作者简介：薄文广，男，南开大学经济学院副研究员，硕士生导师（天津 300071）。

一、京津冀协同创新共同体的特征分析

截至2018年年底，中关村国家自主创新示范区与津冀共建的协同创新共同体共有11个（天津2个，分别是宝坻京津中关村科技城以及滨海中关村科技园；河北9个，包括最新成立的雄安新区中关村科技园）。这些协同创新共同体，在京津冀三地创新驱动以及产业协同方面发挥着重要的支撑和促进作用。截至2018年6月，中关村企业累计在津冀两地建立分支机构共计7244家，其中：设立分公司数量为3360家（天津为1088家，河北为2272家）,设立子公司数量为3884家（天津为2104家，河北为1780家）。在工作协同对接方面，中关村国家自主创新示范区成立了推进京津冀协同创新工作领导小组，并与科技部京津冀科技创新协同推进工作小组、京津冀三地科委及多地协同办等机构建立了工作联络机制，在推进中关村各类创新主体跨区域合作上，积极引导京津冀科研技术服务机构与企业，跨区域开展联合技术攻关与示范应用，并成立了京津冀协同发展科技成果转化促进平台，中关村自主创新示范区与津冀共建的协同创新共同体，这些协同创新共同体的特征主要有4个方面。

1.重点发展产业均为“高大上”的高端、新兴产业

中关村国家自主创新示范区与津冀共建的协同创新共同体的重点发展产业均为市场规模较大的电子信息产业以及高端装备制造、新能源新材料、生物制药等国家给予大力资金和政策扶持的战略型新兴产业。一方面，这与中关村国家自主创新示范区的产业结构有关。据统计，2017年在中关村国家自主创新示范区，在技术领域统计的主要指标中，电子信息、先进制造、新能源与高效节能技术、新材料与应用技术、生物工程和新医药等占其全部总收入的比重高达75.6%，这些高端产业是中关村国家自主创新示范区固有的优势产业。另一方面，津冀地区的地方政府也偏爱于引进这些附加值较高、创税能力较强的高端产业，并试图利用承接中关村产业转移的难得契机，通过引进中关村的先进技术来发展辖区经济。因此，作为供应方的中关村国家自主创新示范区和作为需求方的津冀地方政府及相关机构纷纷在相关高端产业方面展开合作。然而实际上，高端产业的引进不仅仅需要廉价的土地资源，在这些完备硬件的基础上，更需要高素质的人才以及与上下游关联产业相互配套的更为一流的发展环境。

2.开发面积个体差异大且主要集中在环京区域

津冀与中关村合作共建的协同创新共同体的合作共建面积大小不一，并且个体差异大，最小的是保定中关村创新中心，占地面积仅有0.062平方千米（更多是几个楼宇或占地面积较小的标准厂房而非大型制造业厂房），最大的是中关村海淀园秦皇岛分园，占地面积达到128平方千米。而实际上，随着科学技术的发展和经济发展水平的进步，对于高度依赖创新的园区而言，单纯扩大合作面积已经没有太大意义，反而会由于合作面积的一味扩大，呈现出经济体量难以匹配的不足，甚至会由于开发面积过大造成前期费用投入过多，从而导致合作难以维系。而从津冀合作主体坐落地点看，这些合作地点大多位于临近北京的保定、天津、承德、秦皇岛、张家口、唐山和石家庄等地区，均可以通过便捷的路网较快速到达北京，从而可以更好地融入首都经济圈。

3.合作主体主要为园区管委会与地方政府之间的“集体对集体”

