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新阶段推进区域协调发展的新思路
作者:黄征学 文章来源:区域经济评论 点击数:182 更新时间:2019-11-22 23:28:52

作者简介:黄征学,男,中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所国土经济室主任,研究员(北京 100038)。

 

区域发展是国民经济社会发展的重要组成部分。国家“七五”计划首次提出东部、中部、西部三大地带以来,区域发展在国民经济和社会发展计划(或规划)中逐步占据重要地位。“十一五”规划更是在总结西部大开发、东北振兴、中部崛起等战略的基础上,提出实施区域发展总体战略。“十二五”以来,随着我国经济由高速增长转向中高速增长,区域竞争越来越激烈,区域发展逐步打破四大板块的限制,呈现东中西部地区差距与南北方矛盾并存的态势。为统筹解决区域发展中的问题,党的十九大首次将实施区域协调发展上升为国家战略。“十四五”时期,伴随我国经济由高速增长转为高质量增长,企业、行业、区域等的分化愈发明显,贯彻区域协调发展战略也需要新思路。

一、四大板块作为区域政策重要载体的作用显著

改革开放以来,东部地区凭借率先开放的优势,抢抓国际产业转移机遇,吸引大量资金、技术和人才,再加上国家各种政策向沿海地区倾斜,国内生产要素源源不断地向沿海地区集聚集中,推动东部地区快速增长,东部与广大中西部地区差距越拉越大。为降低区域冲突,“九五”计划首次提出“促进区域经济协调发展”,并明确七大地区经济协调发展的方向及六个方面主要的政策措施,奠定区域重划的基础和政策引导的方向。“九五”末期的1999年,国家审时度势,做出实施西部大开发战略的决策部署,以基础设施和生态环境保护为突破口,谋划布局西电东送、西气东输、青藏铁路等一批重大基建工程以及退耕还林还草、退牧还草、水土流失综合治理等重大生态工程。“十五”时期,随着计划经济向社会主义市场经济转型的加速推进,拥有庞大国有经济的东北地区体制性、结构性矛盾日益显现,发展面临诸多困难和问题。为此,国家于2003年实施东北地区等老工业基地振兴战略,着重在国有经济战略性调整、国有企业改革和资源枯竭型城市转型发展等方面发力,协助东北地区卸下历史包袱,轻装上阵,跟上全国经济转型发展步伐。针对“中部塌陷”的问题,2004年的政府工作报告中首次提出促进中部崛起。2006415日,《中共中央 国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》明确要求中部地区要按照“全国重要粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽的定位”谋划发展举措。在“九五”“十五”先后提出三大区域发展战略的基础上,国家“十一五”规划纲要提出实施推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略。

经过几个五年规划的推进,针对东部、中部、西部和东北四大板块的政策精准性逐步提高,板块内部的体制性、机制性、结构性矛盾逐渐得以缓解,区域经济发展差距呈现缩小态势。1999年,四大板块的人均地区生产总值分别为 10908 元、5129 元、4312 元和 8282 元,人均地区生产总值的变异系数达到0.42,明显高于1978年的0.37。在区域发展总体战略的推动下,中西部地区和东北地区的经济增速明显快于东部地区,到了2012年,各区域人均地区总值上升至57722元、32427元、31357元和46014元,与1999年相比,分别增加了4.3倍、5.3倍、6.3倍和4.6倍,人均地区生产总值的变异系数也下降至0.32,区域发展差距呈现缩小态势。

二、当前区域发展分化特征明显

2013年中国经济发展进入新常态以后,依靠创新驱动的东部沿海继续保持较为稳定的增长,表现出更强的韧劲和惯性,而依赖投资拉动、资源驱动的部分内陆省份则经历了大幅度的调整,板块内部、南北方之间、城市群之间分化愈发明显,经济发展重心加快南移,东中西部的差距逐步演变为东中西部差距与南北方矛盾并存。

一是四大板块内部分化明显。经济发展进入新常态以来,东部 10 个省市中,广东、江苏长期领跑,浙江经济发展势头良好,而河北和天津则逐渐掉队,河北2014年、2015年和2017年的GDP增速连续低于全国平均水平,经济总量排名从2014年的全国第6位下滑至2018年的全国第9位,天津在2018年经济增速更是全国垫底。中部6省中,山西资源依赖型发展模式转型缓慢,2014—2016年经济增速一度落到全国倒数后三位,与中部其他省份差距逐渐拉大。西部12个省(区、市)中,西北各省份主要经济指标普遍低于西南各省份,2018 年,西南 6 省份除重庆外,GDP增速均高于全国平均水平,而西北地区 6 省份中,内蒙古、甘肃和新疆的 GDP 增速低于全国平均水平。东北地区经济增速整体较为疲软,辽宁、吉林、黑龙江甚至在某些年份出现负增长。虽然经多方努力,东北地区经济增速由负转正,但长期在低位徘徊。

二是我国南北方差异显著。与传统的“东强西弱”的经济格局相比,近年来我国经济增长“南高北低”现象尤其值得关注。“十三五”规划以来,结构调整相对滞后的北方省市经济增速开始大幅度放缓,东北三省、山西、甘肃、天津等省市甚至出现负增长。从2013年起,南方省市的总体增长速度开始超过北方,全国呈现出经济增长“南快北慢”和经济总量占比“南升北降”的格局。经济增速的南北分化使得2016年北方经济规模占全国比重首次下降到40%以下,到2018年进一步下降到38.64%,是1978年以来占比最低的时期。

