳动力向服务业集中，产生了服务业的集聚效应与规模效应，又吸引了大量经济活动和人口的集聚，这将使城市群比单一城市具备更强大的规模效应，城市群整体的集聚能力和扩散能力也相应更强。

3.辐射带动功能

辐射可分为点辐射和线辐射两种类型，点辐射是指以大城市为中心向周边城市扩散，线辐射是沿铁路、公路、水路等交通干线向两翼或上下游地区推开。经济要素和经济活动首先在城市群核心城市这些“点”上集聚，继而在各种线状交通基础设施的联系下形成“轴”，在点辐射和线辐射的共同作用下，形成以节点城市和辐射干线为核心的高度一体化区域。城市群的辐射功能可以分为两种形式:一种是核心城市产生的辐射，另一种是城市群整体对非城市群地区的辐射。在城市群发展初期，其辐射作用主要表现为核心城市的单一扩散功能，当城市群发展步入成熟阶段，新的集聚中心开始出现并逐渐发展成为次级核心城市，城市群空间结构向多中心转变，城市群的辐射功能更多地表现为城市群整体对周边地区的辐射。

4.规模经济功能

城市群包含了不同规模的城市，各个城市根据各自的资源禀赋和比较优势形成一个高效的产业分工网络，使城市群具备多样化与专业化兼具的特征。随着城市间的关系由竞争向合作转变，城市群各城市间的经济联系不断深化，形成统一的市场，并且在与外界进行交换的过程中实现自我结构优化和功能完善。正是由于集合了区域内各个空间组织的规模和优势，城市群的整体优势才比单个城市更大，而城市群功能的提升又能够进一步发挥城市群的整体优势，从而实现单一城市与城市群共同提高竞争力的双赢效果。

5.协同创新功能

在全球化与信息化的背景下，科技创新能力已成为一国经济增长和参与国际竞争的核心环节。城市群核心城市集聚了大量的研发中心和服务机构，是科学技术研发创新的主要基地。城市群各城市间紧密的联系为企业、研发中心、服务机构等相关经济主体提供了一个相对集中的知识共享空间，方便知识与技术溢出，这对周边地区的影响比物流的传递更具有渗透性，同时，交通及通信水平的提升使得相关知识与技术能够以较快的速度在上下游企业间传播，加强了科学技术在城市群内外的扩散能力。

6.综合服务功能

城市群的综合服务功能体现在两方面:一是提供就业与公共服务的功能。城市群内汇聚了丰富的教育、医疗、文化等公共资源，吸引城市群外部的人口不断向内部集聚，并且发达的服务业为不同技能的劳动力提供了多样化的就业渠道;二是经济调节与管理功能。城市群中拥有一系列具备经济调节与管理的职能机构，如金融机构、中介机构、监督机构等，管理体系健全，能够保障市场体系规范化、制度化发展，这使得城市群具备了一定的经济调节功能。随着城市群内生产、就业与消费的需求水平进一步扩大，不同城市间的经济要素相互补充、相互促进，使城市间的生产、服务、就业与需求结构多层级发展，从而进一步提升城市群的综合服务功能。

(二)城市群空间结构优化

城市群空间结构是其发展程度、阶段与过程在空间上的反映，可以理解为一定区域的经济结构、社会结构、等级规模结构等在空间上的投影，是城市群发展水平和整体竞争力的重要体现。城市群空间结构的演化是伴随着工业化和城镇化发展的过程，在不同的发展阶段，其空间结构具有不同的特征。在城市群形成初期，城市规模较小，各城市基本处于独立发展的阶段。随着城市经济的发展，一个或多个具有资源禀赋或区位优势的城市在长期的资本积累和外部刺激下实现经济的飞速发展，逐渐发展成为整个地区的经济增长中心，并吸引边缘地区的资源和要素不断向其集聚，而边缘地区则由于生产资料的流出而发展滞缓。经过长期的集聚，核心城市的规模不断扩大，同时也出现生产成本高企、土地资源不足、生态环境恶化等集聚不经济的情况，企业和劳动者迫于生产成本和生活成本的提高开始向外转移，在周边地区集聚形成了新的产业中心。在这一阶段，区域发展的集聚与扩散效应并存，二者的相互作用结果是在城市群范围内形成了多个不同规模的核心——边缘结构，各城市之间的分工与合作不断深化，空间关联更加紧密复杂。随着交通基础设施的发展与完善，城市间的经济联系进一步加强，人口和经济活动通过空间上的重组形成了协调稳定的发展状态，城市群空间结构也向网络化演变，进入到新的一体化发展阶段。

