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中国城市群产业分工的影响因素及发展对策
作者:马燕坤 张… 文章来源:区域经济评论 点击数:759 更新时间:2019-12-22 13:17:48

作者简介:

马燕坤,男,中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所助理研究员,经济学博士(北京 100035)。

张雪领,女,国家发展和改革委员会国际合作中心助理研究员(北京 100045)。

 

分工是一个有着悠久历史的人类社会现象。分工和专业化的好处很早就被人们所认识,并得到不断发展。随着人类社会发展和科技进步,分工的内容、形式和空间形态不断演进,分工理论也在逐步完善和发展。作为城市群演进到成熟阶段的产业分工形式,城市功能分工拥有独有的特征、丰富的形态,并受到多种因素的影响。

一、城市群城市间产业分工演进的阶段划分

随着城市群经济的不断发展和发育程度的不断提高,城市群城市间产业分工也处于持续不断的演进当中。城市群城市间产业分工最初主要表现为城市间工业水平分工,然后演进为以城市间工业垂直分工为主,最后进一步演进为以城市功能分工为主。

1.初级阶段:以城市间工业水平分工为主

在城市群形成的初级阶段,或者说是萌生阶段,城市间产业分工的主要内容是生产制造业,更广泛地说是工业,服务业尤其是生产性服务业主要依附于生产制造业发展而发展,规模较小。因为城市群各城市生产制造业的技术含量和迂回生产程度都较低,对生产性服务的需求并不大,所以生产性服务业发展缓慢。这一阶段的城市群城市间产业分工主要表现为工业水平分工,即各城市专业化处于不同的生产制造行业,技术水平差别不大,甚至存在一定程度的同质化竞争,区域一体化水平较低。如长江三角洲城市群,在20世纪80年代,上海、苏南地区和浙北地区的主要工业部门都是轻工业和重化工业兼有,工业技术水平相差无几,但在轻工业和重化工业内部,很大程度上存在工业行业间分工和工业产品差异,即以工业水平分工为主。

2.成长阶段:以城市间工业垂直分工为主

随着城市群经济的发展,具有区位、交通等比较优势的城市率先发展,经济体量和人口规模都大幅扩张,发展成为核心城市,迫于土地、劳动力、资源等要素成本上涨的压力,那些附加值较低、占用空间较大的劳动密集型制造业开始向周边城市转移,促进周边城市经济加快发展。核心城市通过改善营商环境,大力发展高新技术制造业,推动产业结构转型升级,提高了工业整体的技术水平和附加值。与此同时,高新技术制造业在核心城市的发展产生了大量的生产性服务需求,生产性服务业也逐渐发展起来。在城市群内,无论是核心城市,还是外围城市,产业发展都仍以工业为主,不同的是,城市间产业分工转变为核心城市专业化于高新技术制造业与外围城市专业化于低技术制造业之间的分工。在很多情况下,核心城市的高新技术制造业为外围城市的低技术制造业提供生产设备和中间投入品,即迂回生产。因此,把上述分工形式称为工业垂直分工。到20世纪90年代,作为长江三角洲城市群的核心城市,上海的重化工业逐渐转移到沿江地区和沿海地区,主要发展技术含量较高、附加值较高的高科技产业、汽车业等,为周边地区乃至全国的工业发展提供中间投入品;苏锡常+杭嘉湖地区的工业发展则集中于轻工业及一些与上海高科技产业相配套的具有较高技术水平的制造业。长江三角洲城市群核心城市与外围城市之间的工业垂直分工逐渐形成。