在津冀与中关村国家自主创新示范区合作共建的11个协同创新共同体中，中关村科技园管委会与项目所在地同级或上一级地方人民政府签订协议的占大多数，总数达6个，中关村科技园管委会与项目所在地功能区管委会或上级行政机构（多属于地方政府的派出机构）签订协议的占3个，由中关村国家自主创新示范区下属分园所在地地方政府与项目所在地地方政府签订协议的有2个。而且从津冀合作方签订的地方政府能级上看，有一些是地级市的人民政府，还有一些是区县级别的人民政府，而无论是行政资源调配能力还是产业发展能力，相对而言，上级地方政府通常强于下级地方政府。此外，从合作类型上看，上述所有的协同创新共同体都属于中关村科技园管委会或地方政府与项目所在地的地方政府或园区之间签订的“集体对集体”的合作协议，而非单个企业转移和扩散的“单打独斗”，这些区际协同创新合作更多的是基于行政合作而非单纯的市场行为，合作双方的相关政府部门如何在未来的发展中不缺位、不越位，这将是协同创新合作取得成功的关键。

4.成立时间集中在京津冀协同发展战略批复后

2013年5月，习近平总书记提出打造京津“双城记”，同年8月，习近平总书记在北戴河暑假会议上正式提出“京津冀协同发展”。为落实党中央的决策部署，京津冀三地进行了很多交流与互动，2013年5月，天津市委原书记孙春兰率团赴河北学习考察；2014年6月，原北京市委书记郭金龙率团赴河北学习和考察；2015年5月，原天津市长黄兴国率团赴北京考察和交流。因此，中关村与津冀两地合作共建的协同创新共同体除了宝坻京津中关村科技城以及中关村海淀园秦皇岛分园签订协议的时间在2013年外，其余协同创新共同体签订协议的时间都集中在2014年和2015年。需要特别指出的是，由于雄安新区于2017年4月设立，因此雄安新区管理委员会与中关村科技园签订协议的时间较晚。从以上签订协议的时间可以看出，京津冀协同创新共同体的成立时间呈现出与国家战略或政策推进高度相关的特征，这进一步说明，这些协同创新共同体的建立更多是响应国家政策号召的结果。

 二、京津冀协同创新共同体的发展困境

1.相关制度壁垒及北京郊区发展诉求导致中关村企业较难转移

辖区内企业转移引致地方政府税收流失成为地方政府不愿进行企业转移的一个较大制度因素。虽然财政部和国家税务总局在2015年联合发布了《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，但目前尚无具体实施细则，而且设定门槛过高，过高的门槛标准对于一些有意向转移的中小企业并不适用，而且，在实际操作中，不同行业和规模的企业，异质性差异明显，用一个统一固定的标准来简单划分两地分享比例缺乏针对性，导致政策较难落地。另外，京津冀三地产业转移税收分享政策在实施过程中也会有相应的成本，例如作为产业迁入地的河北和天津面临着巨大的环境保护成本和公共服务提供成本，这些成本没有在迁入地和迁出地之间进行合理分摊，在客观上也制约了津冀承接中关村产业转移的积极性。此外，北京内部各区之间日益凸显的非均衡发展现象与北京的整体发达形成了鲜明对比。北京其他较落后的几个区也还有着巨大的发展压力，也迫切需要吸引北京核心区域的产业来加以支撑。在这种情况下，对于北京地方政府而言，最主要的是先将北京具有核心优势和发展潜力的产业转移到北京周边区域。另外，北京中关村国家自主创新示范区“1区16园”的区域布局及怀柔科学城、昌平未来科技城的建设与发展都需要大量高精尖企业的入驻，这些原因都使得北京地方政府更希望中关村企业较多地进行市内转移而非跨市的省际转移。