根据核心城市的规模与功能的不同，城市群空间结构可以分为单核心与多核心两种。单核心结构是以一个特大城市为核心，周边分布若干个中等城市和小城市，这些城市紧密联系，主次分明，核心城市的主导地位突出，如英国中南部城市群和中国的中原城市群;多核心结构是由多个城市共同担当核心城市的职能，主从关系不明确，其他城市围绕多个核心城市形成复杂的空间网络，如美国大西洋沿岸波士华城市群和中国的长三角城市群。然而，无论城市群结构如何，过度集聚于单个城市都会引发集聚不经济的问题，因此向单核心集聚的空间形态往往经济效率较低且难以维持稳定，而多核心形态可以产生空间均衡性集聚，比单核心结构更能促进区域可持续发展，OECD国家城市体系发展的实践也证明，多核心空间结构往往与较高的人均GDP紧密相关。城市群空间结构优化就是要形成多核心协调发展的格局，有效分散经济活动降低集聚不经济的情况。

(三)城市群功能提升

城市群功能提升是指根据经济社会发展要求和城市群结构演变的规律，调整原有功能的不合理部分，建立合理的功能体系和高效的运行模式，实现最佳的经济和社会环境效益。城市群功能的增强不仅是城市群空间结构演变的结果，也是进一步推动城市群结构优化的动因，主要通过产业结构调整和城市关系转变来实现。

1.产业结构升级

产业分工与专业化是提升城市群功能的基础条件。在城市群形成和发展的早期阶段，城市间的产业分工以制造业为主，每个城市的技术水平差别不大，存在一定程度的同质化竞争，市场分割严重。在城市群快速发展阶段，生产成本的增加和城市规模的扩大，促使核心城市产业结构不断升级，生产性服务业快速发展，而劳动密集型产业开始向周边地区转移，城市群内部的产业分工转变为核心城市与外围城市的垂直分工。随着城市群逐渐发育成熟，集聚经济驱使生产性服务型企业向具有区位、人才、政策、交通等比较优势的核心城市进一步集聚，形成了以生产性服务业为主的产业集群，其他城市则基于成本优势接受核心城市的制造业转移，形成了以制造业为主的产业集群，同时也因为承接核心城市的高技术服务而使经济发展水平得到明显提高。此时，城市群内的产业分工逐渐从垂直分工向围绕产业链不同环节的功能分工转变。产业结构升级和转移使各城市分别形成了既有差异性又有互补性的分工结构，每个城市的专业化功能不断完善，并一一转化成为城市群整体功能的一部分。

2.城市关系调整

竞争与合作是城市间普遍存在的关系，城市间竞争与合作的交替过程也是城市群形成与发展的过程，城市间的关系由竞争向合作转变是城市群功能整合和形成经济区的重要条件。在城市群形成初期，各城市对外服务能力较弱，各城市的空间布局相对分散。随着产业分工不断细化，各城市之间经济往来频繁起来，逐步形成了专业化发展格局。在城市群发展演进的初始阶段，由于集聚与扩散效应的重叠性，各城市在土地管理、产业选择、经济结构、创新要素等方面的竞争不可避免，但也正是由于这种竞争关系，为区域发展创造了一个更加公平的市场环境。而当城市发展超过其所能承受的最大利用限度时，受最优发展规模的制约，首位城市或核心城市的功能就会向城市周边地区和周边城市扩散，在这一过程中，城市内“弱而全”的功能体系被打破，各城市之间逐渐由竞争关系向竞争—合作转变。城市之间的合作关键在于产业合作，这就要求各个地区的产业结构既有差异又能互补。当然，在一些偶然性因素如行政区划、政策倾斜等的影响下，城市之间为了提高自身的经济发展水平仍有可能产生竞争，但从区域整体的角度看，只有形成分工合理、竞合有序的城市关系，才能使城市群汇集各地优势，以更低的成本和更高的效率创造共同利益，提高城市群的整体经济效益和对外服务功能。