3.成熟阶段:以城市功能分工为主

随着城市群发展成熟,核心城市的规模进一步壮大,越来越多的高技术制造业企业和大企业生产部门开始难以承受核心城市土地、劳动力、资源、能源等要素成本不断上涨的压力。随着通信技术进步及应用,城市间的通信成本降低,核心城市生产性服务业企业为外围城市生产制造业企业提供生产性服务变得便捷和有效,越来越多的高技术制造业企业和大企业生产部门也开始从核心城市向外围城市迁移,生产性服务业逐渐成为核心城市的主导产业。城市群核心城市专业化于生产性服务业,主要发挥生产性服务功能,而外围城市专业化于生产制造业,主要发挥生产制造功能的城市功能分工逐渐形成。21世纪初,长江三角洲城市群的核心城市上海和次核心城市南京和杭州对制造业都已不再具有专业化功能。2000年以来,上海、南京和杭州对生产性服务业的专业化功能明显增强,而苏州、无锡、常州、镇江、嘉兴、宁波等外围城市对制造业的专业化功能则明显强化。以上海和苏锡常地区为例,2016年上海的批发和零售业,交通运输、仓储和邮政业,信息传输、计算机服务和软件业,金融业,租赁和商务服务业,科学研究、技术服务和地质勘查业六个生产性服务业在长江三角洲城市群中都具有专业化功能,相比2003年区位商分别提高67.6%28.7%52.2%48.0%36.0%20.1%2016年苏州、无锡和常州三市的制造业都具有明显的专业化功能,相比2003年区位商分别提高29.5%29.5%10.5%。上海经济社会发展水平高,生产性服务业发达,六个生产性服务业行业就业人数合计占全行业就业人数的比重由2003年的30.9%提高到2016年的42.6%,年均增幅将近1个百分点,而制造业就业人数占比则由37.1%降低到28.8%,年均降幅约为0.6个百分点。苏锡常地区紧邻上海市,交通十分便捷,尤其是与上海市地域相接的苏州市,接受上海辐射带动最强。

二、城市群城市功能分工的特征和形态

城市群城市功能分工由产业在城市群时空演变而来,描述的是核心城市与外围城市在城市群内主要发挥何种外向功能,依托于不同规模等级的城市,主要表现出产业依赖性、规模等级性和时空动态性三个方面的特征,其背后隐含着核心城市与外围城市之间的多种功能分工形式。

1.城市群城市功能分工的主要特征

产业依赖性。最早的城市间产业分工是部门分工,即不同的城市专业化于不同的产业部门,更多地依托城市所在地区的资源禀赋差异形成的比较优势,以第二、第三产业的垂直分工为主。随着经济社会发展和技术进步,同一产业部门内的产品种类越来越多,在市场规模大幅度扩张的条件下,一个城市专业化于某一种产品的经济效益越来越凸显,由此城市间的产品分工逐渐形成,属于水平分工的一种。城市间的产品分工主要起因于多样化消费偏好、差异化生产技术、规模经济等因素。随着交易成本的降低和交易效率的提高,生产性服务从制造业逐渐分离出来而成为一种新的产业业态。市场竞争加剧不断压缩企业产品的利润空间,使得越来越多的企业专注于打造核心竞争力,而把非核心业务剥离或舍弃或外包。生产性服务业集中于产业链的高附加值环节,对优质要素具有强烈的需求,且使用土地、空间等要素的集约化水平较高,倾向于在优质要素富集的大城市集聚。随着通信技术进步及应用,生产性服务业的跨城市交易费用大幅降低,使得大城市的生产性服务业企业和大企业生产性服务部门能便捷地为中小城市的制造业企业和大企业生产部门提供有效的生产性服务。随着大城市发展壮大,那些难以承受生产成本上涨压力的制造业企业和大企业制造部门开始迁离大城市,转移到周边的中小城市,大城市与中小城市之间的功能分工开始形成,尤其在城市群内表现突出。

规模等级性。在城市群内,高附加值的生产性服务业企业和大企业生产性服务部门及大企业总部高度集聚在核心城市,而附加值较低的制造业企业和大企业生产部门则分散集聚在外围城市,核心城市主要承担生产性服务和总部管理的功能,外围城市则主要承担生产制造功能。城市群的某一个城市要承担某一种功能不仅需要自身具备一定的人口规模作支撑,而且要与其他城市存在广泛的经济联系,城市的功能等级与规模等级相适应。Neal2011)对美国20世纪城市体系的研究认为,城市等级体系的划分标准应该由空间等级转变为关系等级,处于关系中心的城市变得越来越重要,等级地位逐步提升,而那些尽管处于空间中心但缺乏关系的大城市,其影响力会越来越弱。刘乃全等(2012)把城市群城市功能分工划分为四个层次,每一层次的功能都要以相应的规模等级城市为依托。梁琦和黄利春(2014)认为,城市对要素的过度集聚会产生拥塞效应,驱使要素资源进行空间再配置,从而通过城市映射效应形成城市产业相互关联的城市层级体系。从研究文献来看,学者们都认为城市群存在城市功能等级与规模等级的适应性,城市规模等级越高,功能等级相应也越高,且功能等级高的城市具有广泛的空间联系。

