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治理现代化是黄河流域高质量发展的应有之义
作者:陈晓东 文章来源:区域经济评论 点击数:46 更新时间:2020-2-10 13:32:50

作者简介:陈晓东,男,中国社会科学院工业经济研究所研究员,北京大学国家竞争力研究院特聘研究员,中国区域经济学会副秘书长,管理学博士(北京 100836)。

黄河被誉为中华民族的“母亲河”,千百年来,中华民族对黄河用得多保护得少,尤其是经历上游戍边屯垦、中游千年建都、下游平原地区常年大规模农业耕作,黄河流域的地表植被破坏严重、土地沙碱化加剧、水资源紧张等问题已经非常突出。仅从公元前602年有黄河决溢改道记载开始到1938年花园口决堤的2500多年间,黄河共决口1590次,较大的改道26次,三年两决口,百年一改道成为黄河千百年来真实的写照,沿黄地区人民对宜居环境的追求和对美好生活的向往皆因黄河水患一直难以实现。

一、黄河安澜是国家治理有效性的重要标准

黄河中下游可谓沃野千里,中华民族在此居住繁衍生生不息。早在2000年前,中游的关中平原就形成了高度发达的农业文明,在唐代以前这里是黄河流域生态环境最好的地方,有天府”“陆海之誉。黄河流域后来的巨变除环境气候原因之外,当时原著居民及百万之众的戍边开垦等开发活动是重要原因。

可以说治理黄河的历史也是中国自古以来的一部治国史。在一个发源于黄河流域、有着数千年农业文明的大国,治理黄河是历朝历代安邦定国的应有之义。据《史记·河渠书》记载,夏商周三代对黄河治理主要目的在于防水患保农业,春秋战国高度重视兴修水利对富国强兵的作用,自秦汉开始历代帝王均重视兴修水利。汉武帝治理黄河,发挥着“外事四夷,内兴功利”关键作用;宋金时期,多个政权统治者都极为重视治河,除以黄河为屏障外也“以水为兵”。到了元明清三代,由于迁都北京,重组了地域政治格局,以内河水运为先,赋予了黄河治理更丰富的政治内涵,保证漕运通畅成为其必有之义;而且清代对黄河治理无论是认知还是实践都与明代有显著不同,不仅表现出一种前所未有的干预力度,更将黄河治理提升至事关政权合法性、涉及国计民生的政治工程。

纵观历史,各个朝代均有大规模治理黄河的历史记载,当期及随后数十年间虽有收效,但其利难以泽被后世,治理的有效性也在持续衰减。所以,在中国数千年的农业时代国家治理水平下,为了取得连续的黄河治理效果,不仅需要建立各种治理制度,还需要国家财政一直不断地投入,所以才有“盛世治河”一说;而且历史上各朝代的统治后期,黄河治理越发成为财政投入的无底洞和滋生腐败的温柔乡,因此黄河在历史上也长期处于治、淤、决、改的无解循环。当然,中国古代流传至今的宝贵治黄经验与智慧以及相关典籍记载,都是我们回看审视黄河流域的过去今生并据此判断其未来前进之方向的有利借鉴。

二、统筹治理是流域高质量发展的根本保证

新中国建立70年,黄河安澜70载,这是当代中国治理能力的集中体现。古老黄河与中华民族一起进入了新时代,焕发出勃勃生机。加大对黄河流域生态保护实现高质量发展,事关中华民族伟大复兴和永续发展。黄河流域高质量发展的战略思维应突出体现为全域性、统筹性与协调性,必须通过一定时期按期达成主攻目标与分进合击的统筹谋划协调,来推进全流域的高质量发展进程。