三、城市群带动经济区发展的辐射路径

区域空间结构的演变来源于三个方面:一是由于城市内部在规模经济和集聚经济的作用下形成的推动力，这一推动力主要受市场机制的影响，是企业和居民出于效用最大化的理性选择;二是来自市场和政府的合力，在相关政策和规划的引导下，产业和经济活动在不同的区域间进行更加合理高效的配置，使要素的流动更加有序;三是城市之间由于密切的物质交流与交换而产生的不可分割的经济联系，特别是随着交通条件的改善，原本在空间上分离、交流上封闭的城市之间形成了紧密联系的空间网络。城市群带动经济区发展就是在集聚与扩散效应下，人口、产业、基础设施在不同地区间集聚与扩散的过程。

(一)人口流动

根据配第——克拉克定理，随着经济的发展，劳动人口会随产业的升级沿“第一产业——第二产业——第三产业”的方向转移，这是由于工业发展所带来的经济效益远大于农业。城市的工资更高，就业机会更多，医疗、教育等基础设施条件更好，导致劳动生产率和工资报酬存在明显差异，吸引大量农村人口向城市转移。劳动者首先会根据自身的技能对所要从事的职业和地区进行选择，同时，某一地区的产业结构和经济功能也会对劳动力的流入进行分类。城市生活成本的差异使其分化为不同功能和产出水平，高技能劳动者往往集中在生产率和生活成本都较高的核心城市，低技能劳动力者更多集中在生活成本较低的外围中小城市和非城市群地区，因此生活成本较高的核心城市由于集聚了更多高技能劳动力而具有更高的劳动生产率。

(二)产业转移与扩散

产业集聚和扩散促进了区域空间格局的演变。不同等级规模的企业由于生产相同或相似的产品而在某一区域集聚，形成产业集群，使这一区域形成较大的市场规模，产生的规模经济效应又进一步推动了产业集聚。但是集聚不会没有限制的一直进行下去，产业集聚与扩散的临界点决定了城市规模的上限。当产业的边际成本高于边际收益时，产业按照价格指数效应和内部市场效应由低到高的顺序开始扩散，扩散成本较低的产业首先扩散，随后带动其他产业的扩散，进而形成大、中、小城市在一定区域内有序分布的空间体系。根据梯度转移理论，产业的扩散与转移是沿经济梯次有序进行的，即产业由高梯度地区向低梯度地区逐级转移，跨级转移的情况较少，这是因为产业有序转移的路径和方向是由各地区的产业承载能力决定的，如果两个地区的经济梯度过大，低梯度地区往往由于经济基础薄弱和技术条件不足而难以承接高梯度地区的产业转移。因此，在一定区域空间组织内，只有形成合理的城市等级体系，才能形成产业的有序转移，从而使每一个区域空间组织实现产业升级和优化。

产业扩散的原因主要有两种:一是由于集聚不经济而发生的被迫扩散，即当集聚膨胀到一定程度后，产业的边际产出被土地价格、劳动力价格等生产成本的提高所抵消，那些产品附加值较低的产业和劳动密集型产业由于失去集聚经济效应而不得不向外围地区扩散;二是主动扩散，即由政府或相关机构以行政力量将产业疏散到卫星城或周边的中小城市。不论出于何种原因，产业扩散都加强了城市群核心城市与外围城市的经济联系，推动着区域空间格局不断向外围地区延伸。在区域发展的过程中，集聚与扩散既是一个相互影响的作用过程，也是一个各种因素影响的作用结果。扩散一旦发生，要素与经济活动就可能在另一个地区集聚，而不断集聚的过程又会引发新一轮的扩散。因此，一个区域的经济发展往往是集聚中有扩散，扩散中也有集聚，较强的集聚力意味着较强的扩散力，较强的扩散力也是在较强的集聚过程中积累产生的。值得注意的是，由于地区间存在成本落差，企业进行产业转移一定要考虑转移成本与转移地生产成本的关系。如生产成本落差不大，其不一定考虑转移，只有转移地的生产成本远远低于原地的生产成本时才会考虑实施产业转移。这就是城市群内的产业不一定转移到城市群内的某个城市，而会考虑转移到生产成本落差更大的城市或地区。

