作者简介：

刘玉，女，中国人民大学应用经济学院区域与城市经济研究所副教授（北京 100872）。

张雪，女，中国人民大学应用经济学院区域与城市经济研究所博士生（北京 100872）。

石敏俊，男，浙江大学公共管理学院城市发展与管理系教授（杭州 310058）。

一、问题的提出

自20世纪80年代起，中国流动人口规模不断增加，目前已超过2亿人。大量流动人口进入城市，流动人口已成为城市人口和常住居民增长的主要来源。因此，人口迁移政策和流动人口落户及市民化政策成为国家、区域和城市等不同层面关注的重点问题。美国学者E.S.Lee的人口迁移理论——推拉理论，从迁出地、迁入地、迁移过程中的障碍和个体因素四个方面分析了人口迁移的影响因素。可见人口迁移与流动是一个受多元因素影响的过程，人口迁移与流动格局正是多因素作用的结果。流动人口引导与疏解政策的制定需要深入了解流动人口的行为特征及其影响因素。

关于流动人口结构特征、空间流向与行业流向及影响因素对流入地产生的影响，以及安置与市民化等方面，学术界已开展了大量研究。已有研究发现，在现阶段，城乡迁移人口是中国流动人口的主体，他们在城市面临制度障碍、社会歧视和受教育水平低等劣势，大量流动人口聚集在环境和待遇较差的行业或边缘行业，与当地居民在职业构成、生产条件和收入等方面存在明显的差别。受教育程度、年龄、性别等个体因素和家庭因素等共同影响着流动人口的行业选择。流动人口的人力资本水平以及区域（城市）吸引力引导着流动人口的空间分布，同时对收入水平有决定性影响。流动人口对城市经济社会发展做出了重要贡献，同时也给城市基础设施与公共服务、环境治理、住房供给、社会治安等方面工作带来挑战。流动人口的市民化程度整体偏低，个体异质性会对市民化进程产生影响。在具体实践中，一些地方的市民化政策出现了目标偏差现象。

2015年以来，全国流动人口的规模和空间流向开始发生一些变化，但北京等大都市仍然对流动人口具有很强的吸引力。2017年末，北京常住外来人口794.3万人，占总人口的比重高达36.6%。随着京津冀协同发展战略的推进，首都确定了“四个中心”的新定位，北京在全国率先开启了“减量提质”发展模式。疏解非首都功能，实施严格的人口管控，加强城市治理，提升国际一流和谐宜居之都建设水平，让北京的城市发展更符合首都的城市战略定位已成为其首要任务。首都人口疏解政策已初显成效，2017年，北京常住人口首次出现下降，其中外来人口较上年末减少13.2万人。与此同时，研究发现，批发零售行业、住宿和餐饮业的转移带来的人口疏解效果并不明显。北京借京津冀协同发展之力进行人口疏解是一个长期的探索过程，河北各个城市的人口集聚和吸纳能力提升并非短期内就能实现。还有研究指出，北京人口疏解中会存在京内重新聚集、劳动力结构性短缺、社会风险加剧等问题。部分学者基于流动人口留京意愿调查探讨了首都人口疏解的效果，发现短期内不同类型及层次流动人口的留京意愿均处于高位，54.3%的流动人口仍希望留在北京。

综上，已有研究在流动人口迁移的原因、生产生活状态以及对迁入地的影响等方面取得了丰富的成果，对区域（城市）人口迁移政策实施效果，尤其是首都人口疏解政策等进行了评价，但将两者结合起来进行分析并不多见。本文认为，流动人口的迁移行为是多因素共同作用的结果，人口迁移政策不能片面地只从迁入地的角度考虑，应充分考虑流动人口的行为特征及变化趋势。对于首都而言，人口总规模必须控制，部分流动人口也急需疏解，但人口控制和疏解的规模、方向、途径、配套措施等，需要在全面深入分析流动人口行为特征的基础之上进行统筹规划，在京流动人口是怎样的一个群体？人口素质、就业、消费、居住等方面的特征是什么？与首都北京产业结构和城市经济社会发展之间是否匹配？流动人口在京空间分布与流向偏好如何，是否有机融入了城市的现代生产生活体系？对城市治理具有怎样的影响？本文拟对在京流动人口的行为特征进行分析，在此基础上探讨首都流动人口的疏解和管控政策，以期为首都人口疏解、管控和城市治理目标的顺利实现提供科学参考。

