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长三角高质量一体化发展论坛综述
作者:孔令刚 吴… 文章来源:区域经济评论 点击数:69 更新时间:2019-11-6 20:04:40

作者简介:

孔令刚,男,安徽省社会科学院城乡经济研究所所长,研究员(合肥 340100)。吴寅恺,安徽省社会科学院城乡经济研究所助理研究员(合肥 340100)。陈清萍,安徽省社会科学院城乡经济研究所副研究员(合肥 340100)。

 

中共安徽省委宣传部、安徽省社会科学院于2019427日在安徽合肥联合举办了“2019长三角高质量一体化发展论坛。出席论坛的有来自长三角区域合作办公室、三省一市省市政府宏观管理部门的负责人,中国科学院、中国社会科学院及省市社会科学院系统、沪苏浙皖区域高等学校等多家机构的专家学者。在论坛主旨报告环节,中国社会科学院吕政研究员、南京大学范从来教授、上海社会科学院干春晖教授、长三角区域合作办公室副巡视员傅晓、上海财经大学张学良教授、安徽省时代发展战略研究院程必定研究员、中国社会科学院陈耀研究员、浙江大学陈建军教授、安徽省人民政府发展研究中心倪胜如副主任、国家发展和改革委员会国土开发与土地经济研究所肖金成研究员等10位专家发表了精彩演讲。此外,论坛还设置了专题报告环节和自由发言环节,有多位知名学者进行了交流发言。现将论坛专家发言和征集论文主要观点综述如下。

一、区域一体化的内涵与国际经验

区域一体化内涵丰富,其中心环节在于经济一体化。国际经济学侧重从宏观经济角度认识和刻画伙伴国家之间的经贸合作关系,以经济分析为基础建立一体化的理论体系,使一体化完全被赋予一种经济学的涵义。其中以美国经济学家贝拉·巴拉萨(Bela  Balassa20世纪60年代的成果最有代表性。他在《经济一体化理论》中将经济一体化阐释为:产品和生产要素的流动不受政府的任何限制,并将其定义为既是一个过程(a process),又是一种状态(a state of affairs)(Bela  Balassa1961)。

程必定认为,区域一体化是“一体化”和“区域”两个词的组合,“一体化”是发展的高度概念,“区域”是发展的空间尺度概念。这种组合说明,区域一体化既有对发展高度的要求,又有对发展空间尺度的要求。国际上欧洲的一体化从最初的6国扩大到如今的27国,既具有一体化的高度,又具有较大的空间尺度,因而被公认为是当今世界最成功的跨国区域一体化发展实践。

孔令刚认为,一体化不再是主要由国家政府驱动的协调和平衡国家利益的区域过程,而成为国家政府、企业和国际组织等多种行为体交互作用的多层面动力过程。区域一体化的理论趋于系统化,从早期的自由贸易区理论、关税同盟理论、共同市场理论等以国际贸易为重点,转而向空间、制度等方面扩展,引入了新区域主义、新经济地理理论和新制度经济学等研究视角。随着区域行为主体的多元化、合作领域的深化、组织机制的复杂化,形成了全球化背景下区域一体化新的内涵。

干春晖认为,要从理论层面反溯“一体化”内涵。区域一体化的本质是降低交易成本,促进商品、要素等自由流动,实现资源的优化配置。区域一体化既是一个过程,又是一种状态。就过程而言,它包括旨在消除各地区之间联系的物理障碍和制度障碍,前者主要指交通一体化,后者为制度一体化。就状态而言,在集聚和分散两种力的作用下,经济、社会、环境在空间上表现的状态是不一样的。经济一体化以更高质量发展为目标,通过要素优化配置实现经济结构、经济密度、经济效率的提升;社会一体化以共享高质量生活为目标,通过社会保障、公共服务要素共享实现公共服务一体化;环境一体化以建设低碳绿色宜居生态环境为目标,通过绿色发展、联合整治、生态补偿等实现环境一体化。