(三)交通设施的完善

交通在促进经济集聚与扩散的过程中发挥了重要的作用，对经济区空间格局演化的方向也具有一定的引导性。从国内外城市群的形成与发展来看，大多数城市群的基础设施网络比较完善，拥有较为完善的公路、铁路、航道、通信设施、运输管道等，城镇和产业沿交通干线密集分布并相连。交通设施的完善对城市间形成产业分工与专业化的影响，一是交通轴带通过降低运输成本改变了区域离心力和向心力的作用均衡点，影响各城市专业化水平和产业发展重点;二是影响产业的集聚与扩散路径，即影响产业的空间分布，形成了中心地区以生产性服务业为主、外围地区以制造业为主的空间格局。同时，网络化交通布局是重塑区域空间格局的重要推动力。区域交通网络为产业和人口的集聚与扩散提供了转移路径，也提高了各地区的可达性水平，扩大了区域之间的关联半径，使得区域之间人口流动、知识共享、技术交流、创新协同的频率大大提高。随着我国交通基础设施和装备技术的迅速发展，区域的“点—轴”结构将演化为“点—轴—集聚区”结构，集聚区的规模越大，对周边地区产生的影响也越强。

四、城市群带动经济区发展的实现过程

城市群空间结构优化和功能整合分别对经济区产生空间溢出效应和功能溢出效应。空间溢出效应是指城市群空间结构优化对经济区内各经济主体和经济活动的空间分布所产生的影响;功能溢出效应是指城市群产业结构升级促使城市功能发生分异，各城市功能的提升使城市群汇聚六种经济功能。城市群的空间溢出和功能溢出是一个相互作用、相互影响的过程，空间溢出随功能溢出而发生，功能溢出也是空间溢出的表现形式。实际上，城市群辐射带动经济区发展的过程就是区域间要素集聚与扩散的过程，二者发展差距的缩小就是人口向城市群内转移，产业由城市群地区向非城市群地区扩散的过程(图1)。

(一)城市群空间溢出

城市群空间结构演化的过程也是其空间有序化的过程，其中一个最显著的微观特征就是核心城市逐步成为企业总部、研发基地、金融中心和高端人才的集聚地。企业为了获得最大效益，通常会采取纵向分离、空间分散的生产方式，即在组织上和空间上都分离的向外扩散发展。根据新经济地理学的观点，高生产率的企业在贸易成本下降的情况下会优先选择市场规模较大的区域，生产率较低的企业则选择市场规模较小的区域。城市规模越大，高端要素集聚越多，市场规模就越大，而较高的劳动生产率进一步加强了这些城市对高端要素的吸引力和集聚力，使得这些城市在产业链中占据更强的支配地位。城市群的核心城市往往人口规模巨大，企业相对集中，在较高的土地成本和劳动力成本的影响下，企业总部与生产性服务业企业在大城市集聚。随着运输成本的下降，企业开始将制造业部门分离，从生产成本很高的核心城市迁往规模较小的城市，中小城市根据比较优势的原则成为专业化程度较高的制造业基地。

产业在空间上的集聚动力来自于外部规模经济和外部范围经济。城市群是经济比较发达的地区，聚集了较多的高端要素，拥有较大的市场需求，城市群的外部规模经济为产业发展提供了额外的边际收益，从而促进了高端产业率先在城市群集聚，但是，随着城市的生产和生活成本逐渐提高，产业开始由城市群向非城市群地区扩散。

城市群空间结构的演化是支撑地区经济规模扩大和持续增长的重要条件。Anas等学者对美国大都市区的相关研究表明，单核心集聚的结构向分散化集聚的多核心结构转变更有利于持续地获取集聚经济效益，从而能够支撑区域规模扩展和经济增长。新经济地理学的研究也证明，在特定的交易费用下，核心城市以极化效应为主的空间结构尚可维持，当交易费用超过一定水平，集聚的空间结构将被打破，出现新的和较小的集聚中心。城市群的空间结构由单中心向多中心转变正是为了通过分散经济活动而降低集聚不经济的情况。在此过程中，各地区的专业化水平不断提高，逐渐形成了分工明确的合作格局，每一个城市的对外服务功能进一步强化，在集聚和扩散效应的共同作用下继续形成新的集聚中心，使得区域空间不断向外扩展。