千百年来,中华民族在黄河流域繁衍生息,形成了灿烂的中华文明,而所有这些生产生活行为都与“水”息息相关。在我国工业化加速推进的过程中,对于黄河资源的大规模开发利用已经接近甚至大大超出了流域的生态环境承载力。而在今后,无论是修复和保持黄河流域生态环境屏障,实现全流域同步建成小康社会,还是将丰富的自然资源转换为确保国家粮食安全、能源安全和生态安全的战略保障,都要高度依赖黄河水资源。黄河水资源也将成为未来高质量发展的重要支撑要素。因此,水资源的合理利用自然也就成为统筹协调黄河流域实现高质量的核心环节。黄河流域未来的高质量发展一定要围绕“以水而定、量水而行”,实现合理配置和高效利用黄河水资源。要把水资源作为刚性约束因素,合理规划人口、城市和产业发展,大力推进农业节水,减少耗水工业,大力发展节水产业,大力推广应用节水技术,实施全社会节水行动,加快推动用水方式的节约集约化。

黄河问题,表象在黄河,根子在流域。要彻底解决这个问题,就要实施全流域统筹兼顾、协调治理。治理体系和治理能力现代化在黄河流域的全域治理上具有特殊的意义。要按照空间均衡原则,以流域和行政区域为单元建立健全黄河水资源管控体系。在把黄河流域水资源合理利用作为刚性约束的前提下,在统筹协调的基础上,实现保护优先、系统治理、综合预防、协同管控、区域统筹的黄河流域高质量发展。要更加突出生态保护的优先地位,巩固生态安全屏障;要保护好黄河源头等一大批关键生态功能区,加快推进黄土高原的水土恢复与保持;在充分考虑生态安全与粮食安全并重的三大灌区未来发展;优先发展清洁能源,推动城市群建设,推进新一轮技术革命的创新、发展及其在黄河流域的应用;加快实施山水林湖草城的系统治理,在充分考虑上中下游治理保护差异前提下,实现源头预防、用水管控、末端治理。实施重大水工程建设、河道整治、河势控制等措施。要加强自然水循环与社会水循环的协同管控,全面推进城乡生活及工业污水资源化的处理与利用。加强流域与区域的统筹治理,实现水资源供需、水污染产消、水沙产泄以及空间使用的协调与平衡,切实做到抓好大保护、实施大治理。

三、人民共享是流域治理现代化的终极目标

黄河从西向东流经9个省区,千百年来的分分合合沉淀了各具特色的文化传统,其经济社会发展方式和路径也各有千秋,这与高质量发展所要求的区域发展方式和路径的多样性相一致。高速增长阶段主要体现在速度上的突飞猛进,而高质量发展阶段主要体现在速度上的稳和水平上的高,即稳中求进;高速增长阶段主要表现为财富的迅速集聚,而高质量发展阶段主要体现在人民共享;高速增长阶段的各地区首先关注GDP的增长,而高质量发展阶段要求多目标实现。基于这种治理目标和治理方式的变化,黄河流域经济社会发展的区域态势也将发生深刻变化。9省区地理区位不同,资源禀赋各异,文化价值取向多样,发展路径自然也就各具特色。实现各地区的高质量发展客观上具备了选择多种路径的可能,实践中更需要发挥各省区的比较优势,这样创造出来的各具特色的发展才是可持续、高质量的发展。

黄河流域各省区发展差距较大,经济增长水平差异也较大,在流域东西部地区发展不平衡的基础上转向高质量发展阶段,对各省区之间的挑战十分巨大。这就要求各省区在自身条件的基础上系统性地提升和创造自身的发展与竞争优势,走符合具有自身特色的发展道路,以新的思维方式选择可行的发展战略,以各种有效和可持续的方式满足人民不断增长的多方面需要,这才是黄河流域各省区实现高质量发展的要义所在。

黄河流域实现高质量发展必然是一项覆盖社会各个领域的伟大事业,实现人民群众日益增长的广泛需要直至实现马克思所说的“人的全面发展”,是一个永远都需要不断努力的持续过程,而这也正是高质量发展永无止境的原因。这种新动力机制的供给侧是创新引领,需求侧则是人民对美好生活的向往以及对实现个人全面发展的需要。因此,必须加快推进黄河流域各省区的体制机制改革,在实现治理体系和治理能力现代化的基础上,形成沿黄各省区实现生态保护和高质量发展新的动力机制,使黄河流域真正成为生态宜居和人民共享高质量发展成果的美好大地。

 

本文选自《区域经济评论》2020年第1

文章录入:zhouying    责任编辑:zhouying 
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