新形势下长三角区域发展一体化的目标是到2030年成为具有全球影响力的世界级城市群。其开放度要对标甚至超越现有的世界级大湾区和自由贸易港,而法制环境的建设是自贸区建设中的重要内容。李小年认为,从世界级大湾区的区域协调和治理机制的成功经验来看,统一规划、跨地区行政机构和法律保障是世界级大湾区区域协调和治理方面的成功经验。世界级大湾区的发展都是通过打破行政区划限制,用港口群和城市群的自然属性和经济规律协调发展,加强资源整合和分工合作,统一规划来促进区域整体协调发展,在互补中形成规模效益。例如,美国通过建立纽约新泽西港务局这样跨行政区域协调管理机构,赋予港务局独立经营的自主权、土地使用权和跨行政区域的管理权,结束了纽约新泽西港口群的恶性竞争,多达四次的规划促进了纽约大湾区的区港联动与经济发展。这些都对长三角高质量一体化发展有借鉴意义。

二、长三角高质量一体化发展的战略背景、意义与目标定位

长三角高质量一体化发展要在平等互利基础上,通过制定各种机制化的制度,建设互利共赢的责任共同体、利益共同体和经济共同体。

杨开忠认为,长三角高质量一体化发展是国家重大战略,事关全局、意义重大。从实质内容讲,新中国成立以来,特别是改革开放以来,推动长三角一体化发展始终是国家区域发展的重要目标和任务,只不过不同时代采取的“名称”“范围”“目标”“工具”不尽相同,且遵循不同的逻辑。作为国家战略,长三角高质量一体化发展必须坚持统筹国内国际两个空间,才能正确把握自身发展和内外两个空间一体化协同发展的关系,才能有效实施区域协调发展战略,并从根本上确保长三角地区的可持续发展。

刘志迎指出,长三角一体化发展是国家的总体战略布局,是继1982年以来长三角区域经历的自下而上、自上而下多次演化升级的最新战略布局。

陈耀认为,新时代区域协调发展具有两大特征,一方面既推动东西部的协调发展,同时也要统筹南北方的发展;另一方面又要推动城市群内部的协同。长三角区域强调“三省一市”更高质量的一体化,重点是促进城市群内部的协调联动和一体化发展。长三角高质量一体化发展,在科技创新上应以成为全球卓越的科创中心为目标。

胡国良认为,长三角区域一体化发展,必须放在重塑世界经济地理与中国区域发展战略格局演变这一国际大背景来分析。也就是说,长三角区域一体化发展,不仅要放到重塑世界大都市圈和全球治理模式变迁这一国际大背景当中来考察,还要放到长江经济带、国际产能合作等重大区域发展战略和“一带一路”建设当中来分析。

范从来认为,随着中部崛起、西部大开发等国家战略的实施,中国逐渐从东部一字型发展转变为以东部沿海与长江经济带为主体的T型发展,乃至未来以长江、黄河经济带双轴支撑的Π型发展。长三角作为东部沿海发达地区与长江经济带的交汇点,其区域一体化发展是新时代共享发展的重要抓手。

成长春认为,长三角地区要通过协调性均衡推动区域更高质量一体化发展,破解区域间不平衡、不协调问题,建设对标全球的世界级城市群。新时代的长三角更高质量一体化发展,是注重经济、社会、生态综合效益的协调性均衡发展。现阶段,不仅要关注经济比较发达的地区,也应关注后发地区在长三角一体化中的作用,努力将长三角打造成为协调性均衡发展的高效经济体。

陈建军认为,长三角地区的一体化发展演绎着中国区域协调发展的一条现实路径。随着改革开放的不断深化以及发展模式的转型,特别是面对着新时期中国发展的主要目标和挑战,长三角区域一体化发展如何推动区域协调发展主要目标的实现,对中国各个区域板块探索创新的区域协调发展路径具有重要的参考意义。

