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财政分权助推区域经济平衡发展
作者:詹新宇 文章来源:中国社会科学网-中国社会科学报 点击数:510 更新时间:2019-12-15 0:09:25

作者简介:詹新宇,中南财经政法大学财政税务学院教授

(本文系国家自然科学基金项目“财税政策变动冲击的经济波动效应模拟与财政宏观调控的政策优化研究:理论、模型与实证”(71603281)阶段性成果)

 

改革开放以来,我国宏观经济发展政策始终以区域经济发展为重点,积极制定合乎发展进程需要的区域发展战略,有序推进工业化、城镇化和现代化建设。但各时期区域发展战略并非一成不变,而是随着社会发展不同阶段需要解决的问题而不断变化。总体来看,我国区域发展战略经历了从20世纪80年代的非均衡战略到世纪之交均衡战略的根本性转变。虽然旨在弥合地区差距的均衡发展战略渐收成效,但发展不平衡指数依然在高位徘徊,我国区域经济发展不平衡问题比较严峻。党的十九大报告强调,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。区域经济发展不平衡是新时代“不平衡发展”的主要表现之一,引起社会各界广泛关注,而完善财政分权体制是解决这一问题的重要抓手。

收入分权是诱因 支出分权是出口

财政是国家治理的基础和重要支柱,财政政策是政府部门协调区域经济平衡发展的重要手段,而财政分权体制同样是影响区域平衡发展问题的关键因素。传统的财政分权理论认为,各地区居民社会偏好差异较大,地方政府拥有信息优势,更加了解当地经济发展水平和资源状况,掌握财政自主权可以使政府在制定地方财政政策时更加贴合地方发展需求,从而使资源配置更加合理有效,进而促进地方经济可持续发展。然而,在政策实施过程中,地方政府面对各项政绩考核压力,往往偏好见效快的短视性决策,这在加快辖区经济发展的同时,反而使得区域间经济发展不平衡问题日趋严峻。

  财政分权通过收入分权和支出分权两个维度,影响区域经济发展。一方面,财政收入分权导致区域经济不平衡发展。通常情况下,财政收入分权有助于提高经济效率,但地方政府为了获取足够的财政收入而开展地方间的税源竞争,即在政策扶持以及财政优惠上往往倾向于能够对本地区经济发展作出更大贡献的区域或企业。一个最直接的表现是,将资源向经济增长实力雄厚或有较大发展潜力的中心城市倾斜,使这些城市获取更大的经济加速度,而其他城市不仅自身的经济发展能力有限,相关政策也未能给予足够的支持。长此以往,这将严重阻碍区域经济平衡发展。

另一方面,财政支出分权能够有效促进各地区基础设施建设,一定程度上有利于缩小区域差距。道路、港口等基础设施的有效供给,减少了各类生产要素在地区间自由流动的阻碍,进而弥合地区间经济发展差距。地方政府凭借其信息优势,在提供公共物品时能有效减少资源错配现象。当地方政府在财政支出上拥有更大自主权时,财政支出分权不仅有利于提高基础设施建设水平,还通过供给更高质量的地方公共物品吸引外来居民和企业进入,进而提升辖区居民社会总福利水平。

财政分权的非对称性影响

笔者根据新地理经济学的“中心—外围模型”理论,利用人口加权变异数法测算了我国各省域内的经济发展平衡指数、中心城市组内平衡指数、外围城市组内平衡指数、中心—外围城市组间平衡指数以及我国东、中、西部地区三大区域的分区域平衡指数。并在此基础上发现,财政分权对区域经济发展平衡的影响具有非对称性的特征。

第一,从各省域内的经济发展平衡指数上看,财政收入分权、支出分权的经济发展平衡效应具有非对称性。运用系统GMM模型,将各省份的财政收入分权度、支出分权度分别对其经济发展平衡指数进行回归分析后发现,财政收入分权显著降低了各省域内的经济发展平衡程度,而财政支出分权程度显著提高了省域内经济发展平衡指数,但这种影响仅在滞后2期时显著。第二,从各省域内的组内平衡和组间平衡指数看,财政分权的经济发展平衡效应也存在非对称性。将区域发展平衡指数分解为各省中心城市组内平衡指数、外围城市组内平衡指数与中心外围城市之间的组间平衡指数三项分指标,分别做回归分析后发现,财政收入分权降低了中心—外围城市之间的组间平衡,而财政支出分权又显著提升了各省中心城市组内平衡和外围城市组内平衡。从回归系数的绝对值来看,财政收入分权对组间发展平衡程度产生的恶化作用更大。因而,当财政支出分权度与收入分权度提高相同幅度时,财政分权对各省域经济发展总体平衡的净影响显著为负。第三,从东、中、西三大区域的经济发展平衡指数看,财政分权的经济发展平衡效应存在空间异质性。对经济发展平衡程度进行分地区测算发现,东部地区平衡程度最低,西部次之,中部最大。分地区分组回归结果显示,财政收入分权对西部地区的经济发展平衡产生的负向影响最大。与之相反的是,财政支出分权对东部地区的经济发展平衡产生的正向影响最大。可见,财政收入分权与支出分权对区域经济发展的影响效果完全相反。

从“攫取之手”转向“援助之手”

继续优化财政分权体制,明确地方政府在推动辖区内经济平衡发展中的事权与支出责任。财政收入分权降低了各省域内中心—外围城市之间的组间平衡,对各省域内经济发展平衡指数的影响显著为负,其主要原因是分税制改革在很大程度上削弱了地方政府的财政汲取能力,加剧了地方政府财权与事权之间的不统一,导致其行为模式从“援助之手”转向“攫取之手”,纷纷优先发展中心城市经济、忽视外围城市,从而加剧了省域内经济发展的不平衡程度。尽管中央转移支付在一定程度上弥补了地方财政缺口,但很难从根本上解决地方政府财政压力。因此,继续优化财政分权制度,关键在于扭转财政收入分权制度对区域经济发展的负面影响,并逐步完善转移支付制度,以促进地区间经济发展的平衡;在重新划分事权范围的基础上明确支出责任,将促进辖区内经济平衡发展问题纳入地方政府财政支出责任体系和绩效考核体系,引导地方政府将财政支出重点向较为薄弱的外围城市倾斜,进一步强化财政支出分权对区域经济发展的平衡效应。

推进财政分权体制改革尤其要注意财政分权改革对经济发展平衡效应的地区异质性,做到因地制宜。实现东、中、西部地区的经济发展平衡,是实现全国经济平衡发展的基础和前提,而财政分权对各区域经济发展不平衡的影响具有空间上的非对称性和异质性。因此,深化财政分权体制改革,切忌“一刀切”,要因地制宜地加快地方税收体系建设,因地制宜地提高地方财政支出自主程度,因地制宜地赋予各地程度不一的财税支撑辖区经济发展政策,有效发挥集中力量办大事的制度优势,使得财政分权体制成为弥合地区经济发展差距、实现区域经济平衡发展的利器,并以完善财政分权的“中国之制”助推“中国之治”现代化。

 

文章来源:中国社会科学网-中国社会科学报

文章录入:zhouying    责任编辑:zhouying 
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