作者简介：程必定，男，安徽省时代战略研究院研究员（合肥                                     230000）。

       林斐，女，安徽省社会科学院研究员（合肥230000）。

  中小城市不发达，是中国区域、城乡发展不协调、不充分矛盾的突出表现。党的十八大以来，由于城镇化的持续发展，国家大力支持中小城市和小城镇建设，各地正崛起一批新生中小城市，对撤县设市等行政区划调整提出了新的要求。为适应这种要求，2017年中国启动了撤县设市的行政区划调整。截至2018年年底，全国有18个县先后获批撤县设市，还有一批县正积极争取撤县设市。在这种背景下，为促进新生中小城市的健康发展，又避免20世纪90年代出现的“撤县设市热”问题，有必要深入研究新时代中国新生中小城市与行政区划调整问题。

一、新生中小城市发展与行政区划之间的矛盾

   新生中小城市包括新生中等城市和新生小城市，它的出现是中国改革开放以来工业化推动新型城镇化快速发展而形成的新现象。新生中等城市是由小城市发展而来的，人口和经济规模已达到中等城市规模，一般都是地级市，也有少数县级市；新生小城市是指人口和经济规模已达到小城市规模，但行政区级别还是镇级的小城镇，通常是县城或特色大镇。无论城镇是什么行政级别，新生中小城市都在按其自身的规律蓬勃发展，这样就与行政区划存在着一些突出问题与矛盾。

   根据宪法第三十条的解释，设区的市不能只有一个市辖区，中国新生中等城市在行政区划问题上面临的突出问题，主要是一些地级市存在“一市一区”问题，这是历史遗留问题。因为这些新生中等城市大多是在20世纪90年代末“地改市热”时成立的地级市，驻地的市区原来只是县级市，有的甚至是县，有的撤地改市时便把这个县级市或县改为市辖区，形成“一市一区”的行政区格局，市辖区面积过大，人口过多。以安徽省宿州为例，1998年撤销宿县地区设立地级市，市政府驻地由原来的县级宿州市改设为埇桥区，而县级市宿州是1992年刚由宿县改为县级市，建市只有6年。2017年宿州常住人口190万人，面积2868平方千米，是全国人口最多、面积最大的市辖区。宿州的情况在全国普遍存在。中国撤地设市范围很广，全国地级市总数由1995年的210个增加到2005年的283个，2017年又增加到294个。其中，河北、山西、辽宁、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、广东、海南、广西、陕西、宁夏等15省（区）已没有地区行政公署，实现地级市全覆盖；吉林、黑龙江、湖北、湖南、西藏等5省（区）只有1个地区行政公署；甘肃、四川、贵州、内蒙古4省（区）分别有2—3个地区行政公署；超过3个地区行政公署的只有新疆、青海、云南3省（区），但都是人烟稀少的高原或森林。如此广泛的“地改市”，许多地级市都存在“一市一区”问题。经过20多年发展，这些地级市已成为所在地区的中心城市，“一市一区”的行政区划严重制约了这些中心城市的发展和功能提升。

   新生小城市面临的问题更为突出。针对20世纪90年代中期出现的“县改市热”问题，国家于20世纪末冻结了县改市的行政区划调整，但大城市的边界扩区没有控制，一些大城市周边的县级市改为市辖区，导致全国县级市总数由1995年的427个减少到2017年的363个，而这期间中国的城镇化率由29.04%提高到58.52%，提高了29.48个百分点。根据发达国家的实践，当一个国家城镇化水平处于大幅度提高阶段，城市总数会有较大幅度增加，新增的城市基本上都是小城市。如美国的城镇化率由20%提高到50%时，城市数由392个增加到2772个，日本城镇化率由38%提高到70%时，城市数由166个增加到552个，美、日新增的大批城市多是小城市。而中国的城镇化率由32%提高到58.52%时，城市总数不仅没有增加，反而从668个减少到657个，减少的主要是县级小城市。这20年是中国新型城镇化快速发展的阶段，却出现县级市总数只减不增的现象，一些经济强县已成为次区域的经济中心，县城的人口、经济、建城区尽管己发展到小城市规模，却不是县级市，削弱了对周边地区的辐射与带动能力；一些特色镇尽管已发展为经济强镇、人口大镇，已成长为新生小城市，但只是镇的行政建制，镇党委、政府承担经济社会发展事务量等于甚至超过一个普通县的规模，却没有县级党委、政府的权限，责任和权力严重不对称，严重制约了这些特色镇的发展，也是导致中国城乡发展不充分、区域发展不协调、城市体系发育不平衡的一个重要原因。

