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构建“一带一路”自由贸易区合作与治理机制的思考
作者:丁松 文章来源:区域经济评论 点击数:685 更新时间:2019-10-15 23:13:54

作者简介:丁松,男,郑州大学产业技术研究院研究人员(郑州 450000);伊利诺伊香槟分校经济学院硕士生(美国香槟 61801)。

 

“一带一路”建设对于推进经济全球化和实现多边贸易主义,尤其是对于着力破解治理赤字、信任赤字、和平赤字、发展赤字起到了积极作用。目前,由于受逆全球化思潮和贸易保护主义的影响,全球范围内的双(多)边自贸协议谈判及其自由贸易区网络建设步履维艰、曲折发展。分析全球典型双(多)边贸易机制的积极作用、主要特点与主要困境,对于构建“一带一路”自由贸易区合作与治理机制具有重要的借鉴意义。

一、全球典型双(多)边贸易协定的基本情况

目前,对于全球经贸关系影响较大的双(多)边贸易协定主要有:跨太平洋伙伴关系协定(Trans-Pacific PartnershipTPP)、跨大西洋贸易与投资伙伴协议(Transatlantic Trade and Investment PartnershipTTIP)、诸边服务业协议(Plurilateral Services AgreementPSA)和区域全面经济伙伴关系(Regional Comprehensive Economic PartnershipRCEP)。虽然这些协议有的没有真正实施,但其倡导的基本理念、基本原则、谈判内容、实施规范和国际法要求等对加强和深化“一带一路”自由贸易区合作与治理具有重要启示。

1.跨太平洋伙伴关系协定的基本情况

跨太平洋伙伴关系协定也被称为经济北约,其前身是跨太平洋战略经济伙伴关系协定,它是一组多边关系的自由贸易协定。而跨太平洋战略经济伙伴关系协定(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership AgreementTPSEP)是由新西兰、新加坡、智利和文莱发起并签订的。2006年,TPSEP协议正式生效。2009年,美国高调宣布加入TPP谈判。2011年,在TPP9个成员领导人会议上,通过了跨太平洋伙伴关系协定的纲领性文件。201111月,在第十九届东盟峰会上,东盟十国领导人正式批准了RCEP2015年,在美国亚特兰大召开的TPP部长级会议上,跨太平洋伙伴关系协定谈判达成基本协议。20153月,中国发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。2016年,美国、日本、澳大利亚、新加坡等12个国家在新西兰奥克兰正式签署跨太平洋伙伴关系协定。至此,亚太地区呈现出TPPRCEP一带一路建设等多轨竞争的格局。在此情形下,构建亚太自由贸易区(Free Trade Area of the Asia-PacificFTAAP)也面临着新的挑战和机遇。

2018年,美国正式退出TPP,剩余11国(由日本主导)重新修订了这一协议,将该协议更名为《跨太平洋伙伴关系全面进展协定》(Comprehensive Progressive Trans-Pacific PartnershipCPTPP)。TPPCPTPP都将重心放在了亚洲地区。事实上,虽然TPP没有真正实施,但其主张的贸易全覆盖、宽领域和高标准等特点,如在环保、劳工、原产地和政府采购等方面包含的诸多高标准的条款,就决定了TPP一旦实施将会对中国、亚洲及全球产生不可估量的影响,当然其本身也可能面临成员利益分歧较大等问题。

2.跨大西洋贸易与投资伙伴协议的基本情况

1995年,欧美提出新跨大西洋市场(NTM)倡议,但由于NTM会挑战世界贸易组织(World Trade OrganizationWTO)多边机制等原因,最终以破产告终。2005年,欧美提出跨大西洋经济一体化和增长倡议。2007年,欧美创建以监管协调为目标的跨大西洋经济委员会。后来,由于欧美深陷金融危机与债务危机的困扰,经济发展疲软,而WTO多哈回合谈判一直处于僵持状态,这促使欧美寻求双边机制来代替多边机制,以解决发展困境。2011年,欧美在欧美峰会上设立了就业与增长高级别工作组,为发掘跨大西洋伙伴关系的所有潜力寻找新的途径。20132月,欧美就业与增长高级别工作组正式提议欧美展开会谈,主要包括市场准入、监管与非关税壁垒以及贸易规则制定等内容。20136月,欧美正式宣布启动TTIP谈判。TTIP是欧美之间的双边自由贸易协定,意在建立欧美自由贸易区。2016年,由于欧美在开放欧洲服务业市场以及允许欧盟进入美国政府的采购项目等问题上分歧较大,致使TTIP谈判陷入停滞。TTIP谈判一旦成功,其贸易规则将成为21世纪自由贸易协定的标杆、全球贸易合作的新标准,将改变世界贸易规则。

