课题组组长：赵弘，男，北京市社会科学院副院长，研究员（北京 100101）。

课题组成员：杨维凤，王德利，王忠，方方，何砚，徐李璐邑。

改革开放以来，党中央、国务院始终高度重视区域经济发展，完善区域发展战略，统筹协调东中西部地区和东北地区四大板块，出台一系列改革举措及指导意见。20 世纪 80 年代，中央启动了以提升区域竞争力为目标的重视沿海地区发展的区域经济非均衡发展战略，力求通过改革开放启动区域经济制度创新，推动区域经济快速发展。20世纪90年代后，以均衡协调为目标的区域经济发展战略启动，2000—2006 年，中央先后出台《西部大开发战略》《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》《关于促进中部地区崛起的若干意见》，统筹推进东部率先发展、西部大开发、中部崛起和东北振兴，区域经济发展取得重要阶段性成就。在中国经济进入新常态背景下，党的十八大对中国的区域经济发展提出了更加精准的政策意见。2013年，中国提出“一带一路”倡议，成为全面提升经济水平、构建新型国际关系和打造人类命运共同体的重要支撑。之后，进一步推进京津冀协同发展战略、长江经济带发展战略。“一倡议两战略”的提出，使得区域协调发展战略得到了进一步深化，全面促进当前区域协调发展格局的形成。在国家政策的有力支持下，中国区域协调发展取得了历史性的成就，长期困扰中国经济发展的结构不合理状况有了明显改观。然而，区域发展不平衡不充分的问题尚未完全解决，区域协调发展仍面临挑战。在未来一段时间内，中国区域政策的重心还是进一步促进区域协调发展，为迈向高质量发展奠定坚实基础。

一、区域经济发展战略不断完善，引领作用凸显

改革开放40年来，中国区域经济发展战略经历了从区域不均衡发展到区域均衡发展的转型。区域经济实现高速增长，区域发展差距由扩大演变为缩小，区域经济格局实现历史性演变。科技创新成为中国区域经济发展的最强动能，创业创新活力竞相迸发，创新体系日益完善，推动中国区域经济向高质量方向迈进。

从 1978 年至 1998 年，中国的区域经济发展战略以东部地区率先发展为重心，东部地区取得了丰硕的经济发展成果。但同时，中、西部地区与东部地区的区域经济水平也在不断拉大。为了扭转区域差距扩大的趋势，从“九五”计划起，中央提出要缓解区域发展差距。之后，中国的区域经济发展战略就转向了区域协调发展战略。

1.非均衡发展战略（1978—1998年）

改革开放初期，国民经济发展动力不足，急需转变经济发展方式，调整经济发展战略。党的十一届三中全会做出了把全党工作重点转移到经济建设上的重大决定，并采取了优先发展东部沿海地区的非均衡区域发展战略。1979 年至 1980 年，中央政府先后批准在珠海、深圳、汕头、厦门四地建立经济特区，探索能够让中国人民富裕起来的经济发展道路。“六五”时期，国家明确提出了“沿海地区”和“内陆地区”，并指出沿海是“带动”内地经济发展，而内地则是“支援”沿海地区发展。1984年，中央进一步开放沿海的大连、营口等14个港口城市，并在这些城市兴办经济技术开发区，希望通过引进外资和新技术，扩大对外贸易，带动经济发展。

“七五”时期，国家明确将全国划分为东、中、西三大地带，并提出“要加速东部沿海地区的发展，同时把能源、原材料建设的重点放在西部，并积极做好进一步开发西部地带的准备”。到20世纪90年代时，中国东、中、西部之间已经在经济总量上、经济结构和对外开放程度上客观形成了一种梯度格局，使得中国的地区间经济差距在不断扩大。1995年时，东部与西部之间的人均GDP之比已经达到了2.31∶1。因此，从“九五”计划开始，国家就提出要调整区域经济发展战略，逐步缩小区域经济差距。

2.21 世纪开始的区域协调发展战略（1999—2011年）

中国的“九五”计划明确提出要“坚持区域协调发展，逐步缩小区域差距”，而1999年提出的西部大开发战略即意味着中国正式改变了非均衡区域发展战略，转向促进各个区域均衡发展。

四大板块的区域总体发展战略。以1999年提出的西部大开发战略为起点，这意味着中国正式开始实施促进区域协调发展。从2000年开始，中国西部地区的基础设施建设、地区经济开发等都进入了快车道。2002年，党的十六大报告正式提出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造”，并于2004年启动“振兴东北”老工业基地战略。2006年，中央出台《关于促进中部崛起的若干意见》，标志着“中部崛起”战略进入实施阶段，正式鼓励中部地区省份承接产业转移，发展现代制造业。至此，中国正式依照地理要素将国土划分为四大板块，按照不同区域的要素禀赋、发展基础、功能分工和规划前景，提出了差别化的区域发展战略，以期缩小区域间的发展差距。四大板块区域发展战略的提出，奠定了中国促进区域协调发展的基础格局，成为指导各地实施区域经济发展政策的战略基础。