(二)城市群功能溢出

区域空间结构的演化总是伴随着产业结构高级化的过程。产业结构的高级化主要包括三个方面:主导产业更替、新兴产业诞生和关联产业发展。随着经济的发展，一些新兴产业和高科技产业首先出现在核心城市，这意味着一些附加值较低的产业必须向外转移，为新产业的发展腾出空间。对于外围地区而言，其经济发展水平和产业结构都与核心城市存在一定差距，这些转移出去的产业在当地仍然具有较大的发展潜力。同时，运输成本的降低使得周边地区的区位劣势在弱化，成本优势在强化，一些产业也更愿意向周边地区转移，这样既可以接近市场，又可以降低生产成本。

某一地区的产业结构调整和升级不仅可以改变区域整体的产业布局，也将致使人口随产业发生空间转移。出于理性经济人的假设，劳动者通常会向工资报酬较高的城市群地区集中，尽管现实中工资水平较高的地区往往生活成本也较高，但在市场竞争条件下，区位会对劳动力形成筛选机制，即只有能够承受较高成本的劳动者才能留在工资水平较高的地区。当然，影响劳动力流动的因素是多样且复杂的，人口的转移方向也是双向的，但若核心城市与外围城市之间的工资差异持续存在，那么经过长期的自我选择和优胜劣汰，高技能劳动力更倾向于集聚在经济发展水平和劳动生产率都更高的核心城市，而低技能劳动者则可能集中在经济发展水平和劳动生产率较低的城市群外围地区和非城市群地区。

产业的转移扩散和人口的空间分异导致城市群地区和非城市群地区的功能产生分异，这种作用机理首先出现在城市群内部，具体表现为城市群核心城市和外围城市的功能分异，核心城市主要发挥生产性服务功能，外围城市主要发挥生产制造功能，随着城市群一体化水平不断提高，最终将形成产业沿城市群核心城市——城市群次级核心城市——城市群外围地区——非城市群地区逐级转移的发展格局，而这种空间结构也决定了产业逐步由城市群地区向非城市群地区转移、人口由非城市群地区向城市群地区流动的趋势。

(三)城市群整体对外辐射

在经历了长期的集聚与扩散后，城市群各城市的功能分工形成，区域合作不断加强，城市群呈一体化发展，逐渐具备了更强的区域性甚至国际性功能。最显著的特征是城市群开始向非城市群地区扩散。城市群对经济区的辐射带动作用既可以由核心城市直接产生，也可以沿核心城市——次级核心城市——城市群外围地区——非城市群地区的路径进行扩散。这种扩散主要表现为非核心功能的产业由城市群内向非城市群地区扩散，当然这也伴随着劳动人口的向外迁移，而在这一过程中，非城市群地区的人口在高就业、高工资等条件的吸引下仍持续向城市群内部集聚，城市群始终是人口净流入的地区，从人均发展水平上看，城市群地区与非城市群地区人均收入差距逐渐缩小。同时，在城市群外围和非城市群地区，一些经济实力、产业结构、基础设施条件较好的新兴城市根据自身的发展水平和比较优势开始新一轮的竞争，最终发展成为新一级的集聚中心，区域空间结构就在这样在交替过程中不断扩展并得以优化。

(四)长三角城市群辐射带动泛长三角经济区发展的案例分析

长三角区域原指沪苏浙两省一市，随着长三角城市群辐射力的增强，安徽省与沪苏浙地区的联系越来越密切，所以当前长三角区域的范围已经扩大至沪苏浙皖三省一市，范围不断扩大。最早的长江三角洲指上海都市圈，上海作为一个国际化大都市，其辐射范围涵盖了苏州、嘉兴、南通、宁波、舟山、无锡、常州等地，这个区域称为上海都市圈，因为这些区域和上海关系密切，不能脱离上海，否则难以解释其发展过程。上海快速发展的同时，杭州、南京也在发展，上海辐射周边的同时，杭州、南京也在辐射周边，逐渐形成了各自的都市圈。上海、杭州、南京三大都市圈在发展过程中相互耦合，形成长三角城市群。可见，长三角城市群不是人为规划出来的，而是一个历史的发展过程。长三角城市群的边缘很难确定，其外有浙南和苏北，之后的相关规划都涵盖了整个沪苏浙地区，再由沪苏浙地区扩展到安徽，谓之长三角区域或长三角经济区。

