作者简介：黄曦颖，女，中国城市和小城镇改革发展中心助理研究员（北京100045）。周君，女，中国城市和小城镇改革发展中心注册城乡规划师，通讯作者（北京100045）。

城市化是人口和资源向城市集聚的过程。大家通常认为，在给定技术水平和生活水平条件下，城市人口承载力的极限或阈值空间的确存在。然而世界级大都市日本的东京，除若干年份外，人口一直保持持续稳定的增长。包含东京都、神奈川县、埼玉县和千叶县在内的东京圈（稍小于中国北京市的面积）2017年人口达到3661万人，而此时北京市域人口仅为2171万人。近十年来向东京圈的人口集聚甚至有加强的趋势，根据联合国的判断，到2030年，东京圈仍将维持世界第一的地位。东京圈的人口集聚经历了哪些阶段，期间采取了哪些调控政策，政策的效果如何，对这些问题的深入研究将为我国特大城市的人口调控政策提供参考。

一、东京人口集聚的总体特征

针对东京地域的讨论通常分为三个层次，东京核心23区、东京都和东京圈，按地域面积可大致对应为北京市五环、北京市六环和北京市域的范围。东京都是日本省一级的行政单元（与道、府、县同属日本第一级行政区划），大致上可分为三大区块，分别为东京都区部（又称“东京23区”）、多摩地域（东京西郊地区）、岛屿部（伊豆群岛、小笠原群岛等离岛）。其中，核心23区面积621平方千米，集中于20千米圈范围内，略小于北京的五环范围（667平方千米）。东京都总面积2187平方千米，略小于北京六环的范围（2267平方千米）。此外，位列日本三大都市圈之首的东京圈，包含东京都和外围的神奈川县、埼玉县和千叶县，也就是通常所指“一都三县”。“一都三县”面积13559平方千米，大致在80千米半径范围，小于北京市域范围（16800平方千米）。

东京圈内部各区在人口集聚上存在着一定差异。东京都的人口增长于20世纪70年代进入平缓期，而进入21世纪后，伴随着“都心回归”现象进入第二轮快速增长，其中，东京核心23区人口从20世纪70年代开始逐步减少，自20世纪末又开始逐渐恢复增长。相比核心区域的集聚波动，东京都外围的神奈川县、崎玉县和千叶县，自20世纪60年代至今一直保持着高增长。总体而言，包含“一都三县”在内的东京圈，其人口集聚虽历经起伏，但至今仍保持着增长态势，区域总人口已从1950年的1305万人增长至2010年的3562万人。而并列为日本三大都市圈的大阪圈和名古屋圈，自20世纪70年代的石油危机之后，就再没出现过新一轮的人口增长。

人口向东京圈集聚过程受到国际和日本国内宏观经济的影响，然而从本质上看，是居民基于“收益—成本”内在选择的结果，换言之，客观规律对人口的迁移产生着决定性作用。然而，对于政府而言，其核心职责在于有效控制客观规律所产生的“负外部性”，引导客观规律向有利于社会的方向发展。面对不同历史阶段东京集聚特征和问题，日本全国和首都圈地区政府采取了不同的人口调控政策，调控理念和方式的选择影响了政策的执行效果，并对地区乃至全国的经济社会发展产生影响。下文将分别以日本历次《全国综合开发规划》（又称“全综”）和《首都圈整备规划》为例，探讨在面对客观的集聚规律时，如何通过全国及区域政策平衡特大城市的人口增长与可持续竞争力。

二、国家级规划对东京圈集聚的影响

与其他资源稀缺型国家类似，为了实现对有限资源的统一调配，日本中央政府具有较强的宏观调控能力，这种较强的调控能力也体现在城市发展与人口政策上。以《全国综合开发规划》为代表的国家级规划与经济发展政策相配合，主导着各个时期的发展重点和方向，同时通过地域均衡化、国土结构多极分散化等政策，试图影响包括东京圈在内的全国的城镇化格局。

