访谈嘉宾：林尚立，复旦大学副校长、教授、博导，复旦大学城市治理比较研究中心首席专家。

　　随着中国城市化进程的进一步加速，以及城镇化的日益提升，中国的城市发展面临着重大的结构性挑战，如何在推进城市持续发展的基础上，形成一个良好的城市治理体系，成为中国城市发展的一个核心议题，因此，现代城市需要在比较和借鉴世界上不同城市的治理经验基础上，形成一种新的治理结构和体系。

　　现代人类文明，就是在城市发展与城市治理创新之间的持续联动中不断向前的。许多决定现代人类生产与生活的制度创新，都是以城市为实践空间而形成的。由此，我们完全可以认为现代城市的治理结构与治理体系的完善水平，直接决定着一个国家现代化的发展与现代文明建构的能力与水平。

围绕着现代城市治理的几个核心议题，复旦大学城市治理比较研究中心学术委员会首席专家林尚立教授与中心主任韩福国博士，周蜀秦博士后等人，展开深入的对话，梳理了关于城市发展与治理的前沿理论，提出当代中国城市治理的综合性路径和框架。

　　一、集聚与分化：现代城市治理的使命

　　林尚立（复旦大学副校长、复旦大学城市治理比较研究中心首席专家）：城市是一个复合体，是集聚性与分化性共存的复合体。没有人以及与人的生产和生活相关因素的集聚，就不可能构成城市；同样，没有人的多元分化以及由此带来的交易与生产的活力，就不可能有城市的成长。因此，现代城市的产生是一个集聚的结果，而城市的发展则是分化的体现。城市的主要功能之一就是改造人类自身的传统生活方式，每一时期的城市都产生了多种多样的新角色和同样丰富多彩的新潜力，它包含了法律规范、道德标准、建筑样式、市井民风等等方面的相应变化。

　　现代工业革命以来，在市场与民主的不断发育基础上，城市的集聚功能日益凸显，包括产业、人口和文化的集聚。在城市容器里，不同的人群、不同的文化、不同的技术、不同的语言都聚集一起，并且相互融合。同时，现代城市在不断解决城市治理问题的过程中，城市进行了有机分化，包括空间的多中心展开、多元社会主体的呈现、城市的有机更新与城市业态的不断更新，这些分化不断产生出发展的推动力。

　　韩福国（复旦大学城市治理比较研究中心主任、博士、副教授）：如果从城市功能演变的“集聚——分化”辩证关系来看，集聚是城市存在的基础，分化则构成一个城市发展的动力。虽然集聚与分化都是城市经济发展、城市市民与城市社会自身运动所形成的，但二者要平衡与协调地共存，并相互促进，就需要超越城市市民与社会的更高力量，这就是城市的治理结构。

　　林尚立：从治理的角度来看，一个具有成效的治理结构，也就必然体现在如何在加强城市的集聚功能持续实现上，形成城市物质空间、产业形态和社会结构的有机分化。现代城市的集聚，不是城市对所有资源的过度占有和无序的扩展，而是一种有利于城市各个人群“居住、生产、交通和游憩”的资源合理配置；现代城市的分化，也不是各个城市组织部分之间的空间结构的紧张，不是城市各个社会群体的分裂和对抗，更不是政府与社会的对立，因此，分化不是分裂而是一种发展生命力的维持。

　　周蜀秦（复旦大学国际关系与公共事务学院博士后）：随着全球化进程加速与信息技术的发展，现代城市已经成为全球化网络体系中的一个节点。城市治理的面向正在发生一种格局性的变化，过去城市政府的主要任务是以市民为对象，解决城市生产、生活的问题，但当前的城市在空间尺度上已经不是一个相对于农村的概念，必须考虑自身在全球层面的生存发展，治理结构无论从尺度上还是面向上都越来越走向“跨界的治理”。

　　林尚立：尤其是伴随着近二十年来的信息技术更新，使得城市的属性已经发生了很大的变化，它主要体现在：（1）从城市的性质从一个“国家属性”变成“全球属性”；（2）从一个“三维空间”变成“多维空间”；（3）从一个传统的“内部参与”到“内外共同参与”的复合主体。

　　城市属性的变化是我们思考城市发展与城市治理的基本向度与维度，这些城市属性的重新定义和发展，尤其突出地体现在中国的城市的集聚与分化的结构上。

　　城市是人类文明的作品，犹如现代艺术一样，它不是定格化的，而是流动不拘的，因而具有无限的想象力和再创造的空间，这为城市治理创新或建设创新型城市提供了内在的力量。集聚与分化基础上的流动构成所有城市的根本命脉，现代城市的治理和发展创新都必须遵从这个命脉，实现集聚与分化二者之间的平衡，从中寻找真正的城市活力与创造空间，换句话说，也就是在现代城市的一致性的集聚中，形成多元化的分化，同时在多样化的分化基础上形成具有内在一致性的集聚。