     2015年12月底，党中央召开城市工作会议，提出城市工作是一个系统工作，要尊重城市发展规律，坚持中小城市和小城镇协调发展。党的十九大报告对新时代中国新型城镇化的发展格局作出了科学解释，即“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，突出了小城市和小城镇在中国新型城镇化发展中不可或缺的战略地位。李克强总理在2017年《政府工作报告》中更明确指出“支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特色大镇有序设市”，表明中国正式启动新一轮的撤县设市、特色大镇设县级市的行政区划调整。

   在省区层面，一些地方党委、政府根据中央精神，在培育和发展新生中小城市方面也积极探索实践，浙江、山东的探索最早。2010年2月，浙江在保持镇的建制不变、符合法律法规前提下，先在温州市的龙港镇、柳市镇、塘下镇、瓯下镇、鳌江镇等5个县辖镇进行试点，赋予试点镇与县（市）政府基本相同的经济管理权限，调动了这些镇的积极性；2010年8月，山东也宣布对27个经济、人口大镇赋予部分县（市）政府经济社会管理权限，目标是培育发展为新生小城市，加快了这些大镇的经济社会发展和功能升级。这些省区的试点时间虽不长，但效果都很明显，一批新生中小城市蓬勃发展。如浙江苍南县龙港镇在1984年建镇时只有8000人，2017年已发展成人口42万人、GDP达277亿元人民币的新生中等城市。其他省份新生小城市的发展情况也都喜人。中国第一经济强镇广东佛山狮山镇，2017年人口达67.4万人，面积330.6平方千米，GDP达1000亿元人民币，超过了一些地级市的经济规模。此外，泛在性广覆盖的互联网为新生小城市的发展也创造了新的外部条件，淘宝超70%的新增消费者是四五线城镇及以下城镇的网民，互联网市场的下沉也证明了中国新生小城市的发展之势。

   从这些省区的实践来看，一方面，新生中小城市蓬勃发展，显示出巨大的发展活力；另一方面，新生中小城市的蓬勃发展与行政区划又产生了新的矛盾。一些地级市存在的“一市一区”问题，中心城区规模扩大，但市辖区只有一个，如同“大个子穿小衣服”；不少经济强县和特色大镇已成为新生小城市，但没有城市的管理权能，镇的行政管理层次更低，出现了“小马拉大车、大脚穿小鞋”问题。这些问题都严重限制了新生中小城市的发展，不利于推进城乡间、区域间的协调发展。党的十九大提出，进入新时代，当前社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾，又提出要实施区域协调发展战略和乡村振兴战略，而中国新生中小城市发展与行政区划之间产生的上述矛盾，是中国社会主要矛盾在区域空间的突出体现，也是实施区域协调发展战略和乡村振兴战略在行政体制上的一个重要障碍。培育解决新生中小城市发展与行政区划之间的矛盾就显得越来越迫切。