东京圈战后至今的增长过程可大致分为五个阶段，每个阶段的全国性政策的应对方式各有不同。

1.第一阶段（1954—1961年）：战后快速增长期

人口持续从其他地区涌入东京市区，出现了较为严重的人口过密和住宅短缺问题。由于国家发展仍处于百废待兴状态，该阶段尚未有针对城市与区域发展的全国性政策出台。

2.第二阶段（1962—1973年）：人口回流期

日本战后经济发展迅猛，工业发展创造了大量就业岗位，人口向东京、大阪和名古屋三大都市圈高度集聚。大都市地区人口与产业过度膨胀的趋势日益明显，并引发住房稀缺、交通拥堵等大城市病问题，疏解分散大都市压力的呼声颇高。1962年颁布的《全国综合开发计划》（“一全综”）将“地域均衡发展”作为核心目标，将“防止都市过大化、缩小区域差距、谋求地域间均衡发展”作为核心目标。1969年出台的第二次全国综合开发规划（“二全综”）是前一次规划的延续，力图通过兴建跨区域大型基础设施缩小地域差距。在鲜明的宏观政策背景之下，日本的经济格局发生了深远变化。以工业为例，为改变过去制造业高度集中于三大都市圈的格局，日本提出了著名的“太平洋带状地区”设想，原则上限制新工业向原有大工业区集中，并将原来“点状”的工业集中区拓展为“带状”的沿海重化工业带，地方工业由此得到长足发展。其直接的结果是，地方制造业占全国的份额明显上升，带动大量就业机会，开始出现人口从三大都市圈迁移回地方圈的现象。从1962年开始，东京圈的经迁入人口跨过顶峰开始显著下降，该过程一直持续到了70年代中期，疏解大城市的策略成效显现。

3.第三阶段（1974—1985年）：调整恢复期

1973年爆发的第一次石油危机对日本的经济政策和城市政策产生了较大的冲击。经济计划中的增长率目标开始逐渐降低，同时，为从赤字财政体制中摆脱出来，日本在财政上采取严格削减措施，使得政府在全国范围调配资源和开展基础设施建设的能力降低。为提高行政效率，国铁、电报电话公司等国家重点行业开始实行民营化。虽然在1977年颁布的第三次全国国土综合开发规划（“三全综”）中，抑制大都市一极集中、振兴地方发展、解决“过疏”“过密”问题等均衡策略仍旧是规划的主导思想，但此时，日本首要的任务是“发展”和“效率”，而不是“调控”。在这种情况下，东京作为国际化大都市和首都，其集聚效应的优势再次显现，人口、资本和产业不自觉地重新涌入东京圈，尤其是服务业和商业开发开始活跃。

4.第四阶段（1986—1993年）：泡沫期

东京圈迎来再次繁荣的同时，“阻止东京一极集中”的政策导向再次占据主流，构建“多级分散型”国土成为1987年颁布的日本第四次全国国土综合开发规划（“四全综”）的核心任务。而此时的日本，正面临着日元升值后的不断膨胀的经济泡沫，股市和房地产市场一路暴涨。1990年东京核心23区的地价总和甚至达到了可以购买美国全部国土的水平。地价和房价的飞涨迫使人们出于经营成本和生活成本的考虑搬离东京圈，东京圈的净迁入人口逐年降低。然而人口从大都市疏散更多的是人们“趋利避害”的内在选择，而难以归功于国家政策的调控。

5.第五阶段（1994年至今）：都心回归期

1990年泡沫经济破灭后，日本经济骤然减速，长期停滞不前，迎来战后日本经济最萧条的时期。学界和社会各界开始反思导致经济衰退的深层原因，其中，长达半个世纪的“均衡政策”遭到质疑。均衡政策中包含诸多对企业的管制，此外，为缩小地区间差距所采取的政府投资建设行为，对私人企业的发展产生了挤出效应，也为财政赤字埋下了伏笔。此外，均衡发展的分散政策导致资源流向生产率低下的地区，生活、生产和经营的整体效率下降，大城市的作用被很大程度削弱。

人们越来越意识到大城市是带领日本走出经济衰退泥潭的关键。1998年，由经济团体联合会发表的《新东京圈的创造》提出“没有东京圈的繁荣就没有日本的繁荣”。如果东京圈的活力提高了，那么也会惠及地方圈；相反，如果东京圈的发展受到限制，那么地方圈的振兴也会受到影响。同年发布的第五次全国国土综合开发规划（“五全综”）一改过去限制东京圈集中的国土政策，将确保东京圈产业和企业的国际竞争力、推动东京的城市再生、构建开放自由的市场、推进劳动力自由流动等作为重要目标。同样，第二次国土形成规划（亦称为“七全综”）明确指出，东京作为一个世界城市和带动日本整体发展的大城市，需要强化高层次城市功能的配给和可持续的发展，但不宜强化引导首都圈向地方圈分散的政策，而应将政策的重点转向促进地方圈的自立和人口在地方圈的定居。

