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“十四五”时期区域发展的战略方向与重点
作者:陈建军 文章来源:区域经济评论 点击数:3014 更新时间:2019-11-22 23:46:10

作者简介:陈建军,男,浙江大学区域与城市发展研究中心教授(杭州 310058)。

 

即将到来的“十四五”时期,将是中国面临百年未遇之变局的重大历史转折时期,“十四五”期间,中国的人均GDP将跃上万元美元台阶,进入1—2万美元的准发达国家区间,中国的城市化率将达到60%—70%的阶段,标志着我们将初步实现城市化,中国将拥有10亿以上的城市人口,实现几千年未有的从农村、农业、农民国家走向城市国家的巨变,这是一个巨大国家的超大规模的城市化,从传统的跟随型发展转向引领型发展,自主创新式发展将成为中国发展战略的主旋律。面对这些历史性的挑战,有必要进一步以五大发展理念为指引,充分利用中国的巨大国家的政治、经济、人口、社会和空间优势,加快区域发展战略的落实和完善,加快形成以中心大城市一大都市群一大区域板块为主轴的空间优势发展格局。构建中国的区域发展的主平台和产业转型升级主要支撑,以应对新的挑战,争取在新的历史高度上实现中华民族的历史使命。

一、“十三五”以来我国区域发展的新特征

“十三五”以来我国区域发展呈现出一些明显的特征,主要表现在:

第一,城市群发展优势进一步凸显出来,珠三角,长三角,京津冀三大都市群的发展优势越发明显,城市群成为我国区域经济发展的主要亮点。

第二,中心大城市,包括北京、上海、广州、深圳、杭州、成都、武汉、西安、南京、天津、重庆的一些中心城市的发展明显加快,特别是在中西部地区,一些中心大城市的发展水平已经逐渐接近沿海大城市,如重庆、成都、武汉、西安、长沙、郑州等,形成了中西部地区发展的有力支撑。

第三,区域发展的联动和一体化发展效应得到进一步发挥,交通基础设施通达性有了进一步的改善,特别是随着高铁网的快速形成,包括城市群间的快速连接网的基本形成,城市群内部的主要由高铁、城际轨道、高速公路等快速交通联结的网络不断加密,由此使得中心城市与区域间的社会经济发展的联动性和一体化发展能力有了进一步的加强。

第四,区域分化的现象开始凸显,成为影响区域协调发展的重要挑战,这主要表现在一二线城市和四五线城市之间,有大城市群支撑区域和无大都市群支撑区域之间的发展差距有所扩大。

第五,在中西部地区,以及沿海地区远离中心大城市和城市群核心区域的中小城市和乡镇村等区域,人口老龄化和人口流失问题凸显,区域之间发展差距的主要表现,已经不仅仅是 GDP 和人均GDP之间的差异,而是人口集聚能力的差距、人口空间分布的差异以及人口结构的差异。

二、“十四五”要重点推动形成“中心城市—城市群—区域板块”的发展格局

在区域协调发展过程中,中心大城市的作用具有龙头带动作用。为此,“十四五”期间要进一步发挥好中心城市的龙头作用。从国家战略的视角,区分各中心城市在国家区域发展战略中的发展侧重点是“十四五”期间所要关注的重要问题。我国的中心大城市包括北京、上海、深圳、广州、香港、澳门、天津、武汉、成都、重庆、西安等。这些中心城市在国家区域发展战略中所起作用侧重点应该是有所区别的,中心大城市的主要作用是引领各自所在区域的区域一体化发展。如在长三角,各类城市密布,区域一体化水平高,除上海外,杭州、南京、苏州、无锡、宁波、合肥等各大城市社会经济发达,各类知识和科技人才集聚,各地区改革开放以来都已形成自己成熟的发展路径,上海作为长三角最大规模、最高行政层级的城市,统筹、引领、协调、带动的作用尤显重要。而北京在京津冀协同发展的过程中更应该发挥带头大哥的作用,在推动首都非功能转移以及推动京津冀其他区域和城市的发展方面做出自己的表率。珠三角四大中心城市以及它们之间的互动关系的确立对于粤港澳大湾区国家战略目标的实现具有关键性的作用,这四个中心城市更应该重视自己的城市发展特色和在国家战略中的定位,彼此之间应该形成差异化发展和互补性发展格局。我国中西部地区的中心大城市,在相当一段时期,重点在于发挥所在区域的支撑性作用,加快形成要素集聚,产业集群,以及城市功能的国际化水平,打造成我国区域协调发展的新增长极。