   为解决这个问题，根据党中央的部署，国务院于2017年“解冻”了撤县设市的审批，当年有6个县获批撤县设市，分别是河北平泉县、浙江玉环县、陕西神木县、四川隆昌县、湖南宁乡县、贵州盘县；2018年又有12个县获批撤县设市，分别是陕西彬县、江苏海安县、湖北京山县、黑龙江漠河县、山西怀仁县、贵州兴仁县、安徽潜山县、广西壮族自治区荔浦县、山东邹平县、甘肃华亭县、云南水富县、河北滦县。各省市还在积极申报撤县设市，近几年还会有一批县撤县设市或撤县设区。但是，遵循城市发展规律的客观要求，撤县设市、撤县设区既要科学、合理、适时，又要避免再一次出现“撤县设市热”“撤县设区热”问题，使行政区划调整既适应新生中小城市的发展，又促进新生中小城市的繁荣，就需要从理论上继续深入探索，为新生中小城市的健康发展和行政区划的合理调整提供理论支持。

二、新生中小城市与行政建制市的区别与联系

   新生中小城市与行政建制市（包括地级市、县级市），是两个完全不同的概念，两者既有性质上的区别，又有内在联系。

新生中小城市与行政建制市的区别是，行政建制市（包括地级市、县级市）是行政区概念，是以宪法为依据，有可量化的法定标准，按照法定程序经过行政批准而设置的，有完善的行政机构，有相应的行政等级和权力，对所辖区域经济社会事务有明确的管理责任。新生中小城市则是功能性概念，表示某个县级市或县对经济社会发展的集聚、辐射功能己超越本行政区的空间范围，成为所在较大区域的经济、文化、要素集散中心，具有区域增长极的功能。新生中小城市并不一定就是地级市、县级市，因为作为功能性概念的新生中小城市不需要行政认可，也没有行政等级和相应权力。

   新生中小城市与行政建制市的内在联系是，新生中等城市通常是由县级市发展而来的，新生小城市通常是由县或建制大镇发展起来的，这是随着中国新型城镇化快速发展出现的新现象。当某个县级市的人口规模超过50万人时，就成为新生中等城市，这类城市在建制上是地级市，比县级市不仅高一个行政管理层级，还有更强的发展能力。当某个县的经济社会和城镇化发展到比较成熟的程度而成为新生小城市时，就可能会获批撤县为县级市，在发展能力上比县强，在行政管理权能上比县全；已融入中心城市的会撤县设区，成为地级市的辖区。因此，行政建制市是新生中小城市发展到成熟程度时的必然趋势。

   新生中小城市与行政建制市的联系与区别表明，新生中小城市作为功能性概念，是社会生产力发展的结果，属于经济基础范畴；行政建制市作为行政区概念，是生产关系发展的要求，属于上层建筑范畴。根据生产关系必须适应生产力的发展、经济基础决定上层建筑的马克思主义基本原理，新生中小城市的发展必然要求行政区划调整。这就决定新生中小城市与行政建制市的出现是先后关系，即新生中小城市的出现在先，行政建制市的出现在后，只有当新生中小城市发展成熟了，才可能获批为行政建制市。一个新生中小城市或建制大镇成为某个等级的行政建制市，只要达到国家规定的设市标准，一条行政批文就实现了；但是，一个县级市或建制大镇成为一个新生中小城市，则要有一个较长期的发展过程。由此可得出这样的结论：一个地区要撤地设立地级市，一个县要撤县设立县级市，或一个建制大镇要撤镇设立县级市，成为新生中小城市是必要条件，经济社会发展水平达到国家规定的设市量化标准是充分条件。中国现阶段城镇体系发育的短板主要是撤县设市的行政区划调整。因此，要全面认识撤县设市的充分必要条件，正确引导撤县设市的行政区划调整。

   从理论上看，全面认识撤县设市的充分必要条件是极为必要的。因为县和县级市在建制上虽然是相同的行政级别，但在功能上却有根本区别。在中国，县作为一级行政建制，始于2000多年前的秦朝，一直延续至今，自古就有“郡县治天下安”之说，说明县作为国家治理的地理单元，具有行政治理的功能。市作为一种行政建制，始于近代，至今只有100多年历史，不仅具有行政治理的功能，还具有区域经济中心的功能，已成为区域经济发展的增长极。从县和县级市在中国历史演变的区别看，一个县若撤县设市，首先必须成为新生小城市，具有县域经济中心和增长极的功能，所以说这是撤县设市的必要条件；有了这个必要条件，才会引起国家重视，考虑是否应该撤县设市，如果具备了国家规定的设市量化标准，包括人口、面积、产业结构、经济实力、基础设施建设水平、基本公共服务程度等，具有撤县设市的充分条件，就会批准撤县设市。可见，撤县设市的充分与必要条件缺一不可，需要全面把握。