时空动态性。城市群城市功能分工的形态并不是一成不变的,一个城市在所属城市群中所承担的功能是动态调整的。首先,随着经济发展,核心城市的产业结构会不断高级化,附加值更高的生产性服务业态在核心城市中产生并不断发展,附加值较低的生产性服务业会从核心城市转移出去。其次,外围城市依托于核心城市强大的生产性服务功能都得到不同程度的发展,其中某一个或几个城市经济发展到一定水平的时候,也可能承担一部分生产性服务功能,逐渐具有生产性服务专业化功能,成为城市群的次核心城市。在A时期中,城市群中只有一个主要发挥生产性服务功能的核心城市,其他城市都是外围城市;当该城市群发展到B时期时,城市数量增多,核心城市的生产性服务功能更加高端,核心城市和某些外围城市的规模变大,其中一个外围城市的产业结构实现了服务化转型,成为次核心城市,在该城市群中承担一部分或某个领域的生产性服务功能。

2.城市群城市功能分工的基本形态

核心城市生产性服务功能与外围城市生产制造功能之间的分工。在城市群城市功能分工阶段,生产性服务功能是核心城市的主要外向功能,而生产制造功能是外围城市的主要外向功能,从而形成核心城市生产性服务功能与外围城市生产制造功能的分工,是城市群城市功能分工的主要体现。在这种分工形式下,核心城市的生产性服务业不仅为本城市的制造业提供生产性服务,而且为外围城市的制造业提供生产性服务。从分工模式的分类来看,这种分工属于垂直分工。

核心城市高新技术生产制造功能与外围城市低技术生产制造功能之间的分工。在城市群内,尽管核心城市的外向功能主要是生产性服务功能,但是仍然存在不少高新技术制造业。当低技术制造业几乎全部迁离核心城市的时候,少量的高技术制造业因为技术水平很高、附加值很高,高度集约使用土地、劳动力、空间等要素,能够承受很高的生产成本而依然留在核心城市发展。新兴技术制造业由于还没有实现生产标准化,外围城市很难满足其对生产条件的要求,且这类制造业的市场回报率很高,所以只能留在核心城市发展。这样形成了核心城市高新技术生产制造功能与外围城市低技术生产制造功能之间的分工。从分工模式的分类来看,如果核心城市和外围城市的制造产品都是最终消费品,则属于水平分工;如果核心城市的制造产品是外围城市制造产品生产的中间投入品,则属于垂直分工。

核心城市高技能生产性服务功能与外围城市低技能生产性服务功能之间的分工。在城市群内,外围城市也存在少量的生产性服务业,但相比核心城市的生产性服务业,这类生产性服务业一般比较低端,技能要求较低,主要服务于本城市的制造业企业,从而形成核心城市高技能生产性服务功能与外围城市低技能生产性服务功能之间的分工。从分工模式的分类来看,上述分工一般属于水平分工。另外,城市群核心城市高技能生产性服务业与外围城市低技能生产性服务业之间也有可能存在中间投入关系,则又属于垂直分工。

上述三种分工形式在城市群城市功能分工中最具普遍性。在现实经济中,城市群城市功能分工并不像理论描述的那么简单和纯粹,要复杂得多,分工形式多种多样,且随着时空变化而有所差异和变化,在城市群空间内形成互相交织的分工网络。

三、城市群城市功能分工的影响因素

城市群城市功能分工是城市产业在区域空间呈现的新发展,也是人类社会经济进步的新特征。生产成本差异、技术进步和应用、区域经济一体化、集聚经济、行政体制、历史文化等因素都会对城市群城市功能分工的形成和发展产生影响。如下七种主要因素对城市群城市功能分工产生影响。