三、长三角高质量一体化发展存在的问题

经过30多年的发展,长三角一体化已从区域布局合作和要素合作阶段迈入一体化协调发展的新阶段。尽管近年来长三角一体化发展取得了长足进步,但长三角城市群尚未达到成熟阶段,在区域协同发展机制、产业结构、创新能力、区域差异调控等方面仍存在不少短板。

孔令刚认为,长三角一体化发展短板表现在,一是缺乏国家级实体性统筹协调机构的引领;二是长三角区域规划的互动合作机制缺乏包容性、市场一体化建设机制缺乏包容性、生态环境协同保护治理机制缺乏包容性、公共服务和社会治理协调机制缺乏包容性;三是“三省一市”区域间功能定位与分工模糊、产业协同不足、产业结构趋同,合理的区域间利益共享机制尚未形成;四是政府推动力度较大,但市场机制不完善;五是以行政方式进行资源配置的效率不高,长三角城市群政策协调还是就事论事、个案处理的方式,制度与法规建设任重而道远;六是社会事业、公共服务等资源共享不充分,地方政府行为更多地考虑GDP、就业、税收等地方利益,导致长三角地区产生了要素市场分割、公共基础设施难以共享等。

刘志迎认为,长三角一体化过程始终面临着四个方面的“剪刀差”难题。一是产品市场形成的价值“剪刀差”难题,包括初级产品与制成品交换形成的价值“剪刀差”和低端产品与高端产品交换形成的价值“剪刀差”。二是要素市场形成的价值“剪刀差”难题,包括劳动(人才)市场形成的价值“剪刀差”、资本市场形成的价值“剪刀差”、土地(生态)市场形成的价值“剪刀差”和技术市场形成的价值“剪刀差”。三是公共服务质量“剪刀差”难题,包括基础公共服务形成的价值“剪刀差”、经济公共服务形成的价值“剪刀差”、社会公共服务形成的价值“剪刀差”和公共安全服务形成的价值“剪刀差”。四是公共政策水平“剪刀差”难题,公共政策既包括中央政府的公共政策,也包括地方政府出台的公共政策,前者大多数情况下是以“一刀切”的形式,甚至某种情况下是只给政策,不给资金,或者要求地方政府配套,而发达区域政策资金投放量大,落后地区则难以拿出资金或者配套资金较少,形成了与发达区域明显的政策性资金“剪刀差”。

胡国良认为,虽然长三角一体化的范围不断扩展、层次不断提高,但由于资源类似、区位相近,甚至政府部门的职能、目标与任务也大同小异,长三角城市在产业发展和吸引资本方面的竞争日益加剧,产业相似系数也越来越高,以各级地方政府为代表的诸多利益主体的行政割据导致的地方保护主义和诸侯经济现象依然严重。目前长三角地区除上海、南京外,其他城市的发展水平和城市定位差异性不大、分工不明确,不利于区域的长远发展。长三角城市在产业分工中未形成梯度层次,制造业结构严重雷同,同质竞争情形十分突出。

四、长三角一体化发展中安徽的地位与使命

安徽加入长三角是区域经济一体化发展的必然结果,不仅在顶层设计方面有着重要意义,更重要的是,安徽与长三角其他省市的协同互动符合一体化发展趋势和内在要求,有利于长三角区域一体化发展。

钱运春认为,从国家平衡区域发展目标而言,无论从经济上还是政治上,安徽都应该作为长三角一体化的当然成员,江浙沪皖全部41个城市的一体化,更符合中央的战略意图。事实上,也正因为安徽的加入,长三角一体化才有可能上升为国家战略。

多位专家从不同角度的研究结果表明,安徽所在的中部地区已逐渐从资本流出地变为了资本流入地,安徽省的资本流动性高于绝大多数省份,安徽已逐渐成为资本空间分布中的高热点区域,安徽与周围省市的经济联系正在不断增强,且市场力量已逐渐成为资本流入安徽的动力来源。范从来运用“跨期储蓄—投资模型”的研究显示,影响资本流动的力量可归结为市场和政府两方面。从2004年开始,中部地区私营企业的利润率超过东部,成为利润率最高的地区,中部地区资本流入主要由市场力量驱动。因此,安徽加入长三角不仅师出有名,而且名正言顺

