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地方政府争取国家级区域政策的行为逻辑分析与引导
作者:佚名 文章来源:区域经济评论 点击数:510 更新时间:2019-7-7 22:16:56

 

作者简介:潘同人,男,天津理工大学马克思主义学院讲师,政治学博士(天津 300384)。

 

国家级区域政策是指中央政府为推动区域协调发展而制定、由地方政府具体实施、带有国家战略性质的区域改革与发展政策。近年来,地方政府积极争取的国家级新区、国家综合配套改革试验区、国家中心城市、自由贸易试验区等政策均属于国家级区域政策。这些政策的运行过程不同于一般意义的政策试验,它们既不是典型的中央政府主导,也不是地方政府的自主创新,而是中央与地方政府之间反复互动所形成的请示授权模式。这种请示授权是一种中央与地方政府之间的非正式互动,它是当代中国政府治理过程中不可缺少的一部分。从地方政府的角度来看,向中央政府提出实施国家级区域政策的请示要付出极大的努力,这个努力的过程就是地方政府向上争取中央政府支持的过程。那么,地方政府争取国家级区域政策的动机何在?国家级区域政策的本质是什么?地方政府向上争取政策试验机会的行为会造成什么影响?中央政府应该如何引导?我们对相关问题进行探讨。

探究国家级区域政策实施中的地方政府行为,有助于深入了解当代中国政策试验的运行机制。政策试验是推动中国改革开放取得巨大成就的重要治理机制,也是渐进式改革的技术性特征。国内外学者从分级制试验、选择性控制等角度讨论中国政策试验的基本特征和内在机理,试图打开政策过程的“黑箱”。从模式的角度来看,多数学者认为中国的政策试验机制既不符合西方学者对于威权主义的理论概括,也不属于联邦制条件下的政策制定模式,它无法被简单地描述成自上而下或自下而上的模式。换句话说,全面深化改革过程中的地方政府既不完全是中央政府的代理人或辖区利益的代言人,也不是公共选择理论描述的自私自利的理性人,而是处于复杂情境之中且受到多重因素制约的有限理性行为者。在争取国家级区域政策的过程中,地方政府的这种角色特征更加清晰,地方政府在政策试验中的价值取向和行为逻辑也毫无保留地暴露出来,这对于研究当代中国的公共政策问题具有重要的理论和现实意义。

一、地方政府视域下的国家级区域政策

从地方政府的角度来看,中央政府批复的国家级区域政策具有丰富的内涵,可以承载发展规划、开发政策、改革方案等具体内容。国家级区域政策具有一种未来政绩的地方属性,这种独特的属性吸引着地方政府为了获取它而努力。

1.国家级区域政策的内容透视

国家级区域政策包括规划型政策、开发型政策和改革型政策3种类型。

第一,规划型政策。规划型政策是得到中央政府肯定的区域转型与发展方案。中国正处于转变经济发展方式的关键阶段,对于地方政府而言,经济结构调整和产业升级方面的总体规划需要得到中央政府的明确支持。因为规划所追求的目标都是政绩的表达,这些政绩只有预先得到中央政府的肯定,才有追求的必要。在决策权力向上集中的政治结构中,上级政府在确定政策方向的阶段必然居于主导地位。政策方向确定以后,地方政府的自主权才有用武之地。以规划为主的国家级区域政策带有很多方向性内容,例如,山东新旧动能转换综合试验区包含化解过剩产能、发展新兴产业、提升传统产业3个方面的规划,每个方面都规划了若干个重点发展的产业,即便这些产业不能如愿转化为新的发展动能,地方政府也仅仅是政策执行力不足,不会出现方向性错误,因此,国家级区域政策降低了地方政府实施规划的政治风险。作为地方政府,在政策规划阶段就能获取中央政府的政治资源,将地区性政策议题上升为国家级政策试验项目,无疑是一种非常理性的选择。