1.生产成本的空间差异促使制造业由核心城市向外围城市扩散

赫克歇尔俄林的要素禀赋理论认为,在要素禀赋存在差异的条件下,资本和技术相对丰裕的地区发展资本和技术密集型产业具有比较成本优势,而劳动力相对丰裕的地区发展劳动密集型产业具有比较成本优势。在城市群内,核心城市一般都是人口规模和经济体量最大的城市,土地、空间、劳动力、资源等要素的价格要比外围城市高得多,造成核心城市与外围城市之间形成很大的生产成本落差;外围城市的土地、空间、劳动力等要素充裕且价格低廉,对制造业企业具有很大的吸引力,但是核心城市巨大的市场需求又使得制造业企业不会过于远离核心城市。在生产成本高昂且不断上涨的压力下,为了降低生产成本,那些附加值较低的劳动密集型制造业企业甚至还有一部分资本和技术密集型制造业会从核心城市逐渐向外围城市转移。劳动力使用量越多、产品附加值越低的制造业企业,迁离核心城市的愿望越强烈,也最有可能率先迁离。

以中原城市群为例,中原城市群以郑州为核心城市,空间范围包括郑州、洛阳、开封、平顶山、新乡、焦作、许昌、漯河和济源九市(肖金成等,2009)。统计数据显示,2017年郑州城镇单位从业人员年平均工资达到6.99万元,高出河南省平均水平1.5万元左右,而洛阳、开封、平顶山等市都在5万元左右。可见,作为河南省会和中原城市群的核心城市,郑州与周边城市的劳动力成本差异较为明显,对劳动力成本敏感的制造业企业开始由郑州向周边城市扩散。其实,郑州已经发展成为人口超500万人的特大城市,服务业发展势头快于工业,产业结构也已转变为“三二一”型。根据2016年的数据,郑州在中原城市群内的制造业区位商为0.939,而生产性服务业区位商为1.300,呈现出较为明显的生产性服务专业化功能,而焦作、许昌、漯河等城市则呈现出显著的制造业专业化功能,其中漯河的制造业区位商高达1.459,充分说明中原城市群城市间的产业分工开始向功能分工转变。

2.通信技术进步和应用使得制造业企业跨地区获取生产性服务越来越便捷

20世纪70年代以来,计算机网络、移动通信等现代信息技术的快速发展和商业化普及,使得企业能够便捷地对信息进行传输、存储、处理、分析和应用,大幅度降低了企业在城市间进行信息交流和生产监控的成本。通信技术的进步和应用影响城市群城市功能分工的形成和发展主要表现在两个方面。一是通信技术的进步和应用提高了制造业企业远距离购买生产性服务的效率。在城市群内,通信技术进步和应用使得生产性服务面对面交易的重要性降低,制造业企业即使位于外围城市也能便捷有效地获取核心城市的生产性服务,生产性服务业企业即使位于核心城市,也能为外围城市的制造业企业提供生产性服务,大大促进了制造业企业和大企业生产部门向外围城市的转移和生产性服务业企业向核心城市的集聚。二是通信技术的进步和应用降低了大企业把总部和管理部门与生产部门实现空间分散布局的成本。在城市群内,集聚在核心城市的大企业把生产部门布局在核心城市要承受生产成本不断上涨的压力,而布局在外围城市则要增加空间联系和协调带来的通信成本,通信技术的进步和应用使得这种通信成本大大降低,极大地推动了大企业在城市群内进行总部和管理部门与生产部门分散布局的进程。

近年来,河南经济发展速度明显加快,经济体量在全国的排位明显提升,很大程度上依赖郑州经济快速发展的引领和带动作用。统计数据显示,郑州市2018年地区生产总值首次超过1万亿元,在全省的占比超过1/5。无论是郑州经济快速发展,还是全省经济快速发展,通信技术进步和通信基础设施改善都是一个很重要的原因。统计数据显示,河南省长途光缆线路长度由2001年的1.80万公里扩展到2017年的3.46万公里,电信业务总量由152.97亿元增加到1483.33亿元,增幅分别为92.2%869.7%。郑州市和河南省经济的快速崛起是伴随着全省通信技术进步和通信基础设施快速发展的。在此过程中,中原城市群核心城市与外围城市的功能分工逐渐显现和强化。