安徽在长三角区域发展一直承担了特殊使命,在长三角更高质量一体化发展也应该有特殊的作为。孔令刚认为,其一,安徽地跨长江、淮河和新安江三大水系,从地理上造就了安徽与长三角其他区域自然天成的流域关联关系。其二,徽商文化深刻影响江南其他区域的文化。其三,安徽与沪苏浙经济联系和人口流动一直非常紧密,在人力资源、能源、粮食、农副产品等方面对沪苏浙发展的要素保障发挥了特殊的作用。其四,安徽作为长三角西翼腹地整体加入长三角,新型城镇化“一圈一带三区”布局的不断优化,合肥作为长三角城市群西翼腹地中心城市及长三角城市群副中心战略地位的提升,全省巨大人口基数消费潜力的不断释放,都为长三角更高质量一体化发展提供产业、创新与创业等发展空间和发展后劲的强力支撑。

安徽融入长三角,在国家战略上承载着中国共享发展与全面开放的历史使命。范从来认为,长三角区域一体化发展应该从中国经济空间大格局的变化中去思考,才能领会安徽在长三角一体化中重要的历史使命。安徽应以“主人翁”的姿态而非“搭便车”的心态,更加坚决、积极、主动地参与到长三角一体化建设中来。

陈耀、成长春等提出安徽要以合肥、芜湖、蚌埠为依托,统筹推进创新型省份和合芜蚌自主创新综合试验区、皖江城市带承接产业转移示范区建设,推进G60科创走廊宣芜合段建设,尤其是合肥要在G60科创走廊建设中承担独特的作用,进一步发挥省会带动作用,紧随上海向创新型全球城市转型升级。

成长春认为,安徽要融汇江南文化,要将徽州文化进一步融入到江南文化的体系中去,其他三种文化尽可能与之兼容并蓄,打造多元、包容的文化型城市群,共建长三角文化示范区;立足农耕文明、商业文明、城市文化和农村文化资源,构建安徽城市文化发展的主体结构,实现与区域内其他城市的错位发展,走城市文化特色发展之路;整合黄山和杭州的自然生态、历史文化资源,深入推进皖南国际文化旅游示范区建设,合力建构具有国际先进水准的文化旅游产业集群,实现文化与旅游产业融合发展。

五、长三角高质量一体化发展的合作协调机制

推动区域一体化发展,关键在于如何通过制度创新有效降低区域间要素的流动障碍,通过创新环境和营商环境的整治促进区际产业分工与协作、提高创新效率、降低运营成本,为地区产业集聚和产业发展创造出更加便利的条件。

推动长三角全局性和可持续发展,要升级长三角区域协调治理机制。干春晖和李小年认为,由于中国的行政管理体制有“条”有“块”,需要建立落实长三角区域一体化发展国家战略组织机构,参照京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设模式,建立更高规格的中央领导小组,从国家战略层面统筹长三角区域一体化发展规划、重大设施建设等;长三角一体化发展还需要从更长远角度推动体制机制对接融合。倪胜如提出要结合实际,从决策层、协调层、落实层构建科学有效的体制机制,“三省一市”深化各项改革要做到同步推进、同频共振,重点在打破现存的各种行政、规章的壁垒,在人才资源、社会保障、医疗教育、公共服务等各方面,推动制度机制等高对接,引导生产要素有序、自由流动。