三、区域规划对东京圈空间格局的影响

东京圈总体的集聚态势是日本国家层面调控的重点，而东京圈内部的结构调整和格局优化则有赖于区域级的政策及规划。早在1956年，日本政府就提出了构建“首都圈”的方案，并颁布了《首都圈整备法》，由首都圈整备委员会负责首都圈的规划工作。先后颁布实施的五次首都圈整备规划，在疏散东京核心区人口、促进东京都外围地区成长、形成富有国际竞争力的东京都市圈等方面发挥着关键性作用，通过区域空间发展格局的优化，使得东京地区既能保持持续吸引力和竞争力，又规避了特大城市的过度集聚等负面问题。

1.第一阶段：严控增长

第一次首都整备规划出台于东京经济增长最快、人口集聚最剧烈的时期。规划颁布前后，东京都核心23区年平均新增人口27万人，5年间增加134万人。加上战后婴儿潮的出现，东京都年增加人口达到35万人，是历史最高点。新增人口中工业就业人口占较大比例。1955—1960年，工业从业人员由71万人增加到116万人。与快速增长的人口相伴的是建成区的无序蔓延，20世纪30年代到50年代，东京各圈层建设用地开发强度上升了近一倍，其中，10公里圈土地开发比例由64%升至80%，20公里圈由19%升至37%，30公里圈由7%升至14%。同时，交通拥堵、空气污染、住房紧张等大城市问题日益严重。为应对这样的局面，日本出台了第一次首都整备计划，其主要目的就是为限制建成区的无序扩张，并缓解建成区过密的局面。

此次首都整备计划将首都圈划分成既成市街地、近郊地带和周边区域三个层次。对于既成市街地，严格限制新增工厂和大学。近郊地带范围内，仿照1944年的大伦敦规划，明确提出在建成区周围设置5—10千米环状绿化带，以防止建成区恶性膨胀，并主张在绿带周边设置卫星城，接纳从中心区疏散的人口。

然而，此次计划的实施效果并不好。首先，人口增长远远超过预期。规划中设定的1975年的人口目标在1965年时就已经快要达到。其次，规划的核心策略——“绿带”策略，由于遭到绿带范围内的各个利益集团特别是土地所有者的联合反对，绿带被逐渐蚕食，最终不得不放弃。

2.第二阶段：有机疏散

1968年、1976年和1986年的三次首都圈整备规划的共同点在于，不再采取第一次规划中以“抑制”为主导的策略，取而代之的是“充实近郊”“形成多核心复合体”“培育次级核心城市”等以“疏散”为主导的策略。

从疏散的结果来看，大量人群从东京都向同属东京圈的神奈川县、埼玉县和千叶县迁移，向这三个县的迁出量远高于全国其他地区，东京都的净迁入人口于1967年转为负值，该状态一直持续到20世纪末。工业向外围迁移的趋势也非常明显。1971年至1985年间的工业制成品总额增长主要产生于建成区外围的近郊整备地带和都市开发区域。15年间，近郊整备地带的工业制成品总额增长50%，更外围的都市开发区域工业制成品总额增长80%，前者占到东京圈工业品总量的一半。

从疏散的措施来看，日本从居民的客观需求出发，通过完善基础设施、优化公共服务、充实就业岗位等方式，引导人们以改善生活质量为目标自发地迁移。日本20世纪60年代最初开始的新城建设，单纯地考虑了居住需求，而没有考虑产业和公共服务的配套，新城不可避免地成了“卧城”，职住分离情况严重，通勤时间不断增加。从第三次首都圈准备计划开始，日本明确提出要充实横滨、川崎、立川、千叶等东京圈外围都市的功能，并大量修建东海道本线、京叶线等轨道交通。为缓解通勤压力，东京从20世纪60年代开始大规模修建轨道交通。从东京站计算1小时轨道交通可达范围的面积由1960年的1000平方千米增加到1980年的1800平方千米。日本第四次首都圈整备规划，提出培育东京圈“多级分散型”副次核都市。一方面保留和强化东京核心区的国际金融职能和高层次中枢管理功能；另一方面通过融资、地方债等特殊政策支持培育东京圈次中心的多方面职能，增强其独立性，缓解职住分离。