第二,开发型政策。开发型政策是特定区域土地开发和经营的阶段性方案。而地方政府的利益取向是本地利益的最大化,包括政府自身利益与辖区内企业和公众的利益。土地开发和经营是推动区域经济发展的重要动力,这种行为能给地方政府带来巨大利益。因此,地方政府希望将土地开发和经营行为上升为国家战略,借助中央政府的支持来提高土地开发和经营的效率。中央政府对地方政府土地开发政策的支持有利于引导外部资本进入该地区。在社会主义市场经济条件下,国家级区域政策会明显增加央企对该地区的支持力度。例如,2006年天津滨海新区开发开放上升为国家战略,2007年央企在天津的投资就达到了473亿元,比2006年增长44.9%。出现如此显著的增长是因为央企兼具“经济人”与“政治人”的双重特征,央企的项目布局要配合中央政府的区域政策。与天津滨海新区类似的央企投资强度变化在雄安新区表现得更为明显。201741日,中共中央决定设立雄安新区,仅仅过了8天时间,就有超过30家央企表示将在雄安新区布局项目。

第三,改革型政策。改革型政策是未来一段时间特定地区制度创新的基本方案。国家级区域政策可以集成多个领域的政策试验,从而将中央政府选中的试点地区升级为制度创新的高地。近几年各地实施的自由贸易试验区总体方案都以改革为主,涉及行政体制改革、扩大投资领域开放、创新海关监管方式等内容。这些领域的改革都是地方政府无法单独完成的,需要中央政府的大力支持,这是因为任何一项制度创新都要在特定的制度框架中进行,而国家部委是原有制度框架的维护者,缺少国家部委的支持,地方政府的自主制度创新难以取得质的突破。如果改革政策得到中央政府的支持并成为国家级区域政策,那就意味着相关领域的国家部委有责任与地方政府在制度创新方面进行政策协同,国家部委原有的制度性角色就会发生转换,从而有利于改革的深入推进。在国家级区域政策的实施过程中,中央政府通过批复的顶层设计方案解决了某些全局性的制度调整,这种制度调整单靠地方政府是无力完成的。中央政府的顶层设计给地方政府与国家部委之间的频繁互动注入了强大动力,有助于推动特定领域的改革项目转化为预期政绩。

2.国家级区域政策的地方属性:未来政绩

从地方政府的角度来看,国家级区域政策的政治属性是未来一段时间的政绩。一种政绩必然体现为特定的行为,该行为可以从目标、路径、重点、主体4个维度进行分析,即有明确的实施目标、有清晰的实施路径、有鲜明的实施重点、有稳定的实施主体。

第一,国家级区域政策是对未来发展目标的宣示。未来政绩不同于当前政绩,当前政绩表现为地方政府已经完成的治理绩效,各种数据是已经产生并且被相关部门统计的,各种措施是已经采用并且被人们观察到的。而未来政绩仅仅存在于规划层面,是人们关于未来一段时间区域改革与发展的某种蓝图或设想,无法被统计部门记录,也无法被人们直接观察。因此,对于未来政绩而言,目标是十分重要的构成要素,人们通过具体的目标来感知未来政绩的存在。国家级区域政策中包含了大量的未来发展目标,这些目标在没有转化为现实之前,就可以给地方政府带来类似政绩的好处,因此可以被称为未来政绩。

第二,国家级区域政策是对未来发展路径的勾画。有了发展目标以后,还需要有清晰的发展路径,蓝图才能变成现实,国家级区域政策才能被视为一种政绩。国家级区域政策是十分复杂的政策系统,不同的主体之间存在着多种政策网络。不同的政策网络具有不同的行为者互动模式与资源交换机制。因此,国家级区域政策的成功实施,需要勾画出具体的实施路径,即解决哪些主体参与政策实施、不同的主体各自负责什么以及如何负责等问题。如果这些问题不解决,中央政府的顶层设计必然面临政策执行与政策协同方面的困境。在实践中,国家级区域政策通常明确了地方政府需要坚持的政策理念和可供选择的政策工具,以及需要制定支持性政策或实施细则的政策领域。

第三,国家级区域政策是对未来发展重点的强调。地方政府在追求政绩的过程中必然表现出某种偏好,国家级区域政策作为未来政绩,同样表现出地方政府对未来发展情况的偏好,也就是对未来发展重点的强调。区域政策的威力,在于通过中央政府集中安排政策资源,来矫正市场机制作用形成的空间结果,并使这种空间结果从不平衡走向平衡,从而实现区域协调发展。对于一个地区而言,其未来发展的重点就是区域政策支持的领域或项目。单纯依靠市场机制的力量无法实现各种资源在区域之间和区域内部的均衡配置。国家级区域政策的实施,强化了纠正市场失灵的政府偏好,这个纠正的过程集中体现在政策对区域未来发展重点的强调。