3.交通基础设施改善扩大了外围城市的市场潜力

核心城市都是城市群中交通可达性最高的城市,市场潜力也是最大的,所有企业都愿意集聚到核心城市。随着城市群交通基础设施的改善和互联成网,外围城市的交通可达性得到大大提高,大幅降低了外围城市制造业企业的产品进入核心城市巨大市场的时间成本和货币成本。也就是说,制造业企业即使坐落在外围城市,也能很好保持在大城市中的市场份额,甚至通过降低生产成本的方式增强竞争力,同时可以开发外围城市的市场需求,其产品的市场潜力得到了大幅度扩张。因此,城市群交通基础设施的改善有利于推动核心城市的制造业企业和大企业生产部门向外围城市转移,也有利于外围城市的制造业企业拓展核心城市的市场,从而有助于城市群城市功能分工的形成和发展,也有助于外围城市加快经济发展。

交通基础设施对城市发展的促进作用毋庸置疑。对于中原城市群来说,核心城市郑州即是铁路“拉出来”的特大城市。目前,郑州不仅拥有“十字”型普通铁路网络,而且已经形成四通八达的“米字”型高速铁路网络,高速公路也是四通八达,且是丝绸之路经济带的重要起点。在中原城市群内,开封、焦作、许昌、漯河等城市的制造业区位商大于1,具有制造专业化功能,不仅仅是因为它们距离核心城市郑州比较近,更是因为它们都位于全国铁路网络和高速公路网络的主干线上,甚至有些城市是铁路枢纽。

4.推进区域经济一体化有利于破除阻碍要素自由流动的行政壁垒

城市群区域由许多城市和地区组成。每一个城市或地区都是一个行政单元,都有自己的地区利益。资源要素的稀缺性导致地方政府都有阻碍资源要素跨地区自由流动的冲动。尤其是在中国,行政壁垒阻碍资源要素跨地区自由流动的问题非常严重,如断头路、户籍政策、非法行政干预等问题。行政壁垒使得企业或企业部门在城市间的合理转移和交易活动困难重重,畸形提高了企业成本,不仅不利于企业发展壮大,而且不利于城市经济发展和城市功能分工的形成。消除行政区分割,破除行政壁垒,推进区域经济一体化,有利于促进资源要素在城市群内的自由流动和优化配置,也有利于企业自由地在城市群内进行区位选择和优化布局。

根据罗勇和刘锦华(2016)的研究结果,21世纪以来中国商品市场一体化水平大幅度提高,尤以中部地区最为明显。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出要在全国范围内建设19个城市群,中原城市群是其中之一。201612月,国务院批复《中原城市群发展规划》,城市群一体化协同发展是其规划的五大发展路径之一,提出到2025年要全面实现城市群一体化发展,具体措施包括探索建立城市群统一的建设用地市场、实行全国统一的市场准入制度、推进要素市场一体化建设、鼓励设立中原城市群协同发展投资基金等。

5.生产性服务业比制造业更倾向于空间集聚

空间集聚有利于企业降低成本和提高产出。马歇尔(1890)指出,企业间的空间集聚能够通过共享公共产品、提高劳动力匹配度和知识溢出三种方式降低成本和获取收益(赵勇,2009)。集聚通过两个途径提供了劳动力的匹配度:一是一个地区同类型的劳动力和岗位数量的增多,提高了劳动力与适合岗位成功匹配的概率和质量(HelslegStrange1990);二是一个地区同类型劳动力较高的分布密度有利于降低当地企业招聘员工的搜寻成本和工资成本(国务院发展研究中心和世界银行,2014)。集聚有利于知识在劳动力、企业家和企业之间快速和有效地传播,进而有利于提高劳动生产率和推进技术创新。作为知识密集型产业,生产性服务业企业和大企业总部及生产性服务部门向城市群核心城市的集聚不仅可以通过共享软硬基础设施和提高人才匹配度降低生产成本,而且可以通过与其他同类型企业的空间邻近性获得知识溢出收益。与此同时,同类型的制造业企业和大企业生产部门向某一个外围城市的集聚也能够通过共享基础设施和提供劳动力匹配度降低生产成本。此外,那些高水平高技能的生产性服务业发展所要求的严苛条件,在城市群中只有经济社会发展水平最高的核心城市才能提供。