主体功能区发展战略。2007年，党的十七大报告将“生态文明”理念加入了区域发展战略。之后依据不同区域国土上的要素禀赋基础，将国土划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域的主体功能区。2010年提出主体功能区战略，并于2011年正式发布《全国主体功能区规划》，将主体功能区发展战略上升为国家战略。主体功能区发展战略，即在主体功能区划分的基础上，对优化开发区域要注重开发强度，促进资源承载力的可持续性，重点开发区域要实施合理开发，成为未来人口和产业集聚的重点，而限制开发区和禁止开发区要严格保护相应区域的自然资源，避免经济发展和基础设施建设造成不可逆的生态资源损失。主体功能区发展战略也是在国土空间差异化开发方面的重大创新，对中国的生态文明建设和实现可持续发展都有重要的意义。

3.党的十八大之后推动区域协调发展战略走向新高度（2012年—至今）

2012年，在中国经济进入新常态背景下，党的十八大对中国的区域经济发展提出了更加精准的政策意见。为了促进跨区域经济合作和深化对外开放，国家开始逐步针对重点区域或特定区域制定发展战略，并陆续提出了“一带一路”倡议、京津冀协同发展战略、长江经济带发展战略等一系列战略，推动形成东西南北纵横联动的区域经济发展新格局。

2015年3月，《推动共建丝绸之路经济带和 21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》发布，向世界阐述了“一带一路”的合作原则、合作框架、合作方向以及中国做出的积极行动。“一带一路”倡议以国际经济合作为主骨架，加强沿线地区重大基础设施互联互通，切实助推中国沿海、内陆和沿边地区的协同开放，构建了统筹国内国际、协调东南西北的区域发展新格局。“一带一路”倡议也为相关国家带来了积极作用，中国同“一带一路”相关国家的货物贸易额已经累计超过5万亿美元，对外直接投资超过600亿美元，为当地创造20多万个就业岗位①。“一带一路”倡议已经成为中国全面提升开放型经济水平、构建新型国际关系和打造人类命运共同体的重要支撑。

京津冀协同发展战略力求为全国跨省级行政区协同合作提供示范。以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”，京津冀协同发展稳步有序。目前，两大承载地北京通州城市副中心与雄安新区都在如火如荼地建设推进中。2018年12月，《河北雄安新区总体规划（2018—2035 年）》正式获得批复。当前，通过一系列的合作框架协议，京津冀地区已经在交通互联、生态环保、产业转移等重点领域率先实现协同发展，为成为中国北方地区重要经济增长极和实现京津冀世界级城市群建设奠定良好的发展基础。

长江经济带发展战略是重点探索长江沿岸省份人口、城镇、产业与资源环境协调发展，打造更加合理的产业分工和空间布局，沟通连接中国的海洋和内陆地区，促进经济要素的流通与海陆统筹开放格局的实现。2016年，《长江经济带发展规划纲要》确定了长江经济带“一轴两翼、三极多点”的发展新格局。为支撑长江经济带发展，《长江中游城市群发展规划》《成渝城市群发展规划》和《长江三角洲城市群发展规划》等规划也先后获得批复。2017年，《长江经济带生态环境保护规划》确定“共抓大保护，不搞大开发”为重要指导方针。

珠三角地区的粤港澳大湾区建设既是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。2017年7月，《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》在香港签署，粤港澳大湾区的发展建设正式启动。2019年2月，《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式发布，粤港澳大湾区将成为中国对外开放程度更高、世界影响力更大、区域经济活力更强的世界级城市群。

2017年，党的十九大报告正式将“实施区域协调发展”上升为国家战略，立足于解决发展不平衡不充分问题，以全方位、系统化视角提出今后一个时期的主要任务，着力提升各层面区域战略的联动性和全局性，增强区域发展的协同性和整体性。为落实党的十九大提出的区域协调发展战略，区域协调发展政策体系也在不断完善。2018年6月，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，为争取脱贫、实现全面小康社会发起冲锋。2018 年9月，中共中央、国务院正式印发了《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，为未来中国乡村地区振兴、促进城乡协调发展、实现全面小康社会确定了总方针。2018年11月，中共中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，进一步指出实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一。可以预见，区域协调发展战略将继续成为中国未来区域发展的顶层战略，促进中国各个地区进一步发展。

二、区域经济格局实现历史性变革，区域协调性显著增强

改革开放40年来，中国经济社会发展取得显著成就，综合国力和国际影响力取得历史性进步。东部地区率先发展，中西部地区经济发展水平显著增强，东北地区经济逐步复苏。区域发展差距由扩大演变为缩小，经济发展由高速发展步入高质量发展阶段，但区域分化态势加剧。