第四,国家级区域政策是对未来发展主体的激励。任何一种政绩都有追逐它的特定主体。既然国家级区域政策是未来政绩,那么具体实施这种政策的主体就应该是未来发展主体,也就是地方政府。在既定的央地权力结构下,中央政府依靠区域间的政治锦标赛来激励地方政府发展区域经济。在各级政治锦标赛中,地方政府追逐的直接目标就是政绩的显示。国家级区域政策有明确的发展目标和实施路径,有比较醒目的工作重点,包含着对地方政府发展经济和推动改革的激励因素,因此是一种非常适合地方政府的政绩形式。

二、地方政府争取国家级区域政策的行为逻辑

国家级区域政策是未来一段时间的政绩,一旦地方政府获取了国家级区域政策的实施权,则意味着其可以将未来政绩变现,从而运用中央政府赋予的各种先行先试的权力推动区域经济转型升级,从而在激烈的区域竞争中占据主动地位。在向上争取政策的过程中,地方政府的行为逻辑还会受到央地关系、意识形态等因素的制约,呈现出十分复杂的央地互动图景。

1.地方政府通过国家级区域政策将未来政绩变现

未来政绩是客观存在的政绩,它要么被下一届或下几届政府实现,要么被当前的政府提前开发出来。如果它被提前开发,那么必然需要某种形式的载体。在现阶段的政策实践中,国家级区域政策是地方政府未来政绩的主要载体。一些学者注意到,中国的每一届地方政府都试图超越自己的前任。地方政府的现任官员会发现,自己的前任官员通过各种形式的发展规划透支了未来政绩,使得自己追求新的经济增长点和工作亮点的过程愈加困难。因此,现任官员倾向于追求更高级别的区域政策,他们借助中央政府的权威为自己塑造未来政绩的行为提供合法性。

在经济转型升级的背景下,国家级区域政策可以容纳地方政府更多的发展需求。在中国央地政府的互动中,中央政府的控制类型可以分为被动型控制和主动型控制,而地方政府的行为策略类型可以分为数量型发展和质量型发展。中央政府希望地方政府主动改变以粗放扩张为特征的数量型发展策略,选择以经济转型升级为标志的质量型发展策略,而中央政府自身也可以采用不同的行为策略。被动型控制是指中央政府对地方政府的制度创新行为采取默许或观察的姿态;主动型控制是指中央政府对地方政府的制度创新活动进行顶层设计,以此来加强控制。在中央政府采取被动型控制时,如果地方政府采取数量型发展策略,那么将在区域间形成经济导向的政治锦标赛,地方政府的注意力集中在各项经济指标的提升上;如果地方政府采取质量型发展策略,那么将促进地方政府创新行为的发生,地方政府的自主探索将成为制度创新的主流模式。在中央政府采取主动型控制时,如果地方政府采取数量型发展策略,那么将引发地方政府之间的政策学习,地方政府在中央政府的指导下,借鉴其他地区的成功做法来推动本地区的经济发展;如果地方政府采取质量型发展策略,那么将出现地方政府争取国家战略的行为模式,地方政府希望在中央顶层设计的约束下最大限度地掌握经济发展的主动权。在中央顶层设计和地方政府追求经济转型升级的双重作用下,国家级区域政策既可以满足地方政府对经济社会发展指标的期待,又可以在制度创新方面赋予地方政府更大的自主权,地方政府的诸多发展需求都可以在政策实施过程中得到满足。

在一定时期内,地方政府创造的政绩存在着上限。如果能够争取到国家级区域政策,相当于将未来政绩变现,进而突破这个政绩的上限,极大地增加政绩总量。地方政府的政绩水平受制于它所获得的政策资源。在政策资源渐进增长的情况下,地方政府的政绩水平也会渐进增长。地方政府争取国家级区域政策的目的是在短时间内突破原有政策资源供给水平的限制,将本地区的政策资源供给水平提高到新的能级。一旦如此,地方政府将获得前所未有的行动空间和治理能力,它的自主权以及与中央政府互动的频率将显著增强。在这种情况下,地方政府将突破因政策资源短缺而形成的绩效上限,将本地区未来一段时间的绩效转化为当前绩效,从而使身处政治锦标赛中的地方政府赢得先机。