二、北京流动人口特征与变化趋势

本文采用国家卫生健康委员会中国流动人口动态监测调查数据（CMDS）（2010—2016年）和相关年份《北京统计年鉴》的数据，结合作者2014年在北京海淀区对流动人口进行的338份有效问卷调查的数据，对北京流动人口的特征进行分析，进而通过2010年和2016年数据对比来反映其变化趋势。

1.家庭式流动过半，劳动年龄人口为绝对主体，少年儿童和老人占比有所提高

与2010年相比，2016年北京流动人口中与家庭成员一起流动的比例下降了8个百分点左右，但仍然超过半数，家庭式流动特征较为明显。在京流动人口中劳动年龄组人口（15—64岁）为绝对主体，2016年占比高达76%。值得关注的是，2016年在京流动人口中少年儿童组和老年人口组占比相对2012年均有所提高，其中少年儿童组提高了3.1个百分点，老年人口组提高了2.6个百分点。对孩子教育及家庭照顾问题越来越重视，以及劳动年龄的不断延长等促使现阶段流动人口中少年儿童与老人占比有所提高。

2.素质结构不断优化，就业行业集中

受教育程度方面，2010年北京流动人口中，受教育程度为初中及以下人员占比为51.95%，2016年下降为39.83%。同时，拥有大学（大专、本科）及研究生学历人员所占比例逐年上升，2016年达到38.14%；受教育程度为高中和中专人员所占比例则维持在20%左右（见图1）。显然，北京流动人口的受教育程度不断提高，但是文化程度为初中及以下人员占比仍高达近4成，流动人口整体素质结构优化提升的空间较大。

2016年，在京流动人口雇员占比为71.99%，自营劳动者身份所占比例为17.05%，雇主身份所占比例为9.45%，家庭帮工身份所占比例最低。与2010年相比，雇员、雇主身份占比有所增长，而自营劳动者、家庭帮工身份所占比例则出现下降。可以看出，在京流动人口大多数处于被雇佣状态。

从就业结构看，北京流动人口就业占比前5名的行业，主要集中在第三产业。并且，第三产业劳动力就业所占比例从2010年到2016年呈上升趋势，与北京市产业结构高级化发展趋势一致。然而，在京流动人口在第三产业劳动力就业主要集中在批发零售和住宿餐饮等领域，这些行业具有劳动密集型、就业门槛低、竞争力较弱等特点。2016年流动人口在居民服务、修理和其他服务业、批发零售以及住宿餐饮的就业占比总和高达49.7%。流动人口的就业身份和行业分布与受教育程度密切相关，素质结构对流动人口的就业竞争力和就业选择空间产生影响。

3.收入整体提高，但住房成本不断上升，拉高了消费总支出

比较2010年和2016年在京流动人口的就业收入发现，0—3000元低收入组所占比例下降了36个百分点，其余收入组所占比例均有所提高，1万元以上收入的人口比重上升显著。这一方面与北京平均工资水平提高有关，另一方面也反映出在京流动人口的就业收入水平普遍上升。

比较2010年、2016年在京流动人口的家庭/个人月度总支出发现，0—2000元低支出组所占比例下降了41.3个百分点，其余支出组均有所提高。在流动人口家庭/个人每月总支出中，房租是重要的组成部分，房租支出占总支出比重超过40%的样本占30%以上。与2010年相比，2016年这一比例上升至35.9%。其中，房租支出占总支出比重60%以上的样本增长迅速，6年间提高了6.63个百分点。在京流动人口总支出不断提高，尤其是住房成本增加，在一定程度上拉高了总体生活成本。流动人口收入与支出的增加主要受北京经济社会发展宏观环境的影响，尤其住房支出的快速上升已成为流动人口在京生活成本上涨的重要因素之一。需要警惕的是，住房支出比例的上升，会挤压流动人口其他方面的消费支出，降低生活质量。

4.居住稳定性仍有待提高，社会参保率偏低

第一，在京流动人口租住私人房屋所占比例较高，2010年为62.45%，2016年有所下降，但仍高达57.51%。第二，在京流动人口自购房的比例逐渐提高，2010年10.9%的在京流动人口拥有自有产权房，2016年该比例上升为20.93%。第三，2016年在京流动人口中由单位/雇主提供免费住房、享有政府提供廉租房、公租房的比例均比2010年有所提高，但占比仍然很小，其中政策保障房享受率极低。总体上来看，在京流动人口居住条件和稳定性有一定改善，但稳定性仍有待提高，6成左右的流动人口居住问题仍然依靠租住私人房屋解决。