长期以来,我国的区域发展战略展现出两条主线,一条主线是以中心城市带动大都市群的发展,以大都市群的发展带动区域经济的协调发展;另一条主线是各大区发展板块,各大都市群之间的相互匹配、相互呼应及战略分工和协调关系。“十三五”期间我国已经形成比较完整的国家区域发展战略,包括京津冀协同发展,粤港澳大湾区的发展战略,长江经济带发展战略和长三角更高质量一体化发展战略,以及“一带一路”建设,这些区域发展战略构成了我们国家社会经济发展的主要空间支撑和框架。

在我国的区域协调发展格局下,国家各区域发展战略之间要突出其战略重点,彼此呼应。如长三角的重点在于更高质量一体化发展和协同创新,京津冀协同发展战略的重点在于加快北京非首都核心功能转移,解决北京大都市病,推动京津冀地区的发展更加协调和均衡。粤港澳大湾区国家发展战略的重点应该形成粤港澳地区之间的整体发展框架,形成我国参与经济全球化竞争的又一发动机和增长极,同时向南辐射南海和东南亚地区,助推我国的“一带一路”建设。而长江经济带的发展,关键在于处理好保护和发展的关系,走出绿色发展的新路子,同时处理好长江下中上游三大都市群之间的协调发展关系,理顺大流域之间不同发展层级的区域之间的互动和补偿机制关系。

“十四五”期间要进一步将“中心城市—城市群—区域板块”联动发展作为重点。带动全国各大区域的统筹发展,实现全国一盘棋。在这里,国家提出了长三角更高质量一体化发展战略的应该是个突破。可以看到,国家整个空间发展架构主要支撑是由长江经济带横向轴带和沿海发展的纵向轴带在长三角地区交叠而成,长江经济带的发展重心和龙头在长三角,沿海纵轴,包括京津冀、长三角和珠三角三大都市群,长三角又处于中间枢纽位置,同时具有引领和枢纽作用的国家区域发展战略的非长三角更高质量一体化发展战略莫属。此外,长三角地区经济发展总量大,城市群发展完整,人均收入水平高,经济活力和综合竞争实力强,是我国参与全球化竞争的主力,抓好长三角更高质量一体化的发展,对推动我国区域发展板块的联动,形成“中心城市—城市群—区域板块”的发展格局具有非常重要的作用。

三、制定“十四五”时期区域发展规划的政策重点

第一,必须把紧抓城市群发展作为实施“十四五”区域发展规划的关键。“十四五”期间,中国的城市化率可能达到 60%—70%,沿海地区可能达到75%以上,中国将基本实现城市化,中国将拥有近10亿的城市人口。事实证明,只有城市群发展模式可以支撑中国这样的超大规模的城市化国家。改革开放40年来,中国经济的高速增长在很大程度上受益于中国的市场规模、人口红利和体制优势。同时,中国经济发展和人口空间分布的经济地理格局,也对中国经济快速发展起很大的推动作用。比如从沿海到内地,从大城市到中小城市再到小城镇,经济发展和人口分布的梯度性曾经被认为是中国经济发展的一大瓶颈,但是,从另一角度讲,这样的空间格局,也为中国经济的发展提供了持续发展的梯度性,使得我国的经济增长有了较大的后劲,产业转移也有较大的空间。此外,人口在空间上的不均衡分布在某种意义上来讲,也有利于我国产业集聚和城市群的形成,特别是大量的人口集聚在长江流域沿线和沿海地带,形成了京津冀、长三角、珠三角以及长江中游和成渝城市群,这种紧凑型的人口地理分布空间,有利于中国形成具有全球意义的国际大都市群和超级产业集群,对中国的经济发展产生了重大的推动作用,也是中国国际竞争力的重要地理元素。因此,推进中国的区域发展,应该顺势利导,推进国际大都市群的发展。大都市群特点是在紧凑的地理空间内,集聚了大量的大中小城市和小城镇,由此形成多元化的产业集聚空间和人口集聚空间,有利于各种产业以及产业链的不同环节,选择最适合自己发展的成长空间,同时,彼此之间可以通过快速交通网络紧密快捷地连接起来,形成紧凑型的产业关联和产业集聚,这是大都市群的竞争力形成的关键性因素。自2012年中央城市化工作会议以来,我国在区域发展战略中,重点强调了城市群的建设,这对于我们国家的产业转型升级,提升我国重点产业在全球价值链中的地位,发挥了非常好的作用。“十四五”期间必须进一步加大城市群发展力度。