将未来政绩变现意味着地方政府要谋划经济社会发展的亮点。地方政府的政绩只有看起来卓尔不凡,才能得到中央政府和社会各界的认可。因此,地方政府在争取国家级区域政策时,往往在产业规划、区域开发、制度创新等方面打造亮点。在地方政府看来,政绩具有高度的个体性和不可继承性。这就意味着上一任主政官员创造的工作亮点高度依附于他们自身。即便上一任主政官员晋升或调离,在中央政府或上级政府眼中,这些工作亮点仍然属于他们。因此,下一任主政官员只能争取打造新的工作亮点,理性做法是从未来的工作当中寻找工作亮点,通过争取国家级区域政策将未来的政绩提前转变为当前的政绩显示。

2.经济转型压力是地方政府争取国家级区域政策的基本动力

在经济转型过程中,一个地区原有的区域发展政策逐渐失效,地方政府的治理工具开始捉襟见肘。20182月,山东召开新旧动能转换重大工程动员大会,会议指出,山东在经济转型升级方面明显落后于广东和江苏。在追求发展和政绩的地方治理体系下,承认落后就要努力奋起。为了应对经济转型压力,地方政府会自发地寻找新的治理工具。山东在与中央进行互动的过程中,成功地争取到了建设新旧动能转换综合试验区的国家战略,在推动地区经济转型升级方面赢得了主动权。

地方政府需要学会“两条腿走路”,一方面要创造条件,发挥市场在资源配置中的决定性作用,另一方面要遵循更好发挥政府作用的治理理念。为此,地方政府会寻求更高级别的区域发展政策。在中国改革的进程中,各级政府一直发挥着战略性作用。很多改革任务单靠经济因素是难以推动的,正确地运用国家权力可以加快改革的进程。在一定条件下,一个地区依靠市场机制所能积聚的各种资源是有限的,按照市场经济下比较优势的发展规律,很容易出现强者恒强、弱者恒弱的局面,在经济转型中处于劣势的地区及产业很难扭转颓势。国家级区域政策的出现,可以帮助地方政府在市场经济条件下更好地发挥作用,引领和推动地区经济转型升级。

3.地区间竞争是地方政府争取国家级区域政策的外部激励

地区间的横向竞争机制深刻地影响着地方政府的行为模式。对于地方政府而言,争取到国家级区域政策很大程度上意味着在地区间竞争中的暂时领先,这一点构成了地方政府争夺国家级区域政策的外部激励。在日趋激烈的地区间发展竞争中,现有的政绩水平和政绩形式不足以支持地方政府脱颖而出。为了赢得主动,地方政府一方面要提高政绩水平,另一方面要创新政绩形式,而政绩形式的创新通常表现为制度创新。制度创新若要主动发生,需要行为主体意识到新制度带来的潜在收益高于成本。在地区间发展竞争中,获得国家级区域政策使得地方政府在下一阶段有更高的发展定位,地方政府很容易意识到新的区域政策所带来的潜在收益,因此有足够的动力去推动制度创新。

一旦地方政府获得了国家级区域政策,地方政府的政绩水平将发生质的改变,未来政绩被转化为现实政绩,这将极大地提高地方政府在竞争中领先的可能性。作为竞争中的胜利者,主导实施国家级区域政策的地方官员更有希望得到晋升。对于地方官员来说,影响晋升的因素是多种多样的,成功的制度创新也是其中之一。国家级区域政策中所包含的制度创新授权通常是多个领域的,带有综合配套改革的特点。因此,地方官员在实施这些政策时所获得的有利因素远多于单项制度创新。

4.央地权力结构是地方政府争取国家级区域政策的制度约束

地方政府通过获取国家级区域政策将未来政绩变现的行为受到特定时期央地权力结构的制约。在央地权力结构中,中央政府建构和维护着制度环境,地方政府只能创新具体的制度安排。制度环境是一个社会的基础性规则,它决定着具体的生产、交换、分配和消费制度。在政治领域,央地权力结构是一种重要的制度环境,它决定着央地政府互动的行为逻辑,地方政府在某个领域创制的新制度、新政策不能破坏央地政府之间原有的互动模式。因此,地方政府自主推动的制度创新在绩效显示方面是有限的,这直接导致一些没有被中央政府采纳和推广的创新项目不了了之。