面对北京的高房价，流动人口的购房能力显著不足，加上住房限购等政策的实施，使得流动人口在京购房的空间愈发狭小。自购房比例上升部分主要集中在流动人口中的高学历、高收入人群。受多种因素影响，政策性保障房的供需缺口还非常大，流动人口尚未被有效纳入保障体系。单位提供住房的能力也一定程度上受制于高房价的影响，使得租住私人房屋成为流动人口的主要选择。从纵向比较看，在京流动人口五险一金参保率不断提高，社会保障水平显著提升，但社会保险参保率仍不高。2016年养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险参保率都在50%以下，住房公积金参保率仅为25.33%。社会保障体系有待完善，流动人口的高流动性、临时性就业等都影响着社会保险的参保率。

5.空间集聚性显著，城六区流动人口明显下降，但总体占比仍超六成

北京流动人口的空间分布具有显著的集聚性，城市功能拓展区和城市发展新区是北京流动人口分布较为集中的区域。据《北京统计年鉴》数据显示，2010年，在城市功能拓展区和城市发展新区居住的流动人口占全市流动人口总量的87.86%，2016年这一比例上升到90.02%。这些区域发展较快，为流动人口提供了大量的就业岗位，而且居住成本相对较低，吸引越来越多的流动人口聚集。有些行政区流动人口占本区域常住人口的比重超过40%，可以说，流动人口对北京城市功能拓展区和城市发展新区的发展具有重要的影响。

从时间变化上看，2016年与2010年相比，只有石景山区在聚集类型上由高度聚集区降为中度聚集区，但从两个时期流动人口的比重指数和密度指数看，北京城六区均出现下降。北京城六区流动人口占全市流动人口的比重除朝阳区略有增长外，其余均出现下降。在京流动人口的空间分布表现出整体外移的趋势，但外移仍主要局限在城市发展新区，远郊生态涵养区尚未出现显著增长。这主要是由于城市发展新区经济发展较快，提供就业岗位多，吸引了人口流入。值得注意的是，2016年北京城六区流动人口占全市的比重仍近六成。流动人口在北京空间分布格局及变化受就业机会、居住空间、政策、交通等多重因素影响，各区产业、人口疏解目标与政策较显著地影响着流动人口的空间分布与流向变化。

6.社会融合度不高，城乡结合部社会隔离最为突出

第一，城乡结合部流动人口社会融合程度较低。

北京流动人口的孤立指数可以反映流动人口在本地的融合情况。孤立指数指在单位空间里，同组个体之间（单组）或异组个体之间（组间）潜在接触的可能性。北京各功能区流动人口孤立指数计算结果显示，城市功能拓展区流动人口孤立指数最高，城市发展新区次之，首都功能核心区更低一些，生态涵养区最低。说明城市功能拓展区和城市发展新区外来人口接触到同组个体的可能性要比首都功能核心区和生态涵养区高得多，而接触到异组个体的可能性要小得多。时间变化上，2016年城市发展新区流动人口孤立指数有所上升，其他三个区域均出现下降。城市功能拓展区和城市发展新区均属于广义的城乡结合部地区，城乡经济要素混合、二元管理体制交错等为在京流动人口提供了一定的生存空间，也在某种程度上割裂了其与本地社会的关系。

第二，城中村流动人口社交网络简单，日常活动半径狭小。

城中村是城乡结合部最典型的社区类型之一，也是流动人口，尤其是低收入流动人口聚集的区域。据作者调查，北京城中村流动人口接触最多的三类人依次是邻居、同乡和朋友，87.5%的流动人口没有或拥有不多的本地人口朋友。25%的流动人口认为与本地人沟通有一定困难，还有近30%几乎没有沟通过。可见城中村流动人口的社交网络非常简单。北京城中村流动人口的日常活动半径也非常小，其中，就业通勤半径在0.3km以内的高达近6成。日常购物、消费和闲暇娱乐等活动也主要集中在所居住的城中村附近，有60.9%的流动人口选择在本城中村内购置食品和日用品，生病就医有35.3%的人选择就近的城乡结合部私人诊所，闲暇娱乐活动也是以在居住地附近开展免费娱乐项目为主。城中村是低收入流动人口的主要聚集地，这里的流动人口一般收入水平低、消费能力差，工作、居住获得途径以亲缘或地缘关系为主，城中村的经济活动具有典型的自服务特征，与外界联系较少，导致流动人口的社交网络简单，日常活动半径比较狭小。