改革开放以来,中国企业和人口向东部沿海地区快速集聚,东部地区经济体量占全国的比重长期保持在50%以上,一方面是因为东部沿海地区接近海外广阔的市场和原料,另一方面是因为空间集聚的经济效应。空间集聚的经济性不但对制造业起作用,对生产性服务业也起着很大的作用,甚至生产性服务业更强调空间集聚。进入21世纪,中西部地区经济得到快速发展,城市群逐渐形成,生产性服务业开始向核心城市集聚,辐射带动周边城市的制造业加快发展。统计数据显示,郑州2016年生产性服务业城镇单位从业人员总数占中原城市群的44.4%,比制造业高出12.3个百分点,这一差值相比2003年翻了一番。

6.行政体制影响城市群城市功能分工的空间结构

行政体制通过稀缺资源的分配来影响城市群城市功能分工的空间结构。一般来说,在中央集权体制的国家,首都对全国优质资源、要素和人才拥有最高的集中度,省会或首府则对全省或全自治区优质资源、要素和人才拥有最高的集中度。一个城市相对于其他城市拥有更高级别的政府机构,本身就是一种推动该城市比其他城市发展得快的重要资源。中国各个省份的省会或首府都是省级政府的所在地,尽管行政级别并不一定比省内其他城市高,但是对全省资源、劳动力、资金、资本和人才的优先占有权和吸引力要比其他城市强大得多。而中央及省级政府直接赋予某些城市比其他城市更高的行政级别,则非常明确地增强了这些城市对省域内乃至全国资源、劳动力、资金、资本和人才的优先占有权和吸引力,如经济特区和计划单列市,都拥有副省级行政管理权限。这些行政体制因素和行政级别变动使得某些城市发展步伐加快,更早地进入新的发展阶段,更快地拥有更高技术和更高层次的产业,成为所在区域的中心城市,从而辐射带动周边地区和城市加快发展,逐渐形成城市群,该城市也由区域中心城市转变为城市群核心城市。

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出建设的19个城市群几乎都是以省会城市或副省级及以上城市为核心城市,甚至有的省会城市本身就是副省级城市。在中原城市群内,作为河南省会,郑州集中了全省最多最优质的教育、医疗、科研、政策、人才、资金、资本、企业等资源要素,至少是对全省优秀企业和优秀人才形成越来越强的吸引力,经济社会发展明显要快于其他城市和地区,制造业的技术水平、附加值度必然相对较高,形成对物流、商务、科技、金融等生产性服务的巨大需求,生产性服务业最先发展起来,进一步与教育、医疗、科研等机构形成互动互促关系,而周边的焦作、许昌、漯河等城市都是一般的地级城市,要通过接受郑州的产业转移和经济辐射发展制造业。

7.历史文化通过根植性对城市在城市群的专业化功能产生影响

一种产业可能会因为资源条件、上下游产业联系、历史文化甚至某种偶然因素在某个城市成长起来,但在其发展过程中,会与当地的资源条件、上下游产业和地域文化之间逐渐产生千丝万缕、越来越密切的联系,这就是产业的根植性。根植性以内在性、基础性、长期性的力量释放着对产业成长壮大或衰退消亡的影响(付晓东和付俊帅,2017)。可见,根植性对城市产业发展来说并不总是好的。任意一个城市的资源条件、上下游产业和地域文化都具有历史性,除了矿产资源,都是在经济社会发展过程中形成或积累下来的。如果一个产业与所在城市的资源条件、上下游产业或地域文化产生了根植性,会吸引越来越多的同类企业进驻,进而发展壮大成为该城市的主导产业,从而形成该城市在所在城市群的专业化功能。