   由于某个县撤县设市必须先成为新生小城市，对于有撤县设市战略考虑的某些县来说，应该按照城市发展规律的客观要求推进战略转型，向建设新生小城市方向升级。这就需要进一步研究中国新生中小城市发展的一般规律。

三、新生中小城市发展的一般规律

     2015年12月底，党中央城市工作会议明确提出，城市建设要尊重城市发展规律，建设新生中小城市也是如此。从实践上看，由于每个新生中小城市的历史文化基础、自然、地理、经济等诸方面的发展条件不同，都会有符合自身个性特征的发展规律，但从理论上看，一种类型的城市总会有反映其共性特征的一般规律。这里讨论新生中小城市发展的一般规律，就是这种具有共性特征的发展规律。

   新生中小城市是所在区域的经济文化和社会活动中心，它的生存和发展是由其所在地区的经济、社会和自然条件决定，而经济、社会和自然条件都有其各自的发展与演变规律，并且相互促进、相互制约，这样新生中小城市的发展规律，就可分解出经济发展规律、社会发展规律和自然发展规律三大规律，而且这三大规律有机地集成，在相互促进、相互制约中，形成每个新生中小城市自身特有的发展规律。

   经济发展规律表明，新生中小城市作为某个区域空间的经济增长极，非农产业是主体，会提供大量的非农就业岗位，形成“产业—就业”拉动型的城市发展规律，吸引周边农村人口就地就近城镇化，或吸引在外地务工经商的农村劳动力返乡城镇化。这样，根据“人口流向工作、工作由产业造就”的客观规律，有了产业就会有就业岗位，有了就业岗位就会集聚人口，有了人口集聚就会有城市，这是每个新生中小城市发展必须遵循的经济发展规律。遵循这个规律的客观要求，每个新生中小城市应把发展经济作为第一要务，主要是发展非农产业、兴办产业集聚区，吸引劳动力和人口集聚，为新生中小城市的发展奠定经济支撑。

   社会发展规律表明，新生中小城市在发育和成长过程中，因为经济发展会带来人口集聚，而人又有各种各样的社会需求，社会事业必然与之相应发展，还要有相应的市政基础设施和公共服务条件，而这一切又都需要社会管理和市政管理，形成“经济—社会—管理”同步型的城市发展规律。人口集聚越多，对市政基础设施和公共服务条件的要求也就越多；经济发展越好，就有条件逐步完善市政基础设施和公共服务，社会事业也会有条件发展，对社会管理和市政管理的要求也会越来越高，这是每个新生中小城市发展必须遵循的社会发展规律。遵循这个规律，每个新生中小城市都应在经济发展的基础上，把基础设施建设、发展社会事业和公共服务以及完善社会治理作为基础性要务，努力增加公共产品供给，提升公共管理水平，为新生中小城市的发展提供公共服务支撑。

   自然发展规律表明，新生中小城市的发展依托当地的自然地理资源条件，不能超越自然环境的承载力，同时又会改善当地的自然地理环境，不断提升人口与生产要素的集聚力。新生中小城市与自然地理环境所形成的这种关系法则，要求每个新生中小城市的发展过程与城市规模、空间结构和人口密度与自然发展规律不仅相适应，而且相关联，形成“规模—结构—密度”相宜型的城市发展规律，这是每个新生中小城市在建设过程中必须遵循的自然发展规律。遵循这个规律，每个新生中小城市应从实际出发，统筹生产、生活、生态三大空间，突出生态优先和生态文明建设，合理规划城市规模，形成合理的街区结构和空间密度，为新生中小城市的发展提供宜居性保障。

