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长三角高质量一体化发展若干议题的理论思考
作者:韦伟 文章来源:区域经济评论 点击数:83 更新时间:2019-11-27 12:33:22

作者简介:韦伟,男,中国区域经济学会副会长,安徽大学创新发展战略研究院特聘研究员,安徽省政府原副秘书长办公厅主任,教授,博士生导师(合肥 246100)。

 

随着长三角高质量一体化发展上升为国家战略,区域经济一体化再度成为热门话题,这无疑极大地推动和丰富了中国特色区域经济学理论与实践向纵深发展。综观这一段时期出现在报刊和网络上的各种研究和讨论,大家发现对于高质量一体化发展的理解以及在此基础上所提出的各种政策主张存在差异,有的甚至分歧很大。基本概念和理论方法的不一致势必会影响长三角高质量一体化发展向纵深推进,因此,有必要对长三角高质量一体化发展的一些重要议题进行更加深入的思考和辨析。

一、为什么要区域经济一体化?

什么是区域经济一体化?区域经济一体化起初是国际经济学话语,被定义为两个或两个以上的单独经济整合为范围更广整体经济的一种状态或过程。这两个或两个以上的单独经济隶属于不同的国家或地区,为了消除国境及与此相关的由于国家主权造成的经济交往障碍,出现了区域经济一体化的设想。区域经济一体化是一种多国或地区经济区域的形成过程,在这个多国或地区经济区域内,贸易壁垒被削弱或消除,生产要素趋于自由流动。区域经济一体化的实践雏形最早可以追溯到1921 年,当时的比利时与卢森堡两国组成经济同盟,后来荷兰加入,组成比荷卢三国经济同盟。由于国际经济政治环境变化,区域经济一体化的发展几经周折,直到20世纪90年代,区域经济一体化的组织才在全世界不断涌现,形成了一股强劲的新浪潮。这股新浪潮推进之迅速,合作之深入,内容之广泛,机制之灵活,形式之多样,都是前所未有的。这轮区域经济一体化浪潮不仅反映了经济全球化深入发展的新特点,而且反映了世界多极化曲折发展的新趋势。

区域经济学与国际经济学从大的方面来说都是以空间作为研究对象,有很多相似的地方,国际经济学中的理论除关税、汇率等与国家主权密切相关的范畴外,很多理论可以为区域经济学研究所用,区域经济一体化就是从国际经济学中借鉴而来。

为什么要区域经济一体化?简单地说,最根本的原因就是为了扩大经济范围,范围经济可以极大地提高规模经济效益。小艾尔弗雷德·钱德勒在《规模与范围——工业资本主义的原动力》一书中写到,“现代工业企业充分利用规模、范围和交易成本经济的能力是其产生三个最重要的历史特征的动力”。钱德勒从微观层面充分证明了范围的扩大导致规模经济效益的提高,极大地减少了交易成本。第二次世界大战以后尤其是20世纪90年代以来,世界多国区域经济一体化的实践证明了该理论在宏观层面同样是正确的,区域经济一体化在促进各国经济增长的同时也极大地推动了世界多极化和经济全球化的进程。

区域经济一体化之所以备受关注,这是因为:根据比较优势的原理,区域经济一体化可以通过加强专业化提高生产效率;可以通过市场范围的扩大达到规模经济,提高生产水平;可以增强竞争,带来增强的经济效率;可以通过技术的提高带来生产数量和质量的提高;可以增加就业、实现高经济增长和更好的收入分配等。

范围扩大可以获取更大的规模经济效益,一个很重要的前提是不同国家或地区之间体制机制条件是大体类似的,简单地说,就是大家共同遵守同一套规则,当今世界上这个规则就是市场经济规则。过去苏联曾出现过试图通过扩大范围来完善计划经济的努力,称之为“地域生产综合体”,是计划经济体制条件下有计划按比例规律在生产力布局中的具体体现。苏联的这个努力经过多年的实践证明是不成功的,因为它根本无法适应市场需求的瞬息万变,随着苏联的解体。“地域生产综合体”也就销声匿迹了。

美国经济学家巴拉萨把经济一体化的发展进程分为四个阶段:一是贸易一体化,即取消对商品流动的限制;二是要素一体化,即实行生产要素的自由流动;三是政策一体化,即在集团内达到国家经济政策的协调一致;四是完全一体化,即所有政策的全面统一。巴拉萨说的第二点我们认为在区域经济一体化进程中是最重要的,生产要素的自由流动形成共同市场,这是区域经济一体化的关键环节。区域内各地区间以市场为纽带的分工与协作,在过程上表现为各地区间物质、能量、资本、技术、信息以及人员的流动,最终结果则表现为各地区生产率趋同、要素收益趋同、产品价格趋同、居民生活水平趋同,这四个趋同就是我们为什么要推进区域经济一体化的目的。