三、流动人口对首都人口管控和城市治理的影响

流动人口是北京人口结构的重要组成部分，为首都经济社会发展做出了重要的贡献，但也为首都人口管控和城市治理等带来挑战。

1.对城市基础设施和公共服务提出越来越高的要求

北京流动人口规模大，占城市总人口的比重高，对基础设施和公共服务提出严峻挑战。家庭式流动特征对流动人口的生活配套服务提出了更高的要求。比如，与家庭成员一起流动通常使得以单位为主解决住房的办法难以奏效，流动人口中租住私人房屋比重较高，尽管房屋来源不在公共服务范畴之内，但对出租房屋的管理成为重要问题。提高公租房等政策保障房对流动人口的覆盖也是城市政府今后要面临的问题之一。另外，少年儿童组和老年人口组流动人口比例的上升则对北京教育、卫生保健、养老等公共服务增加了更多的需求。

2.对人口调控后的决策提出挑战

流动人口的年龄结构以劳动年龄人口为主，一方面，为北京经济发展补充了充足的劳动力，人口红利效应显著；另一方面，拉低了北京人口老龄化程度。这些对北京的经济社会发展是有利的，但随着人口调控力度的加强，流动人口减少的趋势必然会发生，“以业控人”的做法会直接影响流动人口中劳动力规模的变化，相应地会改变北京的劳动力供给水平和老龄化水平，对首都经济社会发展产生影响，对城市管理决策也会提出新的挑战。

3.城六区人口疏解压力和城市发展新区人口管控难度加大

2015年起，北京城六区在常住人口增长方面陆续出现拐点，2016—2017年累计减少74万人，疏解措施初见成效。但随着城六区一般性制造业、区域性市场、物流中心、高校等向外搬迁工作的完成，未来人口疏解的空间在不断缩小，难度也在加大。在前期人口疏解与城市治理政策的作用下，在京流动人口有所减少，其中一部分人流向京外，还有一部分在北京市内流动，主要趋势是从城六区向城市发展新区流动。尽管城市发展新区达到“人口天花板”还有一定的空间，但在流动人口空间外移的大趋势下，也会面临人口急剧增长的挑战，人口管控难度也在增大。

4.城乡结合部治理与改造任务艰巨

城乡结合部因其有利的地理区位和独特的住房市场成为流动人口，尤其是中低收入流动人口聚集的区域。在一些城中村，本地人口与流动人口数量出现严重“倒挂”，流动人口成为当地人口的主力军。流动人口的生产消费能力、社会网络结构与经济行为特征对城乡结合部空间结构和形态产生了重要的影响。第一，分散、小规模以及临时性的经营活动等较多，对该区域正常经济秩序的维护和经济发展层次的提升带来不利影响，使这些区域成为城市治理中的“洼地”。第二，流动人口社会网络简单，日常活动空间狭小，形成了以居住地为中心、相对封闭的“孤岛”，与周边社会融合度低。第三，流动人口自身的局限性使得他们只能寻求与其竞争力相匹配的生活空间，如果现有格局被打破，他们还会寻找类似的空间，并延续原来的行为特征。因此一个城中村被拆除或者一个城乡结合部被治理后，很容易在更外围的地方出现新的城中村和城乡结合部。这些都是城乡结合部面临的城市治理难题。

四、首都人口疏解与管控策略的思考

流动人口的家庭式流动、居住成本、就业行业、空间分布及社会融合度等方面的特征对城市治理将带来广泛的影响。本文基于前述分析提出了首都人口疏解与管控策略。

1.“控”“收”联动，引导人口有序流出

坚持“以业控人，以房管人”，从源头上减少容纳流动人口无序增长的空间，是首都控制人口规模与结构的主要思路与举措。北京流动人口在劳动密集型和低收入产业就业集中，租房比重高且住房支出占消费总支出的比例较大，甚至存在一定的违规租房现象等。因此，产业疏解和加强房屋管理方面的举措对疏解流动人口，尤其是竞争力较弱的流动人口效果会比较显著，近年常住人口和流动人口数量出现由增到降的拐点已表明政策收到成效。