三是城市群之间出现分化。城市群是城镇化的主体形态,是引领我国经济参与全球竞争的主要载体。国家“十三五”规划纲要明确提出要加快19个城市群的建设发展。19个城市群发展不平衡、不充分的矛盾较为突出。京津冀、长三角、珠三角城市群不论是经济总量,还是创新能力,在全国19个城市群中都属于领先水平,但与美国东北部大西洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群、欧洲西北部城市群等世界级城市群相比,在经济密度、创新能力等方面的差距还是非常明显。长江中游、成渝、关中平原、哈长等城市群2000—2017年的人口占全国人口的比重持续降低。除此之外,城市群内部分化也开始出现。如,京津冀城市群内部北京及周边市县与冀南、冀北地区的分化开始显现。

三、分化背景下促进区域协调发展的新思路

在分化背景下,提高区域政策的针对性和有效性,要及时打破四大板块限制,建立更加积极有效的区域协调发展机制,按照高质量发展的要求,以更高的站位、更广的视野,谋划“十四五”时期乃至今后更长一段时期的区域协调发展。

第一,加快构建“战略区+类型区双维度区域政策体系。要瞄准建立世界级城市群的目标,在推进高质量、高标准、高水平开放的同时,以广深港澳科创走廊、G60科创走廊和京津唐科创走廊为载体,以北京怀柔综合性国家科学中心、上海张江综合性国家科学中心、安徽合肥国家综合性科学中心和深圳综合性国家科学中心为平台,集聚创新要素,率先打好产业基础高级化、产业链现代化的攻坚战,提升我国在全球价值链和创新链中的地位。革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区、资源枯竭地区、产业衰退地区、生态严重退化地区等类型地区是区域协调发展的难点和重点。要明确政策支持单元,聚焦补短板,完善差别化政策支持体系,加强基础设施建设,强化生态保护和修复,提高基本公共服务水平,提升类型地区的自我造血功能、自我发展能力。以类型地区中的地级市为基本单位,搭建产业发展平台,积极培育区域性中心城市,壮大中心城区规模,提升城市发展质量,带动周边农村地区发展。

第二,强化国内发展与“一带一路”建设的相互支撑。发挥长江经济带、陇海—兰新、沿海、京广京哈、西部陆海新通道等国内重要发展轴带横贯东中西、纵穿南北方的优势,强化国内发展轴带和“一带一路”建设中六大国际经济走廊的衔接,推动国内发展和对外开放深度融合。特别是要高度重视西部陆海新通道在北接丝绸之路经济带、南连21世纪海上丝绸之路、协同衔接长江经济带方面的战略作用,聚力建设铁海联运主干线,加快港口硬软联通建设,实现铁路和港口无缝对接,全方位提升西部地区对外开放水平。同时,抢抓“一带一路”建设机遇,以“六大国际经济走廊”硬联通和软联通为重点,加快推进北京、上海、香港、深圳、广州、武汉、重庆、成都等核心首位城市融入全球城市网络体系。

第三,培育发展现代化都市圈。都市圈是城市群高质量发展、经济转型升级的重要支撑。针对城市群之间及城市群内部的分化,要以都市圈为基本单元,推进基础设施、产业布局、生态环保、商品要素市场、基本公共服务等领域的一体化发展,汇聚发展合力。借鉴京津冀协同发展经验,着重推动创新链、资金链、产业链、政策链和监管链等“五链”融合发展,加快构建现代市场体系、产业体系和创新体系,提升区域国际竞争力。紧紧围绕“五链”融合中的薄弱点、脱节点、梗阻点,配置资金链、提升产业链、共享政策链、完善监管链,提高资源配置效率,推动要素市场、产品市场、市场监管联动发展。

第四,积极构建区域协调发展新机制。贯彻落实《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,推动建立和完善区域战略统筹机制、市场一体化发展机制、区域合作机制、区域互助机制、区际利益补偿机制、基本公共服务均等化机制、区域政策调控机制和区域发展保障机制,促进要素有序自由流动,促进发达和欠发达地区融合发展。落实主体功能区战略,探索规范化、制度化的横向转移支付制度,建立健全重点生态功能区的生态补偿机制、粮食主产区补助机制,落实城镇化地区财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩、城镇建设用新增指标与农业转移人口落户数挂钩、中央基建投资安排与农业转移人口市民化挂钩政策,促进生态空间、农业空间和城镇空间协调发展。

第五,加强国际区域、次区域合作。抢抓“一带一路”建设的机遇,以“六大国际经济走廊”互联互通为突破口,拓展国际经济技术合作新空间。同时,依托边境经济合作区、跨境经济合作区和境外经济合作区等开放性平台,继续深化澜沧江—湄公河、中国与中亚、图们江等三大国际次区域合作,加强国际次区域合作,打造陆地边境地区对外开放新高地。重点是要深化澜沧江—湄公河国际次区域合作,把长江经济带与中国—中南半岛经济走廊连接起来,深化成渝城市群与云南、贵州的区域合作,把云南建成向南开放的桥头堡。深化我国与中亚地区的合作,发挥丝绸之路经济带的纽带作用,加强中哈、中俄、中蒙合作,把新疆建成向西开放的重要基地。深化与东北亚地区合作,加强黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古和环渤海地区的区域合作,构建我国面向东北亚开放的核心区和重要枢纽。

 

本文选自《区域经济评论》2019年第6

文章录入:zhouying    责任编辑:zhouying 
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