二、长三角推进区域经济高质量一体化的缘由

长三角高质量一体化发展有着深刻的时代背景和现实指向。改革开放40多年来,长三角地区凭借独特的区位优势和锐意进取的创新精神,为中国的改革开放和经济社会快速发展做出了巨大贡献。中国特色社会主义进入新时代后,引领中国经济增长重要引擎之一的长三角区域也面临新环境、新变化、新挑战。

从国际来看,当前世界经济复苏曲折、结构性失衡和治理矛盾突出以及逆全球化思潮抬头,贸易保护主义、单边主义、霸权主义等一时兴起,我国面临的国际环境复杂严峻。从国内来看,当前经济运行稳中有变、变中有忧,经济面临下行压力。微观生产要素成本快速上升、宏观供求格局深刻变化、资源环境约束增大、经济发展结构性矛盾突出。长三角一直是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的区域之一,在国家现代化建设大局中具有举足轻重的战略地位,对全国经济社会发展发挥着重要的支撑和引领作用。

从区域经济角度看,在一个较大的区域里推进高质量一体化发展,可以有效地提高资源配置效率,释放经济增长新动能;从创新规律角度看,在一个较大的区域推进高质量一体化发展,可以实现集成创新,加速成果转化,催生科技革命;从国家意志角度看,在一个较大的区域推进高质量一体化发展,可以有效落实国家重大战略,打造引领“一带一路”和长江经济带的重要引擎和板块支撑;从长远发展角度看,在一个较大的区域推进高质量一体化发展,可以为我国经济持续健康发展提供路径和保障,为全国的高质量发展提供可复制可推广的经验和示范。可以说,长三角高质量一体化发展是时代要求,是国家意志。

长三角区域经济一体化是统一大国内部的区域经济一体化,原则上讲,有利条件比国别之间一体化要多得多,推进难易程度也相对容易一些,因为不存在国家之间的主权及与此相关的关税、汇率等问题。我们现在面临的主要难点是“行政区经济”的影响根深蒂固,长期条块分割的计划经济管理体制造成的地方政府路径依赖、分灶吃饭、财政包干孕育的地方主义思维方式、以GDP和财政收入论英雄而形成的区域之间人为封锁和过度竞争并存,由此导致的是统一市场被人为割裂,要素不能自由流动,极大地阻碍了范围经济的扩大和规模效益的提高,这也是我们一直认为体制机制创新尤其是一体化的治理机制是长三角高质量一体化发展的关键。

我们所理解的高质量一体化发展是高质量发展和一体化发展两者的叠加。一是发展过程的一体化,建立起统一、开放、竞争、有序的市场体系,各类生产要素、创新要素按照市场经济的原则,突破行政区划边界的束缚,在省市之间、城市之间、城乡之间跨界自由流动、自由重组和科学化配置,提高区域经济效率和劳动生产率,实现区域发展的动力变革、效率变革和质量变革。二是发展结果的趋同化,长三角地区经济能级和核心竞争力显著提高、满足民众对高品质产品和服务的需求、所有经济主体公平竞争、经济利益公平分配和发展成果全民共享,较好地解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

需要清醒认识的是:高质量发展,即主要通过提高劳动生产率,提高土地、矿产、能源资源的集约利用程度,推动经济从速度型向质量型转变,其主要驱动力是科技创新。一体化不是一样化,不是合并化,不是简单的要素叠加,正如一堆土豆摊在地上是土豆,放在篮子里还是土豆,要做成美味佳肴就要对它进行加工改造一样,高质量一体化就是要通过创新要素实现经济体量变到质变,就是范围经济能引致规模经济、全要素生产率提高、区域经济结构提升;一体化在功能组织、空间布局、基础网络、推进实施等方面,要求步调一致,像交响乐团,各司其职而又统一有序,而不能各行其是,不能各吹各的号、各唱各的调;高质量一体化应该是全方位的,包括基础设施一体化、经济一体化、基本公共服务一体化、体制政策一体化等。实现高质量一体化发展是个长期过程,不可能一蹴而就,不能指望建设几个大工程就一劳永逸,不能抱有急功近利的心态,要做大量细致而复杂的工作,要从一个一个具体项目做起。