改革开放三十年来，中国的市场经济与全面开放都是以城市为空间全面展开的，城市要承载这种变化所带来的全面冲击，同时要承载国家转型变化所产生的政治和多元的社会压力。因此，城市自我要在市场化与全球化方面要升级转型，否则它也无法承载现代国家的转型和现代社会的发育。中国城市的治理，需要从理念的塑造到路径的建设而构成一个完整的制度架构，否则现代城市很难体现“市民的个人和全体的意志”，体现现代城市的目的——“能自知自觉，自治自制和自我实现”。

　　二、“造化自然”：从生态与规划创造“元治理”

　　林尚立：从城市起源的角度观察，几乎所有城市的选址都是人们在一定的空间区域内，自发地追求自然环境最优组合的结果，因为城市的集聚需要首先满足人们对生活资源和安全的需求，例如“依山傍水”与“易守难攻”等等；同时，城市也会选择一个最优的自然资源所在，例如北京的什刹海、上海的苏州河、南京的玄武湖、杭州的西湖、苏州的“姑苏城外寒山寺”等等。同样的，每一个城市都有自己引以为豪的自然景色资源，所以我们在城市治理的比较研究中一直提倡现代城市需要“保山、保水、保自然”，这些自然山水是城市人文和历史的最为基本的载体。

　　同时，城市的自然不等同于简单的自然山水，而是一种经过人们不断赋予其历史和文化内涵的“造化”结果，是一种“造化自然”。所以，城市的历史遗迹构成了城市自然环境中的活的灵魂，而不是单纯的自然遗迹。在这种意义上观察，城市的外在物质形态是人们不断地进行城市规划建设的“博物馆”，许多优美杰出的城市历史建筑构成了人们对自然有机改造的典型体现，也是城市民风的最佳“容器”。

　　人们在城市空间内的集聚是一个主动适应和改造自然环境的结果，保存良好的城市生态环境是人类对城市的最好的“造化”，因此，城市环境的彻底改造最终变成了人的改造。因此，生态与规划构成了城市的“元治理”，它们两个是现代城市的治理的“元结构”，是现代城市对实现人们“自治自立、自觉自为、自我发展”本质属性的最基本的载体，也是现代城市治理的所有层面出发的最元初的基础，构成了现代城市治理的坐标原点。

　　韩福国：20世纪50年代以来，国际上的城市在城市发展中高度重视“人居环境”。城市更新理论的思想渊源为城市规划的形体规划思想，在具体实践中，包括奥斯曼的巴黎改建，柯布西耶的“光辉城市”，芝加哥的“城市美化”运动以及现代建筑国际协会（CIAM）的“功能主义”思想等，在本质上把动态的城市发展看作静态过程，进而寄希望于整体的城市形态改变，这造成许多城市病的产生，因为这些城市规划理念由于过于单纯而无法遏制城市病的产生。

　　林尚立：20世纪70年代以来，世界城市更新的动力与方式发生了很大的变化，关注点从早期单纯的物质形式更新转向注重城市社会形态、经济形态的整体性更新，并且与城市的区域、环境、公共政策相结合。其中经济全球化的趋势、向信息社会转变、生育率下降和高层次市民的增加、产业结构的转换等等都是城市更新的动力。国际上发达国家的城市出现了“公共-私人合作型”改造、“公共-个体合作型”改造和“绅士化过程”等路径。

　　现代城市的有机更新过程都更加注重从“人本”的角度，强调城市发展要考虑人对自然环境的需求，强调城市规划的“利人原则”，这样，现代城市的有机更新把自然与规划有机地结合在一起，形成城市的良性“元治理”：在微观层面上要求城市空间具有宜人的尺度，保证城市空间对人的生理及心理的尊重；在中观层面上，强调具有强烈归属感的社区设计，形成融洽的“邻里”环境；在宏观层面上，力图实现通畅的交通路径、适度的城市规模，形成新的产业形态。这方面经典的理论有简？雅各布斯的“城市多样性”；芒福德的“以人为本”思想和亚历山大的历史价值保护观等等。

　　中国城市近三十年来的发展中，一直忽视对城市自然资源和历史资源的保护，在追求政府政绩的冲动下，盲目地进行经济开放区的开发，进行城市地标和中心上商务区（CBD）和中央居住区（CLD）的建设。同时，缺乏维护或者“恶意破坏”城市历史遗迹，以至于“善意破坏”传统街区的现象层出不穷。在城市城府（作为中国的地方政，府）盲目地着眼于经济指标和城市建成面积指标的考核下，城市已经进入到了一个内在结构失控的境地，这造成城市“千遍一律”的外在物质结构（physical form），也就必然损失掉了城市的“灵魂”。