1.区域经济高速增长，经济发展迈上新台阶

从经济增长的速度来看，从1978年到2017年，中国国内生产总值（GDP）的年增长率达到 14.5%，剔 除 4.8% 的 通 胀 率 ，实 际 年 增 长 率 仍 然 高 达9.3%。随着中国国民经济的快速发展，区域经济发展也取得了显著的成就，各地区的经济总产值都实现了历史性飞跃，不断跨上新台阶。实际年增长率仍然高达9.3%。随着中国国民经济的快速发展，区域经济发展也取得了显著的成就，各地区的经济总产值都实现了历史性飞跃，不断跨上新台阶。

东部地区率先发展，由高速发展步入高质量发展阶段。1978 年，东部地区 GDP 仅为 1514 亿元，2017年增加到了449681亿元，按不变价格计算，增长了66.9倍。2017年，东部地区国内生产总值占全国 52.6%，比 1978 年增长 9.0个百分点。人均 GDP约为11530美元，接近世界银行对高收入国家的定义标准。自改革开放以来，在中央政策的支持下，东部地区加快提高自主创新能力，优先发展高新技术产业和现代服务业，加快形成一批自主知识产权、核心技术和知名品牌。随着东部地区生产技术的提升，大量的资本要素及劳动力从中西部地区积聚到东部城市，中西部地区成为产业链上游阶段的主要输出地。同时，东部地区在制度建设、体制建设、科技创新等方面为全国经济发展创造经验，充分发挥了引领带动作用。

中部地区经济发展水平显著增强，可持续发展能力明显提升。1978 年，中部地区生产总值仅为750 亿元，2017年增加到 179412 亿元，按不变价格计算，增长了46.0倍。20世纪90年代以来，为了逐步解决区域发展差距扩大的问题，国家出台西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部崛起等一系列政策。随着各项战略政策的逐步落实，中部地区经济发展的支撑条件得到明显改善，基础设施与社会服务设施与东部沿海地区的差距进一步缩小，发展势头增强。同时，中部地区由于具有要素成本低、资源丰富等先天优势，积极承接东部沿海地区的产业转移，工业化及城镇化进程加快推进，对全国经济发展形成重要新支撑。

西部区域发展战略成效显著，经济总量连上新台阶。1978 年，西部地区生产总值仅为 726 亿元，2017年增加到170955亿元，按不变价格计算，增长了46.6倍。1999年，国家正式提出了“西部大开发”的战略思想。2001年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确提出了“实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，合理调整地区经济布局，促进地区经济协调发展”的指导方针，并对西部大开发进行具体部署。目前，虽然西部地区的发展仍处于上升阶段，西部地区经济发展的活力已经初步显现。

东北地区经济逐步复苏，内部出现回暖信号。1978 年，东北区域地区生产总值仅为 486 亿元，到2017年增加到55431亿元，按不变价格计算，增长了28.2倍。东北地区省份数量较少，地区生产总值尚未达到10万亿元量级。改革开放以来，东部沿海地区经济快速发展，东北地区经济明显落后。实施振兴东北战略以来，东北地区从体制创新和机制创新出发，大力发展现代农业，振兴装备制造业，加快国有企业改革重组，推进产业结构调整和升级。近年来，振兴东北老工业基地战略扎实推进，取得重要进展。东北地区体制改革和机制创新步伐加快，对外开放明显增强，经济持续复苏，呈现较好发展态势。

2.区域发展差距由扩大演变为缩小，区域分化态势加大

改革开放以来，中国四大区域发展差距经历了由扩大到缩小的过程，从 GDP 占全国经济总量来看，1978年东部、中部、西部及东北区域地区生产总值占比分别为 43.56%、21.58%、20.89%、13.98%，2017年演变为52.56%、20.97%、19.98%、6.48%。从经济增长速度来看，改革开放以来，东部、中部、西部地区年均增速保持在两位数以上，分别为11.4%、10.4%、10.4% ，而东北地区略低，经济增速为9.0%。从人均GDP来看，东部、中部、西部、东北地区人均地区生产总值分别为 84595元、48747元、45522元和50890元。

在改革开放初期，中国确定了优先发展东部沿海地区的发展战略，并给予沿海地区诸多优惠政策，基于其工业及区位发展优势，构建开放型经济发展格局，推动东部沿海地区先发展起来，东部与中西部间的发展差距持续扩大。1995年，中国提出实施西部大开发、东北振兴、促进中部地区崛起、东部地区率先发展等针对性区域发展战略，构建四大板块协调发展的总体发展格局。近年来，中国进一步实施“一带一路”倡议及京津冀协同发展、长江经济带战略，进一步推动区域协调发展。由此，中国形成“四大板块“”三大战略”统筹协调的经济发展布局，区域经济发展的稳定性及可持续性显著增强，各区域经济增长速度及经济总量都实现较大提升。