现实中存在着政府一体化和市场一体化两种不同的推进思路,客观地讲,政府通过行政命令方式推进一体化,短期内在不涉及体制机制的领域可能会有效果,比如打通“断头路”,织密“网络圈”,共建交流平台等,一旦涉及彼此的利害关系问题就出来了。推进区域经济一体化还是要按照党的十八届三中全会所说的“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,这是因为区域经济一体化的根基、成效在市场,区域经济一体化发展的本质要求就是要克服和消除影响资源和要素自由流动的体制机制障碍,实现市场竞相开放,市场充分竞争让市场决定资源配置。更好地发挥政府作用则主要表现在跨区域的共性基础设施建设,政府从自身做起,创新治理机制,打破影响生产要素自由流动和优化配置的重重障碍。

三、谁是区域经济一体化的主体?

高质量区域一体化发展,产业发展是基础,企业是主体。企业跨地区发展形成有利于区域一体化发展的产业组织形态,这种产业组织将自动产生经济一体化发展的内生效应。比如,产业集群一体化可以有效模糊行政区划,因为产业集群是不受行政区划限制的,从企业的角度看,肯定会综合选择相对营商环境较好、运营成本较低而发展空间较大的地区。产业集群目前有三种形态:制造业产业集群、服务业产业集群、制造业与服务业相互协调的产业集群。产业集群的发展将起到模糊行政边界,是促使区域一体化的主要机制在空间上进行资源整合的有效实现形式。再如,跨区域的企业收购兼并,实现企业集中、市场集中和产业集聚,将在区域内产生以市场为导向的自我联合,自动产生一体化效应。鼓励长三角区域有实力的企业进行跨地区、跨国门的收购兼并,是长三角区域发展机制一体化制度设计中的一项重要课题。欧盟一体化最初就是从建立煤钢联盟开始的,欧盟推进区域经济一体化的一些经验和做法值得我们学习和借鉴。当然,产业集聚不是简单的重复和集中,而是产业的衔接与产城的融合,其目的则是要实现资源集约利用和产业功能整合,要求企业之间加强信息交流和合作,达到优势互补,错位竞争,链接发展,进而提升整体竞争力。

区域经济一体化需要通过一个一个具体的项目来推进实实在在的一体化,需要在以市场为导向的经济活动中,逐步打破区域行政壁垒,发展企业主体在区域间的自我联合、自我协调和自我发展机制,在此基础上建立企业与政府、企业与市场、企业与社会的良性互动机制。

现在有一种观点认为只要国家发展和改革委员会相关的规划纲要一出台,顶层设计确定了,大家只要照着干就可以实现区域经济一体化了。殊不知,规划一体化易,机制一体化难。规划的目的主要是引导规划区域内的微观经济主体与地方政府实现国家宏观目标,优化区域发展的思路与方向。规划是理想的,但现实很骨感,这也是这么多年来很多规划成为“水中月、镜中花”的重要原因。高质量一体化发展,科学规划是必要的,但制定了规划仅仅是万里长征走完了第一步,高质量一体化发展成功与否取决于推进一体化的体制机制是否建立健全。这个体制机制需要正确处理央地关系、府际关系、政府与企业的关系、企业与企业的关系等,形成一系列的制度激励和约束,形成一系列的地方政府、企业、社会的行为规范。这个体制机制要像上海自贸区实行负面清单一样,弄清楚哪些是“不能做”的,至于能做什么,政府不要去越俎代庖,完全可以交给市场去决定。这个体制机制要能够充分发挥区域的现有资源与优势促进经济可持续发展,促进区域分工合作,在竞争激烈的国际环境中寻求区域综合竞争力的极大提高。

一段时间以来,我们看到各级政府在推进长三角高质量一体化发展方面不遗余力,做了大量的工作,取得了令人欣慰的成绩,可喜可贺。但是企业尤其是民营企业对于高质量一体化的热情程度相对来说还比较沉寂,如何将政府的推力有效地传导到企业,成为企业的自觉行动,值得我们认真思考。另外,包括协会、商会在内的民间机构尚未有效参与到一体化的合作协调中,企业与民间组织、非政府组织的灵活性特点没有得到充分发挥。从欧盟的发展经验中,我们可以看到,非政府的行业组织在一体化进程中发挥着政府机构所不能发挥的重要作用,这也是需要我们进一步思考的。