升级长三角区域协调治理机制还需要国家部委的参加。在分析研究目前推动一体化发展的各种政策和“办法”设计过分偏重市场效率目标,忽视公平目标,造成一体化发展口惠而实不至,极易引起相对落后地区的消极被动甚至抵制行为等问题,钱运春认为,需要从国家层面设计推进长三角一体化的公平机制。从区域发展公平角度,长三角地区的“问题区域”可以分为农业增长乏力地区、产业转型阵痛地区和创新能力不足地区三类。对不同的“问题区域”,设计不同的政策支持和发展目标。就政府间合作机制而言,需要长三角“三省一市”加上国家发展和改革委员会共“五方”,构建一个“五方合作(决策)平台”,通过设计针对不同城市的“一篮子”议案,如把跨区分销、医保异地转接、政府信息共享等作为“一篮子”政策,切实避开“整齐划一”的政策,因地制宜定位“看得见手”的作用,通过发展援助,支持基础设施建设、促进特定的产业和群体的发展等,让相对落后地区的参与方亲身感受到一体化发展的公平性,一体化发展一定会有实质性的进展。

长三角在区域合作的制度层面已经走在全国前面,推动长三角高质量一体化发展,需要更进一步的制度创新保驾护航。倪胜如认为,长三角区域要统一行政审批制度改善优化营商环境,加快政府职能转变。胡艳建议制定一部《长三角区域一体化公约》,深化完善长三角“三级运作,统分结合”在区域合作制度方面的探索,完善推动创新、产业、生态、基础设施、公共治理等方面制度体系。

区域合作需要防止跨行政区经济的整体利益让位于行政区经济的局部利益。干春晖、李娜建议调整行政考核机制,从中央层面建立区域协调监管考核体系,提高行政区绩效考核与跨行政区区域绩效考核的关联度。在长三角“三省一市”的地缘性、基础性政策和执法标准的基础上,建立长三角区域统一的政策和执法标准,加强公共性、协调性政策和执法标准的定制,对于已确立的跨区域平台建设和合作专题,加强评估、激励与督促检查。成长春和李小年提出要尽快建立重大项目责任共担机制,建立区域生态补偿机制和财政转移支付方式,形成生态保护的长效机制。

杨开忠提出,要探索大中小微都市圈一体化发展体制机制。长三角地区都市圈化既表现为沪宁苏杭甬等几个主要中心城市与周边地区正在通过通勤联系组成各自的都市圈,也表现在各级中小城市、甚至小城镇经由通勤联系正在与周边地区组成大小不同的都市圈,规模中立是大中小微都市圈协调发展的内在要求。长三角一体化发展示范区,应结合示范区地理条件和以都市圈为导向的一体化发展趋势,在规划布局、产业发展、设施建设、公共服务、生态环境、社会治理等全方位率先探索大中小微都市圈一体化发展体制机制。

张学良认为,推进长三角高质量一体化要细化区域政策的空间尺度,可以从两个层面考虑:一是先行推进都市圈一体化,二是推动城市群的一体化。国家发展和改革委员会不久前发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,明确了都市圈的中心城市规模和一小时通勤圈的地域范围,由于有了明确的标准和相对较小的空间尺度,该文件成为推动大城市群一体化的重要步骤和抓手。因此,长三角更高质量一体化也应以建设现代化都市圈作为引领,重点培育发展上海都市圈、杭州都市圈、南京都市圈、合肥都市圈、宁波都市圈和徐州都市圈。

六、长三角高质量一体化发展的推进路径

建立统一公开透明的法律体系是推进一体化发展的保障。长三角区域要探索跨行政区域的统一立法。李小年建议借鉴香港、新加坡和迪拜等自由贸易港的发展经验,长三角“三省一市”人大和法制部门,一方面要尽快加强区域协同地方立法和修法,另一方面要根据新出台的《外商投资法》调整配套法律法规、规章等工作,建立统一的、公开和透明的法律体系,全面实施准入前国民待遇加负面清单等法律体系。

基础设施互联互通是一体化发展的重要前提,要从更高层面推动基础设施互联互通。倪胜如提出,从短期看,要加快打通省际间“断头路”“断头航道”,便捷交通运输,降低物流成本,畅通要素流动。从中长期看,尽早编制长三角综合交通运输高质量发展规划,统一综合交通运输、安全应急管理、工程建设养护、节能环保、信息化建设等标准,加快基础设施一体化进程。李小年认为,从长期看,长三角一体化发展上升为国家战略,长三角区域需要进一步强化协同发展。为了避免重复投资和资源浪费,绘制区域内产业创新标识的“一张图”,共同构建“三省一市”陆、水、空、信息等高效融合网络,跨部门跨省市共享信息、数据等“一个库”,使用整个长三角行政部门“一网通办”的“一个章”,进一步共享公交、社保等民生领域“一张卡”。