3.第三阶段：理性再生

日本在1986年的第四次首都圈整备规划时已经认识到加强东京国际中枢职能的重要性，但当时的首都圈乃至全国的主旋律仍然是“抑制一极集中”，因此，实际政策执行中并没有突出东京市区的作用。

1999年颁布的第五次首都圈整备规划中，东京核心区的发展得到极大的推崇，这与同期颁布的第五次全国综合开发规划（“五全综”）的理念相一致。为维持和强化东京的国际竞争力，“都市再生战略”开始推行，其中包括恢复东京核心区的居住功能、缓解长时间通勤距离、改善绿地河流等内容。此外，废止了20世纪60年代以来对东京城区新增工业和大学等职能的限制。在东京城区，大量基础设施开始建设。长达11公里的山手地下隧道快速路动工及竣工，下穿已有的11条地铁和2条地下河。容积率一再放开，东京核心23区的平均容积率限制比率为250%，甚至出现了超过1600%的大楼。依托“地下化”“高层化”及高效的配套设施，东京市区的容纳潜力不断拓展。从1997年开始，东京都人口重新出现净增长，距离上次净增为正已有30余年，东京市区重新成为东京圈的主要增长点。

四、东京人口调控的经验与反思

以日本全国综合开发规划为代表的国家级规划，从日本总体战略发展格局的角度，引导和调控东京圈的整体发展，目标在于发挥东京圈之于国家的动力引擎作用；而以首都圈整备规划为代表的区域规划，则着眼于东京圈（东京都和外围三县）内部的人口格局和功能布局，以多级分散的空间格局，支撑东京增长极的可持续发展。总结长达半个多世纪针对东京地区发展的政策演变，可以梳理出以下几点重要经验。

1.从控制特大城市向活化特大城市转变

日本在20世纪90年代以前长达半个世纪的国土政策，抑制“一极集中”一直是主旋律，然而一极集中的趋势并没有因此而真正减弱，东京圈的人口增速虽然在某些时段有所放缓，但从整体上看，人口总量一直保持快速增长。首都圈的政策与全国的政策相似，经历了半个世纪的演变和发展，首都圈规划才第一次开始倡导大都市的重要性，东京都的抑制政策受到摒弃。由此，核心区的潜力得到进一步的挖掘和释放，东京获得了再生，并为日本的再生发动了引擎。

不仅仅是日本东京，全球范围内的发达国家，其城市化过程已经基本完成，城市化率达到80%以上，而人口仍然在不断地向大城市集聚。对于企业和个人而言，在大城市集聚所产生的边际收益远大于边际成本；对于整个地区而言，集聚所提高的效率远大于所产生的负的外部性成本。

2.从“机械控制”向“因势利导”转变

大都市圈人口发展具备内在调节机制。从政策的影响来看，真正影响东京圈格局的只有两次，第一次是20世纪60年代的均衡发展策略，使得人口逐渐向地方圈聚集；第二次是21世纪的极化策略，使人口逐渐回归东京。前者疏而不堵，后者顺势而为。除这两次之外，东京圈人口的迁移主要受外部环境的冲击，而非政策本身。

东京圈自身是一个具备自我调节机制的有机体，从战后至今的人口迁移规律来看，每逢经济衰退，政府政策转为重发展轻调控，对东京的限制放松，一旦放松，人就自然而然地涌向东京。直到21世纪，人们才懂得“顺应”东京的自身发展的重要性。城市发展的动力和自组织特性，很难用理性规划甚至行政命令来强行加以扭转。

3.从“人由令驱”向“令随人走”转变

对日本历次首都圈规划及其实施效果的梳理表明，首都圈的前四次规划都以限制人口和产业向核心区过度集中为主要目的，但第一次和后三次规划所采取的策略十分不同，效果也截然不同。最初通过绿带、限制性政策等行政手段主动控制人口的策略效果不佳，规划中设定的人口目标提早突破。20世纪70年代以后的政策从“机械控制”转为“因势利导”。居民出于成本的考虑，逐渐向外围地区搬迁，政策顺应了这一趋势，并通过修建轨道交通、完善公共服务、优化多方面职能等方式，改善生活环境、缩短通勤时间、提升生活质量。政策不再是以强制性管控的角色出现，而是配合人的迁移选择、服务人的迁移需求。