需要注意的是，人口从北京流出必然涉及流向哪里的问题。现阶段，中国人口大规模向大城市、特大城市流动有着多元化的背景，不可否认，部分流动人口尤其是低层次流动人口的流动尚带有一定的盲目性。要改变这一趋势，重要的是给流动人口找到新的去处。对首都而言，京津冀协同发展为产业疏解和人口疏解提供了良好的契机，首都人口的“控”和天津以及河北各个城市的“收”是相辅相成的过程，需要一定的时序与配套措施。全国范围内其他中小城市和人口流出地等人口吸纳能力的变化也是影响首都人口流出的因素之一。如果接收流出人口的条件不具备，必然会影响首都人口疏解的效果。因此，加强区域协调至关重要。一方面，在京津冀协同发展的基础上制定具体可行的人口疏解与承接政策，引导人口在京津冀区域范围内优化布局；另一方面，要加强北京内部各区域之间的协调，掌控好流动人口从重点疏解地区向非重点疏解地区的迁移，避免对城市新区发展造成过大的人口压力，要严控生态涵养区人口的蔓延和过度增长。

2.疏解与安置有机结合，提高人口就业结构与产业结构的匹配程度

疏解是必要手段，但未来流动人口仍将是北京人口的重要组成部分。在加强人口管控与疏解的同时，也应做好流动人口的安置与融合工作。人口管控不仅体现在规模方面，还应注重质量和结构，尤其是人口的就业结构与产业结构的匹配性。一个城市，既要有服务外部的优势产业，也要有支撑本地生产生活的基础部门，首都作为拥有2000多万人的超大城市也不例外。城市人口的疏解对象不是既定的哪一类人群，而是应根据经济社会发展的需要来判断具体的人口富余规模与领域。应加强对首都北京人口结构、就业结构与产业结构匹配性的研究，有针对性地制定人口控制与管理措施。

人口管控不是一味地疏解，也包括通过管理，让其规模和分布更加合理。不同社会群体间只有建立起密切的社会分工、联系与依赖，才能实现根本上的融合。提升对流动人口的服务覆盖，增强其与本地社会的融合对促进首都和谐、健康发展意义重大。将符合北京发展需求的流动人口逐步纳入城市公共服务体系，为其提供更加完善的学习、工作和生活条件，一方面，可以增加流动人口在北京工作和生活的稳定性与归属感；另一方面，也有利于提升流动人口的竞争力，在生产和消费方面对首都建设做出更积极的贡献。

3.引导流动人口有机融入城市现代生产生活体系

城市治理的最终目的是让城市更美好，让生活在其中的居民更幸福。城市管理与决策者在城市空间开发、治理与改造的过程中应充分考虑流动人口的行为特征和生产生活需求，引导其摆脱现有的不良生产生活状态，融入正常的城市生产生活体系。例如，在城中村改造和城乡结合部治理中，应将流动人口有效纳入当地的总体发展部署之中。具体来说，结合城市发展需要，积极创造一些就业岗位，扩大对流动人口的就业安置；适当保留与开发一些正规而廉价的住所，为中低收入流动人口提供落脚之处；以及扩大社会保障的覆盖惠及程度等。变“堵”为“疏”，从而有效减少他们自己寻求临时性就业和生存空间的可能性。

4.同步完成人口疏解和城市管理创新，提高城市运行效率

人口疏解是医治首都大城市病的措施之一，但不是全部。应加大城市管理的创新力度，尽快建立起现代化的城市管理体系。尤其在推进人力资源建设、提升养老服务水平和健全其他公共服务等方面做好规划与配套工作，巩固人口管控的成果并提高城市运行效率。

要创新人口管控思路，探索更多更高效和科学的人口疏解与管控措施，使其与北京整体产业结构调整、空间格局优化、人居环境提升等相互匹配、相互促进。对拥有稳定就业和稳定住所的高层次流动人口可以提供更灵活、更多元化的安置与配套服务，让他们更安心地为首都经济社会建设和发展做出贡献。

本文节选自《区域经济评论》2020年第2期