2.津冀较滞后的产业承接能力导致中关村企业较少转移

当前京津冀三地产业结构各不相同，北京处于三产占比超过80%的后工业社会阶段，天津处于工业化后期，河北则正处于快速工业化中，津冀处于产业链的低端。虽然，合适的产业梯度是产业转移的基础，但若梯度差异过大，则会导致产业与转移环境不匹配，产业转移受阻。京津冀间产业结构的较大差异使处于不同工业化阶段的产业依赖性低、上下游关联度弱，京津冀地区无法通过产业合作、资源共享、产业融合的方式形成良好的产业互动。以电子信息产业为例，在交通日益发达的今日，北京的相关企业更愿意去配套能力更强的长三角和珠三角地区，而非物理距离更近但配套能力不强的天津与河北（苏文松、方创琳，2017）。而北京对于创新经费方面的投入要远远大于天津和河北。在政府行政效能方面，河北的政府行政体系效率及政府官员的专业能力和政策执行能力，与北京和天津相比，存在比较突出的“断层式”差距（张杰、郑若愚，2017），在当前中国区际间通勤成本日益减小的背景下，上述因素使得中关村高科技企业更愿意选择综合承接能力较发达的长三角和珠三角地区，而非津冀地区。另外，从津冀区域布局视角看，津冀与北京中关村共建的协同创新共同体的地理位置均非天津与河北发展较好的成熟地区，而是发展欠佳或是准备发展的新兴区域，这些地区的地方政府均希望借助北京的力量来发展壮大自己而非拿出自己的优质区位与北京进行有机合作，因此，上述区域的精英社会配套设施，例如医疗、教育、卫生等社会公共服务较差，在当前“人随产走”日益转向“产随人动”的大背景下，津冀软硬件设施均较滞后的产业承接能力导致中关村企业较少向这些地区转移。

3.各地地方政府推动三地合作导致中关村企业转移缺乏持续性

实际上，包括上述11个京津冀协同创新共同体在内，当前京津冀地区已经形成了河北雄安新区和北京城市副中心两个集中承载地，曹妃甸协同发展示范区、北京新机场临空经济区、天津滨海新区、张承（张家口、承德）生态功能区四大战略合作功能区及46个专业化、特色化承接平台的“2+4+46”大格局。但上述平台更多是北京地方政府或功能区管委会或津冀地方政府及功能区管委会之间的“集体对集体”的政府主导行为，市场化配置资源的水平较低，此外，这些承接平台内部在争夺有限的北京疏解资源上也存在着激烈竞争。当前，京津冀协同创新共同体建立和发展的动力来源主要是企业外部，京津冀三地合作仍然是由各地政府或相关园区管理部门主导，多属于建立在地方政府行为上的“集体对集体”的协同合作方式，市场配置资源的效率没有被完全激发，企业内部自身的真实利益诉求没有得到足够重视。政府主导虽然能够在短时期内完成协作创新共同体初期的各项基础设施建设等硬件建设，但两地相关集体对合作园区管理的过多干预也容易导致其对政府政策以及顶层设计的过度依赖，特别是部分地方政府对京津冀协同创新发展的认识不到位，存在着“京津冀协同创新仅是天津和河北疏解北京非首都核心功能以解决北京大城市病”或“天津和河北只是北京不需要产业的承接者”等不当认知，这些都会阻碍京津冀协同创新发展的深入推进。此外，这种共赢合作是非市场意义的集体行为，受到合作双方地方政府相关人员及政策或国家战略变动的不可控影响较大，更多地方政府推进三地合作的行为也会导致中关村企业的转移缺乏持续性，从长远来看，反而会不利于三地基于市场意义上的共赢合作。

4.北京新布局及雄安新区建设导致中关村企业更多处于观望状态

随着京津冀协同发展战略推进的日益深入，北京的区域布局也发生了较大改变，北京将通州区作为城市副中心，使得北京的发展重点向东转移，但通州副中心的设立绝不单纯意味着相关行政人员的转移，而是意味着一个全新的包括产业结构优化提升的产城融合发展重大工程的展开。按照北京规划，到2025年，通州区将建成符合城市副中心定位的包括IT信息软件、智能制造等在内的七大千亿级产业集群。另外，在北京南部区域依托北京大兴国际机场建立的总规划面积为170平方千米的北京临空经济区也是北京重点建设的高端产业功能区。此外，河北雄安新区是党中央举全国之力打造的国家级新区，天津和北京的主要负责人也多次公开表示会全力支持雄安新区建设。雄安新区作为北京非首都核心功能疏解的集中承载地，对于北京高端、优质资源的巨大吸引力已经显现，越来越多的优质企业、知名大学及科研机构都希望入驻雄安新区。北京城市新布局和雄安新区规划建设的预期使得中关村相关企业甚至国家相关管理机构都在等待和观望中，而且，天津和河北其他城市承接北京产业转移平台的定位与雄安新区中关村科技园的定位及重点招商方向又多有重叠或相近，在缺乏错位或补位的情况下，很大程度上增加了除雄安新区中关村科技园外其他创新协同共同体吸引相关优势资源入驻的难度。