如果把长三角区域分为三个层次的话，可以发现人均GDP存在较大差异，比如，16市核心区的人均GDP较高，当扩大至26市时，人均GDP下降了很多，再扩大到沪苏浙皖4个省级行政区，人均GDP又有较大幅度下降。2016年，长三角城市群16市的土地面积只有沪苏浙二省一市的52%，人口占69.26%，但GDP占比却达80.88%，人均GDP比沪苏浙二省一市的水平高16000多元，地均GDP每平方千米高出3900多元;沪苏浙皖三省一市土地面积是长三角16市的3倍多，但人口刚刚超过2倍，GDP只有1倍多，人均GDP相差2万多元，地均GDP每平方千米相差6500多元(图2，图3)。经济发展落差大，既表明一体化发展的必要性，也意味着障碍还很多。

长三角区域是我国跨省域一体化起步最早，程度比较高的地区之一，但仍存在行政壁垒，一体化发展仍面临诸多需要解决的问题。长期以来，我国都是以行政区为单元组织生产和销售，“一亩三分地”的思维定式短期内难以改变，再加上不少地方仍在延续“强政府、弱市场”的发展模式，地方为追求自身利益最大化，导致较严重的行政壁垒，经济要素难以顺畅流动。推动长三角经济区一体化发展，是实现长三角经济区高质量发展的基本要求。要强化政府规划引导，建立健全体制机制，不断完善制度规范，为长三角经济区一体化发展保驾护航。

2019年，中共中央国务院《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》指出，长江三角洲地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。推动长三角一体化发展，增强长三角地区创新能力和竞争能力，提高经济集聚度、区域连接性和政策协同效率，对引领全国高质量发展、建设现代化经济体系意义重大。

五、促进城市群辐射带动经济区的政策建议

深入研究城市群与经济区的关系，对于优化我国城市群内部空间结构、提升城市群整体功能、促进区域协调发展具有重要的意义。从现实来看，目前我国大多数城市群空间结构都处于单核心集聚的阶段，城市群一体化程度较低，城市群内部仍没有形成合理的功能分工格局，难以成为支撑经济区发展的辐射源，原因主要有4点:一是我国城市群内大部分城市规模较小，城市间经济联系松散，导致一体化水平和整体功能提升受限;二是区域空间结构不合理，特别是城市等级体系不健全，大都市过大，小城市过小，缺少能够承上启下的大中城市;三是地方政府过多参与经济活动，造成地区市场分割、行政壁垒、地方保护主义等，阻碍了区域一体化进程;四是我国的户籍制度阻碍了人口和生产要素在区域间的自由流动与重新配置，对城市人口的不合理控制导致空间布局的畸形演化。为此，笔者提出如下建议。

(一)促进要素自由流动，推动经济区一体化发展

要素的自由流动是发挥集聚效应和保证经济健康发展的重要基础。经济区是跨省区、跨地市的区域形态，涉及不同行政级别的城市，各市政府固有的地方保护主义使得要素的自由流动面临诸多人为障碍，影响了区域空间结构的自然演化。因此，必须积极稳妥地推进市场化改革，消除市场分割，依据市场规则、市场价格、市场竞争实现资源的高效配置，推动城市群一体化发展。首先，充分发挥市场的决定性作用，打破行政区划的局限，构建统一的区域市场，打破区域间社会保障体系不对接引起的人口流动障碍，降低非市场因素造成的效率损失，加快市场一体化进程;其次，推动跨省区的区域合作，强化经济发达地区和欠发达地区的联系，引导核心城市不具优势的产业向外围地区和非城市群地区转移，同时也要促进高技术产业链向中小城市延伸，提高中小城市的产业承接能力，遵循产业结构与空间结构互动转换的经济规律，使核心城市充分发挥经济中心的功能，使中小城市作为经济网络节点密切联系核心城市与广大腹地，推动大、中、小城市与小城镇形成分工合作和功能互补的有机整体。