城市发展的动力和自组织特征具有其客观规律性，很难用立法、规划甚至行政命令来强行加以扭转。最好的政策是对大城市自身发展趋势进行合理的预测，适时配套相应的制度、设施和服务，以减少大城市带来的问题，并促进社会福利的提升。

五、对我国特大城市调控的启示

经过30余年的大规模、快速城市化，我国的特大城市发展迅速，截止到2018年底，人口1000万人以上的城市已有13个，特大城市所伴随的交通拥挤、住房紧张、环境污染问题亦日益凸显。不同于国外的是，我国的城镇发展带有浓厚的行政化色彩，资源分配特别是优质公共资源的分配受行政等级影响较大，由于特大城市往往行政级别较高，在资源争夺战中持续占优，获得更强的集聚效应。但从政策角度而言，新中国成立以来，控制大城市规模一直是我国城市发展方针的主流，直到2001年通过的“十五”计划纲要，才结束严控大城市的政策导向，而提出要走大中小城市协调发展的城镇化道路。“十一五”规划纲要之后，开始以城市群和都市圈的形式谋划和引导大城市及其周边区域的发展。我国的城镇化发展总方针历经数次调整，如何应对特大城市发展问题一直以来都是争论的焦点，东京经验对此提供了几点启示。

1.特大城市人口调控要遵循市场规律

有效的调控政策是对客观规律的运用，其根本目的在于引导市场规律向有利于社会的方向发展。从国际经验上看，人口向大城市和特大城市集聚是普遍规律，特别是在城市化后期。对特大城市实施人口调控的原因在于人口迅速增长对既有的城市发展管理形成了较大挑战，人口集聚和规模扩大提高了城市运行的复杂性和管理难度，导致各类矛盾凸显，对城市的承载能力构成压力。东京经验表明，采取控制人口和发展的对策，难以从根本上扭转特大城市人口集聚的趋势。而当前我国对城市政策仍侧重于行政控制的手段，未来应更注重采用经济杠杆手段和规划手段，一方面，出台更有针对性、更精细化的城市治理政策，提高城市运行效率和服务质量；另一方面，充分运用价值规律对人口因势利导，充分尊重市场规律，以就业岗位、基础设施、公共服务等要素引导人口自发向外疏解。

2.重视特大城市的引擎带动作用

特大城市是国家经济增长的引擎和创新源泉，其发展关系到我国经济转型升级的步伐，以及我国在全球竞争格局中的地位。但由于交通拥堵、住房紧张、就业困难、环境污染等原因，我国许多特大城市主政者把造成城市“臃肿”的主要原因归结为外来人口的流入。而忽略这些背井离乡、富有创新精神的外来人口许多都是社会精英，在城市各行各业创造财富，为城市创新注入了新鲜的血液，同时这些外来人口中大部分是年轻人，为日益老龄化的社会带来了生机，激发出经济发展的活力。日本经验显示，越是步入经济发展的瓶颈期乃至衰退期，越应重视特大城市的引擎带动作用。特大城市的负面效应不应成为限制其发展的理由，相反，应通过聚拢人才进一步释放特大城市的发展潜力。

3.调控重点应从控总量向优结构转变

首先，应理性看待特大城市人口总量的承载极限。从时间上看，承载力本身是一个动态的概念，会随着技术水平和城市管理水平的提高而呈现不断上升的趋势。从空间上看，以资源条件、劳动就业等指标来反推城市可容纳的人口的最大的问题在于，忽视了城市系统的开放性及稀缺资源的区际可流动性。

其次，要充分意识到，我国特大城市面临的主要问题并不是人口规模太大，而是中心城区人口过密。以北京为例，北京核心区（即五环内）的人口密度达到每平方千米1.49万人，东京核心区（即23区）人口密度为每平方千米1.44万人，北京的外围地区吸纳人口能力明显不足。北京市域面积大于东京圈（一都三县）的面积，2018年末，北京市常住人口为2154万人，但东京圈人口已达到3561万人，东京外围30—50千米范围内中小城市承载了大量人口。因此，相比于总量的控制，人口分布和空间结构的优化更应成为下一步特大城市调控的重点。应通过优质公共资源的引导，发展权限的下放，辅之以土地、税收等优惠政策，积极培育特大城市周边的中小城市、小城镇，使其成为疏解特大城市功能、要素的空间载体，与主城相配合，共同形成空间梯度有序、产业功能互补、要素流动顺畅、具有可持续竞争力的特大城市有机体。

本文节选自《区域经济评论》2019年第3期