   上述三大规律的促进与制约关系是同步、同量、同度的，从而有机集成为新生中小城市发展的一般规律。遵循这样的一般规律建设新生中小城市，就会保障每个新生中小城市的高质量发展，而这又是中国进入新时代对新型城镇化发展的最基本要求，进而又会带动所在区域的高质量发展。

三大规律有机地集成为“正三角”发展关系，每个规律各为这个“正三角”的一条等边，所形成的“正三角”面积，就是每个新生中小城市的发展边界，既不能越过，也不能留白，因为“越过”就超出了人口与生产要素的承载力，“留白”就会造成自然资源和社会资源的浪费与损失，都不符合新生中小城市高质量发展的最基本要求。这样，结合各新生中小城市的具体情况和特定条件，就形成了每个新生中小城市自身的发展规律。

四、调整行政区划需要注重的几个问题

   当前，中国已有一些县具备了新生小城市功能，有的正积极按照法定程序申报县级行政建制市（区）；一些“一市一区”的地级市由于市辖区过大，也需要适度析分为几个市辖区，为促进新生中小城市的高质量发展，需要科学而适时地调整行政区划。根据前面的理论分折，接受历史的经验教训，在新一轮撤县设市等行政区划调整中，要注重把握好以下问题。

      1.坚持撤县设市的必要充分条件

  理论和实践都表明，县和县级市在建制上虽然是相同的行政级别，但由于功能不同，一个县要成为县级建制市，具有新生小城市功能的必要条件和达到国家规定设市量化标准的充分条件缺一不可，坚持这两个条件评价和实施撤县设市，是促进新生中小城市高质量发展的重要保障。这是因为，如果必要条件和充分条件不具备、尤其是必要条件不具备而匆忙撤县设市，不仅没有实际意义，而且还要付出很大的行政成本，这也是中国上次“撤县设市热”的一个重要教训。比如，中西部地区在“撤县设市热”时新建的一些县级市，发展成效并不似初衷，似乎撤县设市与不撤县设市没有区别，一个重要原因是，当初对撤县设市的必要条件没有足够认识，这些被撤县的县城没有成长为新生小城市。现在国家重启撤县设市的行政区划调整，接受历史的教训，必须坚持撤县设市的两个条件，既要具备新生小城市区域功能的必要条件，又要达到设市量化标准的充分条件。对那些有撤县设市诉求的县来说，必须先下大功夫培育新生中小城市的区域功能，等具备了这些功能，再按法定程序申报撤县设市行政区划调整。

      2.进一步完善撤县设市量化标准

  达到国家规定的设市标准是撤县设市的充分条件，由于中国地域广阔，地区差异很大，国家规定的撤县设市量化标准已考虑了地区差异，但完全按这种量化标准决定撤县设市，那些人口多、幅员大而经济欠发达的县，人均方面的指标在相当长的时期都达不到这个量化标准，也就不可能撤县设市，会导致这些县因缺乏增长极，在其他中心城市“虹吸效应”影响下长期处于“经济法地”，改变不了落后面貌。为实施党的十九大提出的区域协调发展战略，一些远离中心城市、交通条件又有重大改善（如通高铁）的县，更需要通过培育新生小城市形成县域增长极，通过发挥后发优势形成“反虹吸效应”功能而崛起，分享全国在新时代高质量发展的红利，解决这类县的发展不充分问题，加快缩小与发达地区的差距，促进中国区域、城乡的协调发展。为此，建议民政部门进一步完善撤县设市标准。对人口多、幅员大，又距中心城市较远的经济欠发达县，恰当地降低人均方面的设市量化标准。相应增加新生小城市功能性作用方面的定性评价指标，形成更科学、更有针对性的撤县设市标准体系，使不同区域、不同类型的新生小城市在设市起点时就走上高质量发展的轨道。