综上所述，由于面临上述一些非企业可以控制的情形，北京中关村企业转移到以上11个合作创新共同体的进展并不如预期顺利，一些产业合作园区陷入艰难度日甚至濒临失败的困境。

 三、完善京津冀协同创新共同体的政策建议

1.中央统筹顶层设计，地方政府创新先行先试

在京津冀协同发展战略出台之前，京津冀三地已经呈现“三个和尚没水吃”的局面，因此，中央层面理性的顶层设计就成为京津冀创新协同发展战略得以深入推进的重要制度保障。中央的促进作用应重点放在解决凭借三地各自力量均无法解决的一些制度性政策壁垒和规定上，如当前不利于产业转移的税收政策以及限制人才转移的医保和子女入学政策等。而随着作为疏解北京非首都功能集中承载地的雄安新区的设立，一些部属或央属高校、医院、行政事业单位及科研院所等机构也会逐渐转移到雄安新区，因此建立兼顾京津冀各方利益的“北京愿意放，河北、天津等地愿意接”的三地共赢税收分享机制迫在眉睫。此外，京津冀三地地方政府也应紧紧抓住协同发展这一难得历史契机，主动向中央等部门积极申请先行先试改革和试验，将政策制定的重点聚焦于制约创新体系建设及产业协同发展的痛点、难点、困点和堵点（张亚鹏，2018），以更好清除相关产业发展的政策路障。在中央等上级部门支持下，应积极探索建立京津冀地区主要城市干部互相在对方对口职能部门挂职的制度，以实现换位思考，特别是那些与创新机制、工业发展、市场化以及一体化建设紧密相关的专业政府部门，更应加大三地官员双向置换和交流体系的规模与层次（张杰、郑若愚，2017），以加快提升津冀两地各级政府的专业行政效能。另外，京津冀协同创新共同体的发展不能仅依赖于北京中关村企业和机构的转移增量，应该下大力气有效激活和整合津冀两地的创新资源存量，并将民营经济发达的广东企业作为引资重点，形成京籍和非京籍两条腿走路的发展格局。当前城市之间争夺创新资源的竞争日趋激烈，且这种竞争日益由单纯的硬件竞争转向制度和政策创新等软件竞争。一些先行先试政策的创新毫无疑问要涉及对一些旧规定的改制，在没有改革容错机制的情况下，相关行政审批人员更愿意采取风险最小化的方式——不批或少批，而非采取增加地方潜在收益及自身风险的多批方式。因此，当前出现了许多为了改革而改革，为了发文件而发文件，没有担当的行政不作为行为，而依靠惩治不作为这种负向惩罚手段的效果远远比不上鼓励正向作为的效果。京津冀三地应着力构建改革容错机制，鼓励基层大胆先行先试，避免让先行者独自承担试错成本，进而加快形成与改革举措前后呼应、互相配合、上下互动的良性格局。