在改革开放的进程中,地方政府所面临的制度环境并非一成不变,它可以通过获取中央政府在某些领域的授权来扩大改革的自主性。地方政府争取国家级区域政策就是希望获得更大的行动空间。与前文提到的国家级区域政策的3种类型相对应,地方政府获得的行动空间包括目标制定空间、土地开发空间和制度创新空间。在既定的央地权力结构下,获得这些行动空间并非易事,往往需要事先得到上级政府的非正式支持。得到这种支持以后,地方政府才能在局部暂时摆脱制度环境的束缚,将自己主导的制度创新推向深入。

从制度变迁的角度来看,国家级区域政策的出台体现了中央政府对局部变革制度环境的认可。制度环境的变化可能帮助地方政府确立制度创新的主体地位,这种主体地位对于制度创新的成功来说至关重要。因为只有地方政府成为制度创新的真正主体,它在制度创新活动中才会真正受益,而不仅仅是中央政治决策的践行者。中国40多年的改革历程是中央政府和地方政府两个积极性的有机统一,一方面,中央政府通过国家级区域政策等治理工具推动制度环境的变迁,进而赋予地方政府制度创新的主体地位;另一方面,地方政府通过自身的不懈探索,试图推动外部的制度环境发生有利于自己的变迁。这两个方向的努力在国家级区域政策的出台过程中巧妙地融为一体。

5.国家治理现代化是地方政府争取国家级区域政策的价值追求

地方政府争取国家级区域政策,政绩只是直接利益,带来政绩的治理制度才是根本利益。在经济转型升级的背景下,地方政府在地区竞争中获取经济收益的空间日益缩小,为了赢得主动,地方政府开始在制度创新方面展开激烈竞争。竞争的结果就是新的治理制度逐渐固定下来,成为地方政府推动经济社会发展的新的行为模式。地方政府争取国家级区域政策意味着将未来的政绩变现,而变现的过程也是对政绩获取新方式合法性的确认过程。从价值追求的角度来看,国家级区域政策所包含的政绩获取新方式正是国家治理现代化的内在要求。

国家治理现代化是党中央在全面深化改革方面确立的意识形态目标,地方政府的行为选择只有符合这个宏观目标,才能得到中央政府的支持。任何一个成功的意识形态都要克服搭便车的问题,而国家治理现代化能否得到地方政府的贯彻落实,关键在于能否扭转地方政府的搭便车倾向,使地方政府不再按照简单的利己主义逻辑行事,真正成为国家治理现代化的重要推动者。国家级区域政策不同于各种财政补贴项目,无法给地方政府带来直接的经济收益,它所包含的愿景和目标迫使地方政府放眼长远,引导地方政府去追逐长期利益,从而使地方政府的行为模式与国家治理现代化的价值追求保持一致。

三、地方政府争取国家级区域政策的政治效应与方式选择

国家级区域政策的实施会出现正反两个方面的政治效应,需要地方政府辩证看待这种高级别的政策试验,妥善处理政策实施中出现的各种问题,综合运用多种方式来争取国家级区域政策。