所以，现代城市的任何一个对城市物质形态的规划改造，需要充分考虑到城市的“元抬理”的构成要素，以及它们之间相互依存和相互促进的结构。人们在城市自然生态的基础上“造化了自然”，成为人类存在的一个最为突出的空间体现。因此，城市也就从“保山、保水、保自然”的基础上，上升为“保山、保水、保民风”，否则，人类就几乎在城市中摧毁了几乎所有他们与自然界的联系，然后突然意识到他们在这一过程中也已然丧失了自己生存下去的必要基础。

　　三、政府管理：从法律与公权创造“硬治理”

　　林尚立：城市只有在集聚与分化之间形成一种有机的平衡，才能获得一种持续发展的能量。因此，现代城市如同现代国家一样，都需要一种超越于各个城市集聚人群之上的治理力量。正是在这个意义上，马克思认为“随着城市的出现，必然要有行政机关、警察、赋税等等，一句话，必然要有公共的政治机构，从而也成就必然要有一般政治”。因而，不论是城市的政治，还是城市的治理，虽然都离不开政治或行政的强力，但其本质不是政治或行政强力的实现，而是有强力保障的平衡与协调的实现，即城市的集聚性与分化性的平衡与协调，这就构成了城市的“硬治理”。

　　政府及其背后的国家既可以提供现代城市发展的最为强势的推动力量，也可能形成一种最为明显的破坏性力量。在任何一个社会的城市发展历史中，都可以发现许多城市都被国家与政府的强权力毁于一旦，或者毁灭于战争，或者消失于对城市的过度使用，使得城市发展的根基不复存在。随着现代历史考古的发展，我们可以发现真正意义上被自然本身毁灭的城市反而少之又少。

　　之所以把现代城市治理中的政府管理结构界定为“硬治理”，是政府基于公共权力的享有而提供了现代城市治理的外在制度框架。现代政府需要从法律与公权的角度出发，它对城市治理的影响必须基于城市人民对于治理公权力的需求，提供政策规划的供给，而不能破坏城市发展的自然生态与历史文化脉络。现代城市“硬治理”的基本依据就是建构在现代民主制度基础上的法律体系。

　　韩福国：中国古典社会在乡村中保持一种自治的秩序，但是在城市中却是一种单纯的行政权力中心和自发的商业社会的结合。中华人民共和国的城市政府则是一种计划经济和单位体制基础上的“强政府”，它几乎垄断了城市发展的一切资源的分配、生产和消费的环节。现代中国城市随着市场经济的建立和现代社会主义民主的逐步发育和完善，需要在法律和公权的基础上，既要发挥'城市政府的主动性，同时又要有效地约束政府的行为，形成一个“依法治市”的良性态势。

　　林尚立：现代城市对公权力的内生性需求并不意味着社会力量的削弱，反而恰恰是需要政府公权力对社会力量的主体性尊重、发育支持和有效互动。

　　只有形成一个在法律框架内的政府与社会的有效治理互动结构，政府管理为主要核心内容所构成的“硬治理”的制度框架，才能在整个城市治理体系中发挥积极的使命。对于中国的城市政府而言，中国城市缺乏西欧的城市分化产生的自治结构，而是一个单一制的城市管理结构，这更加需要我们尊重城市的历史文化脉络，理解城市多元群体的生存，保护城市的生态环境，积极利用现代信息和技术，进而提供一个有效的城市业态发展规划，城市建设规划和城市民主制度。

　　现代城市治理或城市政治要有调适性与创新能力，取决于多方面的因素，首先是城市要有巨大的制度发展空间。随着大量人口的集聚，未来政府在社会福利体系构建中将扮演越来越重要的角色。同时，社会公平问题也将成为城市政府首要解决的问题之一。城市的制度空间，不是源于城市的物理空间，而是源于城市的时间空间，即城市不能基于简单的过往经验来规划和治理，而必须基于城市的长远发展与未来的空间来治理。所以，城市对经济和社会发展的未来把握以及由此形成的发展规划，对于城市治理来说是十分重要的。没有把握未来能力的城市，是不可能有制度创新的能力与空间的。

    “正当西方文化中城市数量增多、城市规模扩大的时候，却把城市的性质和目的，忘得一干二净：最聪明的人不再懂得社会，生活的形式，而最无知的人却准备去建设社会生活形式。或者不如说，无知的人毫无准备，却硬是要进行建设。”这是中国现代城市治理中，政府和社会最应该避免出现的未来，换句话说，只有形成一个多层次的现代城市治理体系，才能避免这个问题在中国的产生。

文章来源：国研网

未完待续