      3.区别对待撤县设区

  中国在20世纪90年代出现了“撤县设市热”，到21世纪初期又出现了“撤县设区热”，这是对过多过快撤县设区的质疑，也是新生中小城市高质量发展需要认真审视的问题。从行政区划管理角度看，撤县后设市辖区与设县级市相比，两者在建制上行政级别相同，但在城市化程度上却有很大区别：市辖区是全域城市化，区内基本没有“大乡村”，城市化率很高；而县级市并非全域城市化，市内可以有大面积的乡村，城市化率不一定很高，有的只与发达县相当。却不乏看到，一些中心城市常常把带有“大乡村”的郊县、近县改为市辖区，名称上是“市区”，实际上仍是大片乡村，不符合城市发展规律，更不利于这些市的高质量发展。重要的是，市辖区与县、县级市的行政管理权力有很大区别：中国的城市管理是“区虚县实”体制，市辖区行政管理权是“虚”的，区内经济社会发展与建设的实际管理权、规划权、资源配置权以及利益分配权都集中在市政府；县政府行政管理权则是“实”的，本县范围内的经济社会发展与建设的实际管理权、规划权、资源配置权以及利益分配权都由县政府掌握；县级市政府的行政管理权范围与县政府相同，有些方面的权限还大于县政府。在这种体制下，如果某县撤县设区而成为市辖区，对解决辖区内建设与发展问题的权限大为缩小，而市政府也给被撤县的高质量发展增设了一道人为的行政障碍，所以出现了有些县在撤县设区后的发展不如以前的情况。因此，在今后的城市化、都市化发展中，应遵循城市发展规律，根据不同情况区别而慎重地对待撤县设区的行政区划调整。

     4.严格控制大城市不当扩区

  近10年来，中国十分重视城市群、都市圈建设，一些中心城市扩区提能，带动了城市群、都市圈的发展，是符合城市发展规律的。但是，也有一些三、四线城市为了升级为二、三线城市，一些二线城市为了升级为国家中心城市，还有一些省会城市为了在全国争先进位，以扩区办法做大经济总量，这是不符合城市发展规律的，也与城市高质量发展的要求相背。在现实中不乏看到，有的市通过扩区虽然增加了一些经济总量，但对区域发展的贡献却很小，甚至产生了负面影响，扩进大城市的县或市辖区还出现了地位和作用下降。针对这种问题，民政部应从高质量发展的要求出发，按照2015年12月底中央城市工作会议提出的“一个尊重、五个统筹”原则，科学而严格地评价核实大城市、特大城市的扩区。“一个尊重”即以尊重每个城市的发展规律，是实现城市高质量发展的核心，“五个统筹”即统筹空间、规模、产业三大结构，统筹规划、建设、管理三大环节，统筹改革、科技、文化三大动力，统筹生产、生活、生态三大布局，统筹政府、社会、市民三大主体，是实现城市高质量发展的准则，应以此评估大城市扩区的必要性和可持续性，严格控制大城市的不当扩区。

      5.以新的思路解决地级市“一市一区”问题

  对仅设一个市辖区的地级市而言，解决“一市一区”问题并不能简单地按行政分区，而应更新思路，走特色大镇培育为新生小城市的路子，统筹解决“一市一区”问题。因为这样的市，辖区面积大、人口多，都会有若干经济大镇、人口大镇，那些距离中心城区较远的特色大镇，对周边地区具有较强的集聚力、辐射力，已成长为新生小城市，当其具有一定规模和经济实力时，或撤镇设区，或撤镇设市，可解决“一市一区”问题：对城市化率相对较高的特色大镇，因为基本实现了全域城市化，可单设一个市辖区；对城市化率相对较低的特色大镇，虽然尚有局部“大农村”，但特色大镇已具有新生小城市的区域功能，加上基础设施和公共服务条件较好，具备撤镇设县级市的充分必要条件，可剥离出来撤镇设县级市。可见，在“一市一区”的地级市，对特色大镇撤镇设区或撤镇设市是科学、可行的新思路，可以统筹解决“一市一区”问题，有利于新生中等城市的健康发展。

 本文摘自《区域经济评论》2019年第3期