(二)制订科学的区域规划，指导经济区发展

区域发展离不开科学、合理的规划和管理。当前，我国诸多规划都缺乏约束力，一是规划缺乏科学性和前瞻性，规划往往落后于现实发展，比如，某一城市的规划刚被批准，其实际人口规模便已超过规划期末的人口目标;二是领导者执行规划的意识不强，个人意志高于规划约束;三是制定规划时缺乏相互协调，规划与规划之间存在诸多矛盾之处。应根据各地区的资源禀赋、地理区位、交通状况、经济条件因地制宜地编制规划，指导地方发展。规划要有科学性。首先，将经济区作为规划单元，以城市群为核心，涵盖周边若干省份;其次，由中央部委如国家发改委组织一家规划机构负责规划编制，对经济区进行深入考察研究;再次，起草规划文本后征求有关省市、有关部门、社会各界的意见并进行反复论证;最后，报国务院审查批准。值得重视的是，编制规划不能操之过急，因为是跨省区大尺度的规划，绝不是半年一年可以完成，应打持久战，少则3年，多则5年。规划要有约束力。规划一经批准，便具有法律效力。涉及的各省、各市、各县甚至各乡镇政府应遵照执行。

(三)完善交通基础设施，构建网络化交通运输体系

交通基础设施是支撑要素和人口跨地区流动、加强区域经济联系的主要载体。交通运输条件的改善可以有效降低运输成本，加强地区之间的交往与协作，促进沿线枢纽城市的经济增长，并通过空间溢出效应辐射带动周边区域的经济发展。未来应加强综合交通运输体系建设，打通经济区内各市间的“断头路”，加快推进公路、铁路、航空和水运建设，构建多种交通方式相互衔接、相互协调的综合运输网络。政府部门要充分考虑交通布局与空间结构的联系，合理安排各项公共支出的总量和结构，特别是跨地区的交通基础设施建设，应明确各政府间的支出责任，在提升地区间关联程度的同时避免重复建设和过度投资而造成的效率损失。

(四)支持区域中心城市的发展，培育经济区内生动力

经济区内不仅包含经济发展水平较高的城市群地区，也包含大范围的经济欠发达地区。这些地区的交通基础设施往往不够完善，与城市群的经济发展水平落差较大，难以形成合理的产业对接，使城市群的经济势能无法有效扩散。所以，经济区的协调发展仅靠城市群的辐射带动作用是远远不够的，还需要提高区域性中心城市的发展水平，形成经济区自我发展的内生动力。大多数地级市的中心城区的区位条件比较好，绝大多数拥有铁路和高速公路，有些建了机场、通了高铁，已发展成为区域性经济中心城市，但这些城市仍然规模小、实力弱，与城市群内的核心城市落差较大，辐射带动能力还不强，正所谓“小马拉大车”，即城市这批小马，拉不动区域这架大车。今后应把完善区域性中心城市的功能作为主要任务，优化区域性中心城市的产业结构，促进区域合作，充分发挥这些城市承上启下的作用，促进小城镇发展为小城市，小城市发展为中等城市，中等城市向大城市发展，形成空间布局合理、可持续发展、具有内生动力的经济区。

(五)转变政府职能，加强区域管理

政府的政策倾斜、区域规划、投资建设以及协调组织工作对区域发展和空间格局的形成演化具有重要影响。首先，政府职能应从微观干预向公共管理转变。我国建立市场经济体制之后，政府的职能应当是为市场经济建立规则而不是直接改变或影响市场的选择结果，应减少政府对经济活动的直接干预，强化政府在政策引导、规划指导、依法监管和公共服务等方面的职能;其次，构建经济区一体化社会保障体系。积极推动户籍制度、就业制度、教育制度、医疗制度等方面的改革，降低人口流动的制度成本，特别是要放宽对劳动力流动的限制，使不同城市在社会保障和公共服务上相互衔接;最后，设置专门的、较高级别的城市群治理部门。从区域发展的整体利益出发统一管理经济区内部的分工与合作，约束区域资源的过度开发，针对区域合作和治理出台指导原则和实施办法，使各地区充分享受到区域整体发展的好处。明确各级政府在促进区域合作中的功能和作用，发挥中央政府推动经济区合作的促进和引领作用，完善城市间合作的评价、监督、协调等机制，提高区域一体化水平。

建立区域协调管理机制和利益协调机制，促进形成竞合有序、一体化水平稳步提升的发展格局。进一步促进政府与企业、社会组织的广泛合作，发挥多元主体参与经济区建设的积极性，在政府与企业、社会组织之间构建协调机制，共同参与区域性公共产品生产和服务供给。

本文来源于《开发研究》2020年01期