1.政治效应

地方政府争取国家级区域政策的政治效应包括正面效应和负面效应两个方面。

第一,正面效应。地方政府争取国家级区域政策的正面效应包括两个方面。一是探索全面深化改革的地方路径。20世纪90年代以来,地方政府的自主创新逐渐成为渐进式改革的重要实现形式,但是这种自下而上的制度创新难以突破现有制度环境的约束,其结果大多是改革的碎片化呈现,新制度的持续力难以得到保障。在制度经济学家看来,制度环境为人们选择具体的制度安排设置了明确的界限,身处制度环境中的个体所追求的利益必然是有限的。地方政府在当前的央地权力结构下,其制度创新与利益获取也必然是有限的,如果没有分税制那样的重大变革,地方政府的制度环境不会有根本性的改变。在这种情况下,地方政府的理性选择是谋求央地权力结构的动态调整,以扩大地方政府的自主性。在争取国家级区域政策的过程中,地方政府与国家相关部委的良性互动明显增加,两者共同优化了制度环境,为地方政府的制度创新提供了更大空间,更为全面深化改革找到了地方路径。央地政府围绕着国家级区域政策展开的良性互动,为全面深化改革的战略任务找到了地方层面的推进机制,这种机制可以在现有的政治体制下为地方政府落实全面深化改革战略决策提供激励。二是提升地方政府竞争的层次与质量。如果地方政府为当前的政绩竞争,就会出现诸多短视行为,从而不利于经济转型升级。地方政府的竞争机制存在着“向底部竞争”的倾向,地方政府在财政、税收等政策领域发动针对其他地区的价格战,造成两败俱伤的结果。这些领域的优惠政策甚至突破了中央政府规定的底线。如果地方政府为未来的政绩而展开竞争,把注意力集中于将未来政绩变现,就会更注重长远利益和根本利益,有助于贯彻中央政府倡导的新发展理念。地方政府争取国家级区域政策的行为,客观上造成了地方政府竞争层次与质量的提升,竞争的重点从当前的各种数量型指标转变为未来一段时间的地区规划层次与发展蓝图,从而推动区域经济转型升级。

第二,负面效应。地方政府争取国家级区域政策的负面效应包括两个方面。一是各类国家级区域政策的叠加降低了政策的实际效能。一个国家级区域政策往往集中了某个领域的多个制度创新行为,提升了制度创新的系统性和整体性。然而,如果两个以上的国家级区域政策同时覆盖一个区域,就会在一定程度上分散地方政府的注意力,降低这类政策的实际效能。在实践中,上级政府对制度创新的鼓励和支持,可能诱导地方政府为创新而创新,进而出现过度创新。一些地区同时获得了自由贸易试验区和国家自主创新示范区的政策支持,并没有产生“1+1>2”的政策效果。事实上,自由贸易试验区和国家自主创新示范区具有完全不同的政策背景和政策主题,自由贸易试验区要对接世界最高标准的投资贸易规则,而国家自主创新示范区应对的是新一轮科技革命,两种国家战略都有自己的政策执行体系,必然会在一个地区内产生张力。二是引发各类国家级区域政策的同质化倾向。在国家级区域政策成为地方政府竞争对象的情况下,这些政策很容易产生同质化倾向。各个地区所处的发展阶段不同,所面临的实际问题也有很大差异。因此,国家级区域政策应该坚持问题导向,针对不同地区的问题精准施策,改变“一刀切”的解决方式。然而,地方政府往往将国家级区域政策看成一种稀缺的政治资源,它的第一目标是得到这种资源,而不太在意这种资源的内涵。对于地方主政官员来说,国家级区域政策的获取就是非常显耀的政绩。如果坚持这种观点,那么国家级区域政策的实施必然走向形式主义,实际问题的解决反而变成了无关紧要的事情。这种观点反映在政策制定层面,就是各类国家级区域政策的雷同程度较高,地方政府在申报政策草案时没有充分考虑本地区的实际情况,进而将国家级区域政策的获取等同于政绩本身。

2.方式选择

地方政府争取国家级区域政策的方式选择包括府际联盟方式、政策学习方式和项目积累方式。

第一,府际联盟方式。在争取国家级区域政策的过程中,省级政府和市级政府往往结成府际之间的联盟。在高位阶的政策试验面前,市级政府很可能力不从心。因为在中国的政治体系中,官方行动者对政策的影响力在很大程度上取决于其行政级别。市级政府(除直辖市外)如果想获得中央政府的政策倾斜,必然先求助于省级政府。例如,在20172月公布的《山东半岛城市群发展规划(20162030年)》中,山东明确支持济南申报国家级新区,并强调新区申报对于山东发展具有重要意义。市级政府一旦获得了省级政府的大力支持,就意味着争取国家级区域政策的工作进入了快车道。首先,省级政府可以为市级政府提供必要的政治资源,更高的行政级别意味着更强的博弈能力,省级政府更适合与国家相关部委进行沟通和协调。其次,省级政府可以为市级政府排除潜在的竞争者,省级政府的官方支持,使得市级政府在本省范围内获得该政策领域的政治优势。再次,结成府际联盟以后,中央政府会认为该地区已经进行了较为系统的筹备,实施国家级区域政策的政治条件较为成熟,在该地区进行政策试验具有更大的可行性。因此,府际联盟是市级政府在当前的权力结构下争取国家级区域政策的理性选择。