在四大区域经济总量及人均经济发展水平逐渐缩小的同时，区域内部也出现显著分化态势，主要包括四大区域板块间的分化、板块内部分化以及区域南北分化三个层面。在四大经济板块分化方面，2008 年至 2012 年，东部地区产业转型升级加快，经济增长速度逐渐放缓；中西部地区经济增长速度加快，近几年超过东部地区；而东北地区经济增长相对较慢。在区域内部分化方面，尽管中西部地区总体经济增速相对东部地区较快，但中西部部分省份经济增速相对东部地区省份较慢。区域南北分化方面，2017 年中国南方地区 GDP 占比达到60%以上，区域经济发展呈现出南快北慢、经济增长南升北降的发展格局。

3.区域经济增长的主动力逐渐由第二产业转向

第三产业，产业结构逐步优化升级改革开放以来，伴随着国家各项发展战略的深度实施，中国三次产业结构有较大改善，产业竞争力及现代化发展水平有较大提升，三次产业结构由“二一三”向“二三一”，再向“三二一”演变。40 年间，随着经济总量的增加，服务业逐渐成为区域经济发展的主导产业。从三次产业来看，1978年三次产业结构比重为 24.6：47.7：27.7，而 2017 年三次产业结构优化为7.9：40.5：51.6。

从四大经济板块产业结构来看，1978年与2017年，东部地区三次产业比重分别为23.3：56.8：19.9、4.9：42.0：53.1，中部地区三次产业比重分别为39.2：42.4：18.4、9.5：45.5：45.0，西部地区三次产业比重分别为36.9：43.3：19.8、11.5：41.8：46.7，东北地区三次产业比重分别为20.1：64.2：15.7、11.9：37.3：50.8，四大区域板块产业结构呈现出“由重到轻”的变化趋势。1978年，中国第二产业比重较高的省份主要分布在东北地区、东部三个直辖市以及中部的山西、西部的甘肃等地区，到2017年，第二产业分布产生较大变化，南部的安徽、江西、福建、四川等地工业发展较快，之前第二产业比重较高的地区下降幅度也较大。第三产业方面，1978年，中国第三产业比重最高的省份为青海，2017年，广西作为第三产业比重最低的省份比重也达到40%左右；东部三个直辖市第三产业比重提升幅度较大，1978年，北京、上海、天津第三产业比重相对其余省市较低，2017年，北京、上海、天津第三产业比重分别达到81%、69%和58%，在全国排名前三位。

三、城镇化进程不断演进，城市群逐渐形成

世界正在经历一个城市化的进程，一个新的属于城市的时代已经来临，全球城市化水平在未来的40年内将达到70%。庞大的人口规模、飞快的经济增速，使得正处于快速城市化阶段的中国成为这一波城市化浪潮中的排头兵。

1.城市群发展初具雏形

中国城市人口比重在新中国成立初期只有10.6％，仅有0.58亿人生活在城市。2017年，中国城镇常住人口为81347万人，比上年末增加2049万人，城镇人口占总人口比重（城镇化率）为58.52%。人口不断向城市集聚，是不可逆转的历史潮流。中国处于快速城市化阶段，虽然近年来增速略有放缓，也属于中高速发展区间。根据中国官方的人口统计数据，截至2017年，中国有13座城市居民数量超过了1000万人。由于官方统计人口主要是指户籍人口，与城市实际居住人口数据存在一定出入。若按照国际惯例，把外来务工人员和城郊居民计算在内，中国目前人口超过1000万人的超大城市将更多。

随着交通网络的不断密集以及交通技术的不断发达，城市的物理边界逐步扩容，城市与城市之间的通勤时间正在缩短。很多传统意义上的大城市、小城市正在融为一体，构成一个新的经济生态，即城市群经济体。2017年1月，国家发展和改革委员会印发《中原城市群发展规划》，标志着中原城市群正式跻身7大国家级城市群。2018年2月，国家发展和改革委员会印发《关中平原城市群发展规划》，在与北部湾、呼包鄂榆等城市群的激烈竞争中，关中城市群加入了第 8 大国家城市群的队伍。至此形成了8个国家城市群：长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、长江中游城市群、哈长城市群、成渝城市群、中原城市群、关中城市群。

2.中心城市的崛起

2005年，中国住房和城乡建设部编制的《全国城镇体系规划》正式提出建设国家中心城市。从此，中心城市在全国城镇体系中的地位和影响力不断攀升，很多城市都积极争取成为国家中心城市。目前，获此殊荣的城市有9个，分别是北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安。中心城市具有多中心、网络化特征，全面支撑巨型都市区和欠发达地区的发展。

本文节选自《区域经济评论》2019年第6期