第二,重点在于推进发展模式的转型,重视高质量发展,重视发展效率和协调发展的平衡。所谓区域协调发展,主要包括三方面的意思,第一是人均收入的均等化,第二是基本公共服务的均等化,第三是交通等社会基础设施的通达性。而要做到这一点,需要有经济发展效率和发展水平的支撑,需要不断增长的财政支撑,协调发展和增长效率是问题的一体两面,不可欠缺。因此,要加快推进发展模式转型,提高经济增长效率,从高速增长走向高质量的增长,才能为我们国家的区域协调发展,提供经济能力和财政能力的支持,包括提升基本公共服务水平,完善基础社会基础设施建设等。而且,区域协调发展,有利于动员更多的资源投到经济发展的过程中,这和提高经济发展的效率是相辅相成的两个方面。

第三,协调发展依旧是“十四五”区域发展的主要目标,首先要做好城市群内部的协调发展,促进城市群的中心大城市和中小城市、小城镇之间,城市和乡村之间的一体化发展。这一点,长三角地区是全国区域协调发展的楷模,改革开放40年来,长三角已经从上海“一枝独秀”到现在沪苏浙皖“花团锦簇”,从上海这样的国际大都市到浙江的海宁、绍兴、义乌,江苏的太仓、昆山这样的中小城市,长三角核心区的人均收入水平已基本相同,基本公共服务的均等化程度和交通的通达水平也在不断提升,长三角的这种经验应该可以推广到全国去,首先在几大城市群内部实现区域间的协调发展,然后进一步带动沿海地区、长江经济带内陆地区的协调发展,然后带动全国的区域协调发展。

第四,既要重视中心大城市对区域发展的带动作用,也要重视城市群一体化发展体制机制的完善。中央在文件中指出,要抓住中心大城市的发展,带动城市群的发展,以城市群的发展带动所在区域的发展。从国家层面上来讲,抓住中心大城市就抓住城市群发展的关键性环节,以中心大城市带动城市群发展,以城市群发展带动区域经济发展,层层递进,层层深化,是实现区域协调发展的现实路径。但是要补充的是,城市群和区域经济的发展是点轴相关、点面结合的关系,在实践这一路径的过程中,既要强调顶层设计的指导性,也要尊重市场配置资源的主体性,重视地方和城市领导者的创新性。要抓中心大城市的发展,也要重视城市和城市之间在有序竞争之上合作的体制机制的完善,即一体化发展的体制机制的完善。

第五,重视创新型城市的打造。要把城市创新作为推动城市群发展和区域协调发展的关键环节,探索形成城市与城市之间的合理有序的合作竞争规则和一体化发展架构,在区域协调发展的规划当中,要突出城市创新的地位,突出政府有为指导和市场机制有效作用。要理顺重点发展和公平竞争的关系,既要强调城市之间和区域之间的有序发展格局的形成,也要强调不同城市如何利用自己的要素禀赋优势和区位条件以及特定产业发展优势和治理能力,走出创新城市的发展道路,要重视在各大都市群发展过程中,引导培育新的成长空间和创新空间,打造创新城市,形成长江后浪推前浪的区域发展格局,带动整个中国区域经济的健康成长,带动区域协调发展的不断深化。

 

本文选自《区域经济评论》2019年第6

文章录入:zhouying    责任编辑:zhouying 
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