中国有很多城市不仅拥有悠久的历史文化,而且是新中国成立之初重点建设的城市。以中原城市群的洛阳为例,洛阳是十三朝古都,也是中国第一个五年计划重点建设的工业城市之一,在苏联援华的156个重点项目中拥有7个,云集了一大批科研院校,其中包括河南科技大学、洛阳师范学院、洛阳理工学院、14家国家级科研院所、10个国家级企业技术中心、1个国家工程实验室、4个国家重点实验室、61个省级工程技术(企业)研究中心、6个省级重点实验室、1个省级工程实验室和18个省认定企业技术中心,还拥有1个国家级高新技术产业开发区——洛阳高新技术产业开发区。因此,洛阳尽管没有被规划为中原城市群的核心城市,但在科技服务领域具有很强的专业化功能,实际上在发挥核心城市的功能。数据显示,在中原城市群内,洛阳科学研究、技术服务和地质勘查业的区位商由2003年的1.805提高2016年的1.956,科技服务的专业化功能强大,且明显超过郑州。

四、促进中国城市群内高效协调发展的对策建议

建设现代化城乡区域发展体系是党的十九大报告明确提出建设现代化经济体系的重要组成部分,其主要特征是在城乡区域间生产要素自由流动、基本公共服务实现均等化、基础设施通达程度比较均衡和人民生活水平大体相当。生产要素在城乡区域间自由流动是市场在资源配置中发挥决定性作用的重要表现,而在城乡区域间基本公共服务实现均衡化、基础设施通达程度比较均衡和人民生活水平大体相当,都需要更好地发挥政府的宏观调控和战略引导作用。城市群是中国建设现代化城乡区域发展体系的重要载体,促进城市群内协调高效发展对于中国建设现代化城乡区域发展体系具有重要的引领作用。

产业协调高效发展是城市群内协调高效发展的重要方面,形成合理的产业分工是城市群内产业协调高效发展的重要体现。在城市群内,产业分工最初主要表现为城市间工业水平分工,随着城市群经济发展和分工深化,首先演变为以城市间工业垂直分工为主,进一步演变为以城市功能分工为主。城市群城市功能分工主要表现出产业依赖性、规模等级性和时空动态性三种特征,在空间上体现为核心城市生产性服务功能与外围城市生产制造功能之间的分工、核心城市高新技术生产制造功能与外围城市低技术生产制造功能之间的分工和核心城市高技能生产性服务功能与外围城市低技能生产性服务功能之间的分工三种基本形态。在城市群城市功能分工形成和发展的过程中,主要受到七种因素的影响。其中,生产成本的空间差异促使制造业由核心城市向外围城市扩散;通信技术的进步及应用使得制造业企业跨地区获取生产性服务越来越便捷;交通基础设施改善扩大了外围城市的市场潜力;推进区域经济一体化有利于破除阻碍要素自由流动的行政壁垒;生产性服务业比制造业更倾向于空间集聚;行政体制影响城市群城市功能分工的空间结构;历史文化通过根植性对城市在城市群的专业化功能产生影响。

城市群是发展形成的,不是规划出来的,城市群产业分工也不是规划出来的。城市群发展及其产业分工的深化和演进都有其内在的规律。我们不能违背规律办事,要尊重和顺应发展规律。促进中国城市群内协调高效发展,重点要处理好城市群发展过程中政府与市场的关系,不仅要让市场在城市群内资源配置中起决定性作用,而且要更好地发挥政府在城市群内协调发展的推动作用,更要强化城市群发展规划对城市群内协调高效发展的法律保障作用。