四、区域经济一体化中的地方政府

区域经济一体化中一个绕不开的话题就是地方政府,我们感觉区域经济一体化的动力和阻力都与地方政府密切相关。地方政府在区域经济一体化进程中具有双重性,一方面,作为中央政府、省(市)政府的下属机构,必须全力贯彻执行党中央、国务院的重大战略部署。长三角高质量一体化发展是国家战略,各级政府积极响应,坚决贯彻,责无旁贷。从地方政府自身发展的角度讲也有一体化的意愿,在当前形势下,大家都知道任何一个地方政府都无法在自我封闭式环境下实现自己本身的快速发展,因为任何一个地方政府在发展的过程中都会遇到许多自己无法单独解决的跨区域的公共问题,如科技创新、交通便捷、环境保护、安全治理等,开展跨区域的合作是社会经济规律的客观要求,这是推进一体化的动力。另一方面,发展仍是各级地方政府的首要职责,由各发展水平不同的地方迈向一体化,地方政府必然会直接或间接地反映当地利益诉求。在现行体制条件下,GDP仍然是衡量地方政府政绩的重要标准,各级地方政府自身的经济职能繁多必然存在干涉经济的愿望,区域一体化意识还没有成为地方政府及其工作人员的自觉选择,区域共赢是个长期的、全局的美好愿景,在短期、局部来看有时还是做不到的。为了整体的长远利益,可能需要有的区域让渡自己的市场、资源与税收等,牺牲自己的眼前利益和局部利益,那么作为负责本地经济社会发展的地方政府会做出什么样的选择呢?

这些年来,地方政府在增加合作项目和合作资金、联合建设跨区域基础设施、共同培育区域市场体系和新的区域经济增长点等方面取得了一定的经济效益和社会效益,但客观地说,地方政府合作动机的基本出发点还是谋求发展自身,有利便积极推进,无利便消极观望,甚至会出现“搭便车”行为。

地方政府的行为绝不是随心所欲、率性而为,在很大程度上是由现行的法律、制度缺失所决定的,需要从中央和地方事权财权改革、地方合作平台机制的规范和制度化、鼓励市场主体和公众参与等多层面、多维度,不断尝试,不断完善。

我国现行宪法和地方政府组织法虽然从不同的角度规定了中央政府与地方政府的法律关系及地方政府在国家政治经济生活中的地位和作用,但对于地方政府之间如何发展横向对等关系,各地方政府在区域经济合作中的地位,以及区域管理机构的法律地位等方面却缺乏相关的法律依据。这样一来,区域内地方政府间的合作就缺少一个科学有效的框架,各地方主体之间的公平竞争和合作也就失去了法律保障。

从我国和西方国家政府合作的实践来看, 为了消除局部利益对区域共同利益的侵蚀,必须在分立的行政区基础上形成共同的内在机制,并在保证共同利益的基础上制定具有约束力的共同政策和制度规范,实现组织体系内的超行政区的协调与管理。没有统一的跨行政区的区域协调管理机构,区域合作就很难进入到实质性阶段;没有明确的协议或制度,就很难保证地方政府在追求地方利益的同时不会对共同利益产生消极影响。

地方政府行为在很大程度上是由财税体制决定的。现行财税体制是在20世纪80年代初的财政包干、90年代中期的分税制基础上发展过来的。党的十八届三中全会决定明确提出要深化以建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性为主要特征的财税体制改革。党的十九大报告进一步提出,要加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。推进长三角高质量一体化发展,很重要的是合理界定中央与地方的事权和支出责任,按照税种属性等原则,进一步理顺政府间收入划分。加快税制改革的步伐,除增加直接税,减少间接税,减少企业税之外,可否考虑将属地原则的财政税收制改为更为灵活的属地和异地并存的税制。进一步协调税收优惠政策,突破要素流动障碍,公平对待要素流动,鼓励要素优化配置;进一步规范财政补贴政策,实现区域公共服务均等化、优化产业结构布局等。这样就会鼓励经济主体跨区域合作与合资,鼓励区域内产业向区域外发展,进而推动要素资源按市场需求而不是按行政需求实现跨区域整合。

长三角高质量一体化发展是一个系统工程,需要面对的议题还有很多,每个方面都需要我们攻坚克难、勇于探索、大胆创新、深化改革,鉴于篇幅所限,在此不一一赘述。

 

本文选自《区域经济评论》2019年第6

文章录入:zhouying    责任编辑:zhouying 
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