第二,政策学习方式。为了提高治理绩效,地方政府会主动学习其他地区的治理经验,这种政策学习行为有利于国家级区域政策的获取。当地方政府采取政策学习方式时,意味着它正在特定领域追赶先进地区。在积极追赶的过程中,一些新理念、新做法被贯彻和运用到实践中,成为对接国家战略的治理基础。20175月,济南市党政考察团前往杭州、合肥、郑州等地考察,全方位了解这些城市在经济转型、科技创新、城市建设、社会治理等方面的先进经验。在筹建国家级新区的背景下,济南市党政领导向先进地区看齐的行动为实施更高级别的区域政策创造了有利条件。从央地关系角度来看,地方政府采取政策学习的方式,会给中央政府带来该地区党政领导班子锐意进取的良好印象。这种良好印象对政策试验地区的最终选定具有至关重要的作用。因为,中央政府在选择试点地区的时候,往往非常看重试点地区政策实施者的主观条件,尤其是政策实施者的实施能力。而这种实施能力往往能够在地方政府自发的政策学习中得到体现。通过横向的政策学习,地方政府向中央政府初步证明了自己所具备的能力基础。

第三,项目积累方式。在实践中,地方政府争取国家级区域政策是漫长的过程,与地方政府主导的前期制度创新相伴的,通常是一系列大型投资项目的积累和铺垫。例如,合肥在获批建设综合性国家科技中心之前,就成功布局和建设了一系列重大科技项目,包括量子信息国家实验室、超导核聚变中心、天地一体化信息网络中心等,中国科学技术大学还研制成功了世界首颗量子卫星,在国内外产生了重大影响。这说明国家级区域政策的实施需要雄厚的物质基础,而地方政府充分意识到了这一点,进而提前布局硬件设施。如果一个地区的基础设施达到了较高的水平,就会营造出一种万事俱备只欠东风的氛围,这使得该地区更容易获得国家战略的支持。有学者发现,由于政策试验具有风险和成本,在选择政策试验实施者时,上级政府必然要考虑各种硬件和软件的准备情况。对于一个地区而言,国家级区域政策往往意味着资本大量流入,在这样的情境中,中央政府关注的问题在于地方政府能否有效地利用流入的资本,实现高质量发展。而地方政府能否抓住资本流入的机遇,在很大程度上取决于项目建设方面的前期准备工作。

四、结语

伴随着中国各领域改革进入深水区和攻坚期,改革过程中中央与地方政府之间的互动不断增多。地方政府不满足于原有的中央主导或自主探索模式,而主动争取各类国家级区域政策,以此来获得经济转型升级的新动力。中央政府应认真分析和掌握地方政府在中央和地方政府互动中的行为特征及其内在规律,辩证看待地方政府的政绩诉求,尤其是借助国家级区域政策的实施将未来政绩变现的诉求。一方面,要加强对地方政府的政策督察和专项检查,推动已经批准的国家级区域政策得到有效落实,防止地方政府对国家级区域政策的争取沦为地方主政官员的机会主义行为;另一方面,要因势利导地鼓励和引导地方政府争取各类国家级区域政策,将中央政府的顶层设计与地方政府的自主探索融合在央地互动的政策过程中,充分发挥中央政府和地方政府的积极性,让全面深化改革的各项战略部署在地方政府的协同行动下得以实现。此外,国家级区域政策的未来政绩属性也对中央政府的顶层设计提出了更高的要求。在中国经济增速放缓的背景下,顶层设计对于促进区域经济发展具有更加重要的作用,这使得地方政府更加重视国家级区域政策的取得。因此,要针对区域经济社会发展的实际需求,加强各类国家级区域政策的供给,用切实可行的政策指引来满足地方政府对未来的美好期待。

本文节选自《区域经济评论》2019年第3

文章录入:zhuhuayue    责任编辑:zhuhuayue 
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