宋宏认为,要加快各类经济要素(如产业、科创资源)沿交通走廊集聚布局,放大上海要素资源辐射能力,向西形成G60科创走廊、G50绿色智造走廊、G42新兴产业走廊,推动南京、杭州和合肥等省会城市创新资源向省内其他区域扩散,推进建构长三角创新一体化轴、廊、圈体系,通过沿线核心节点城市对周围非核心节点城市的带动左右,促进长三角中西部地区协调发展和联动发展。陈建华认为,深化区域科技创新合作、提高区域整体创新能力是突破长三角区域产业结构不合理和增长方式粗放等重大瓶颈的必然战略选择。以协同创新推进长三角科技创新,着力打造长三角区域协同创新共同体,引领区域经济增长从要素驱动向创新驱动转型,是实现长三角区域经济与社会可持续发展的重要途径。

陈耀提出,要打造由“沪合杭宁”四个中心城市构成的科创走廊,特别是突出合肥在科创走廊建设中的重要作为。合肥下一步发展要在进一步突出发展原创技术的基础上,加快推进科技成果的“就地转化”和产业化。培育有利于科技成果就地转化的政策环境和区域创新体系,特别是加快培育以企业为主体的创新主体。胡艳提出,要找准科技创新一体化的抓手。推动两大国家科学中心协同联动,形成“双中心”创新增长极。推进上海张江与合肥国家综合性科学中心建设,瞄准交叉点,协同合作,联动发展,实现创新资源、创新成果共享,成为长三角创新增长极。

产业合作联动是一体化发展的核心。林斐认为,长三角区域实现合理分工并具备自身独特的全球竞争力,必须共同打造世界制造业创新中心,推动产业迈上全球价值链的中高端,打造世界先进制造业集群。积极推动价值链分工协作,努力建设一批具有国际竞争力的新兴产业集群,联手打造世界级产业集群;徐剑锋指出,要加快推进长三角产业合作示范区建设和毗邻地区产业合作。坚持“统一规划、统一招商、统一管理、统一建设”,突出“高”“新”“绿”产业发展导向,尽快建出成效、创出品牌。

加强跨区域协作治理是推动共生共融发展的基石,从更大范围推动生态环境联防联控,这是更高质量一体化发展的重要保障。成长春认为,实现浙皖、长江流域、淮河流域等省际区域合作,以及省内区域合作,建设跨区域生态协作区(如环巢湖生态旅游协作区、浙皖生态旅游协作区、千里淮河生态旅游协作区),构建精品生态旅游线路和生态风景道,努力打造长三角生态文明建设的重要样板区。二是加强生态资源的保护与开发。依托本区域的低山、森林、湿地、温泉等特色资源,注重保护与开发的协同发展。三是共建长三角地区生态安全屏障。在全省推广新安江跨省流域横向生态补偿机制,推动长三角开发地区、受益地区与保护地区健全横向生态补偿机制,与苏浙共建绿色生态屏障。

加强城市合作与内外开放协同发展,推动形成长三角全面开放新格局。赵蓓文指出,上海是“一带一路”建设的重点城市,长三角是“一带一路”建设的重点区域,应强化长三角地区沿海开放城市和内陆开放城市与“一带一路”沿线国家的双向投资合作、双向经贸联系。江、浙、沪、皖等长三角地区34城市与一带一路沿线国家的港口城市、经贸枢纽城市之间的双向投资,实现国家战略和地方战略的协同发展,有助于长三角地区集聚国内外人流、物流、资金流,实现双向投资的协同发展,推动长三角形成全面开放新格局。

 

本文选自《区域经济评论》2019年第5

文章录入:zhouying    责任编辑:zhouying 
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