2.合作主体间构建权责匹配，多层次的制度化合作机制

在当前津冀与中关村国家自主创新示范区合作共建的协同创新共同体中，津冀对中关村的需求远大于后者对前者的需求，因此在合作双方彼此依赖程度不对等的情况下，制定津冀和中关村双方均能接受的合作机制是当前工作的重中之重，应根据三地协同创新共同体的实际发展特征，通过充分协商来构建一个包含合作双方权利、责任、收益、风险甚至退出方式等在内的、权责匹配较为详细的合作框架，并建立定期的高层沟通和协调机制，以推动和解决协同创新共同体在建设和发展过程中遇到的难题。在初期，依靠地方政府主导并通过强有力的行政权力和行政命令来推行京津冀协同发展具有其可行性和必要性，但随着三地协同创新发展的日益深入，迫切需要适时向政府、企业及社会组织之间多层次、良性互动的网络型合作方式转变。在强化京津冀三地地方政府及相关功能区管理机构之外，应进一步强化中介机构和产业联盟等非政府组织的作用，积极建立跨地区的行业协会联盟或新行业协会组织，协同政府一起共同制定区域行业发展规划、区域共同市场规则，推进区域市场秩序的建立，探索区域各类市场资源的对接与整合，使之成为区域资源整合的市场主体和纽带。如京津的“研发—转化—生产合作”和“总部—服务—生产”联盟，“海陆空”联动交通体系、互联电子口岸、人才与产业信息联盟（平台）等，可以以此为依托进一步完善京津冀三地的创新合作。

3.找准产业创新协同对接点，构建高效优质服务体系

津冀两地与中关村企业的合作要找准双方产业创新协同的对接点，而非什么企业都可以照单全收，要把握中关村不同类型创新型企业的新趋势，北京创新型科技企业通常会把研发出来的高技术迅速产业化并作为扩大发展的有利契机，投资公司和基金公司等金融类机构聚焦于新兴产业转移和寻找科技成果孵化新投向，互联网企业等IT公司着眼于“互联网+传统行业”建设的效率提升。津冀应找准新一代移动通信、节能环保、人工智能应用等产业及项目的关键节点，以实现自身市场潜力与北京创新优势的有机对接。例如，天津可借助拥有“天河”系列的优势来吸引大数据、移动医疗、电子商务等与超算应用相关的产业，利用国际生物医药联合研究院等创新优势，以合作研发或者外包研发等方式为北京众多医药企业提供服务，进而加速相关应用产业的聚集，实现科技创新与产业转化的深入对接。此外，津冀两地的承接平台应通过加快“放管服”改革，实行“不见面”审批、“承诺制”无审批等措施，简化企业办事流程，降低入驻企业的制度性交易成本，为入驻产业和人才营造良好的经商与工作环境，并把放活市场和完善市场经济体制作为提升服务水平和营造优质环境的着力点。与此同时，随着人们收入水平的提升以及对美好生活的向往，“人随产动”日益转为“产随人走”，而且越是高端人才越是对软环境愈发看重。因此，津冀应进一步强化协同创新共同体在交通（特别是轨道交通）、教育（重点是中小学）、卫生等社会公共服务领域的先行意识，通过完备的精英社会配套设施来吸引和留住人才，进而通过市场化的方式吸引相关产业入驻，走产城融合发展的新路。

4.聚焦重点创新共同体建设，积极探索协同发展新路径

津冀与北京中关村国家自主创新示范区共建的创新共同体在其建设与发展过程中，应做到“少而精”而非“多而全”，应聚焦于滨海中关村科技园、曹妃甸高新技术成果转化基地、正定中关村基地以及雄安新区中关村科技园等重点创新共同体的建设上来，而非四处开花，对一些承接能力较低和实际协同创新效果较差的平台应进行有机整合，并要敢于坚持土地的“留白”和“留空”原则。各协同创新共同体的招商引资部门在精准承接目标的同时，应进一步明确招商实施方案，实现由多元招商向精准招商转变，由项目招商向产业链招商转变，由招商引资向招商选资转变。此外，京津冀协同创新共同体之间应积极探索协同发展的新路径，实现各创新共同体之间的深度对接和功能互补。如京津冀三地地方政府应按照一定比例出资，广泛吸引社会资本以及市场化专业运营机构，设立产业引导基金，并建立制度化的沟通协调统筹机制，加强彼此间的联系，实现信息共享（包括一些成功的实践经验，甚至是一些失败的教训等）、资源互补，避免出现恶意竞争，以更好实现京津冀三地资源的整合与协同。

本文节选自《区域经济评论》2019年第3期