一是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,促进中国城市群内高效发展。中国40年来的改革开放经验和经济发展成就充分说明,要发展中国特色社会主义市场经济,实现全面建成小康社会和社会主义现代化强国的目标,必须更加自觉地、有效地利用市场。市场机制能充分调动市场主体的自觉能动性,实现资源配置的客观优化,提高资源利用的效率。促进中国城市群内高效发展,重点在于充分发挥市场在城市群内资源配置中的决定性作用。首先,坚决破除城市群内地区间阻碍商品要素自由流动和企业自由迁移的行政壁垒,清理废除妨碍市场统一和公平竞争的各种规定和做法,让商品在地区间自由贸易,让要素在地区间自由流动,让企业在地区间自由迁移。其次,进一步推进城市群内要素市场化和要素价格市场化改革,把经济领域更多的要素和要素价格形成交给市场,让市场机制来决定资金、资本、劳动力、人才、土地、科研成果等要素的价格和配置,减少或禁止地方政府不正当不合理的行政干预。最后,继续深化城市群内国有企业改革,充分利用市场作用来发展混合所有制经济,打破各种形式的行政性垄断和歧视性政策,清理废除妨碍公平竞争的各种规定和做法,实施负面清单制度,全面放开竞争性经营行业,鼓励民营资本进入,通过市场竞争激发国有企业活力。

二是更好地发挥政府的作用,着力促进城市群内协调发展。协调发展是中国推进城市群建设的出发点和着力点。《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》明确提出,以城市群为主体形态,推动大中小城市和小城镇协调发展。城市群都是以大都市为核心城市的,如何增强大都市对周边城市的辐射带动功能是城市群内协调发展的关键问题,也是政府发挥作用的着力点。首先,构建城市群交通基础设施网络,提升各城市的交通通达性。交通基础设施对城市经济发展的促进作用毋庸置疑。一个城市的交通通达性越好,可接入的市场潜力越大,对企业尤其是制造业企业的吸引力也就越强。交通基础设施网络的形成使得城市群内许多城市由交通通道城市转变为交通枢纽城市,大大提升了这些城市的市场潜力,增强这些城市对制造业企业的吸引力。其次,推进城市群核心城市与外围城市合作共建产业发展平台。实践表明,建设产业发展平台是促进欠发达地区经济发展的有效方式。在城市群内合作共建产业发展平台,推动核心城市与外围城市之间形成利益共同体,有利于调动核心城市向外围城市疏解制造业和转移科研成果产业化项目的积极性,从而增强核心城市对外围城市的辐射带动功能。如京津冀城市群,坐落在北京的中关村科技园不断探索与津冀两地的共建园区模式,相继合作共建了中关村海淀园秦皇岛分园、保定中关村创新中心、京津中关村科技新城、正定集成电路产业基地等,有效地推动了北京非首都功能疏解和中关村科技园科研成果在津冀两地的转化,促进了当地的经济发展。最后,探索建立基本公共服务均等化共同基金,着力推进城市群内基本公共服务均等化。基本公共服务均等化是城市群内协调发展在社会领域的集中表现。在城市群内,城市政府要清理废除对非户籍常住人口的歧视性政策和规定,加快消除非户籍常住人口与户籍人口之间在医疗、教育、社会保障等方面的福利待遇差异,实现城市常住人口都能享受同等水平的基本公共服务。要通过合作共建、对口支援、挂职锻炼等方式加快推进核心城市的基本公共服务供给向外围城市延伸。在城市群内,探索建立基本公共服务均等化共同基金,主要用于提高外围城市基本公共服务的供给水平,逐渐缩小与核心城市的差距。

三是要推进城市群发展规划立法保障,强化管控约束作用。党的十九大报告明确提出,要创新和完善宏观调控,发挥国家发展规划的战略导向作用。这种战略导向作用更多地体现在对政府行为强有力的管控约束上。截至目前,《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出的19个城市群的发展规划编制陆续完成和颁布。这些城市群发展规划尽管在基础设施互联互通、产业发展协作协同、基本公共服务共建共享、生态环境共治共保等多个领域提出了促进各城市群内协调高效发展的思路和举措,但因为不具有法律保障机制,很难对各城市群内地方政府的行为产生有效的管控约束作用。只有推进城市群发展规划立法或纳入《中华人民共和国城乡规划法》的保障之下,这些城市群发展规划才有法律效力,才能对各城市群内地方政府的行为产生强有力的管控约束作用,也才能对各城市群内协调高效发展产生有效的战略引导作用。

 

本文摘自《区域经济评论》2019年第6

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