3.诸边服务业协议的基本情况

2013年,美国联合澳大利亚、日本、加拿大等21WTO成员组成真正之友(Really Good FriendsRGF),紧紧围绕服务领域新规则的制定展开谈判,也即PSA谈判。近年来,美国、欧盟、日本为重塑全球新经贸规则体系,持续掌握国际经贸领导权,建立一套不同于WTO规则的国际贸易新规则和新秩序,除推动TPPTTIP外,还积极推动全球领域内服务贸易新规则的制定。PSA谈判的目的是建立全球统一的服务业规则。如果这一谈判成功,美国等发达国家将在服务业领域拥有庞大的市场,进而掌握在服务贸易竞争中的主动权和话语权,PSA也将成为各国进入服务业领域的标准,这可能导致世界贸易组织、亚洲太平洋经济合作组织等多边组织逐渐空心化、边缘化。

4.区域全面经济伙伴关系的基本情况

区域全面经济伙伴关系是在WTO谈判受阻、经济全球化进程缓慢但区域经济一体化发展强劲的形势下产生的。2011年,东盟出于自身利益的需要,在第十八次东盟经济部长会议上,讨论和产生了组建区域全面经济伙伴关系的草案;在第十九届东盟峰会上,东盟十国领导人正式批准了RCEP2012年,东盟十国、中国、日本、韩国、印度、澳大利亚和新西兰的经济部长会议原则上同意组建RCEP2015年,RCEP在联合声明中强调,进一步加紧工作和争取2016年结束RCEP谈判。2016年以后,RCEP的多轮谈判持续进行。2015年,东盟宣布建成经济共同体并发表《东盟共同体愿景2025》和《东盟互联互通总体规划2025》。同时,中国东盟自由贸易区升级和香港东盟自由贸易区谈判进程的加快都在一定程度上推动了RCEP谈判。RCEP成员人口约占世界总人口的一半,生产总值占全球生产总值的1/3,所涵盖的区域将成为世界最大的自由贸易区。在推动RCEP建设的过程中,要进一步完善5“10+1”自由贸易区,进一步提高经贸与设施联通便利化程度,切实打破RCEP的碎片化现状,降低合作与治理成本。

二、全球典型双(多)边贸易协定的主要困境

虽然TPPTTIPPSA没有真正实施,但其推动倡导贸易自由化的初衷和以高标准与规则治理为主的价值取向值得借鉴。RCEP谈判升级与进程的现状也充分表明,以关系治理或感情治理为主的RCEP合作模式,势必会影响RCEP的谈判进程、降低RCEP的实际效果。

1.跨太平洋伙伴关系协定的主要困境

TPP是一组多边关系的自由贸易协定,其实质是建设亚太自由贸易区,促进亚太地区的贸易自由化。TPP谈判之所以陷入僵局,其主要原因在于它要求贸易和服务自由、货币自由兑换、税制公平、国企私有化、保护劳工权益、保护知识产权、保护环境资源、信息自由(包括新闻自由、互联网自由)等统一的监管标准;要求消除或削减涉及所有商品和服务贸易以及投资的关税和非关税壁垒等。TPP可能会在真正实施过程中陷入困境,其主要原因包括3个方面:第一,TPP是政治和安全目标与贸易政策相结合的产物,致使其在政治与经济两个层面的矛盾一时难以协调。第二,TPP面临各成员内部政治斗争加剧,各主权国家对多元化的态度不一,自贸协议高标准的双刃剑作用等问题。第三,由于发达国家与发展中国家之间的利益诉求多元、经济及社会发展水平不平衡、文化差距较大等问题,使得部分谈判细节可能无法落实。

2.跨大西洋贸易与投资伙伴协议的主要困境

TTIP不仅要求关税减免,而且要求削除非关税贸易壁垒,切实推进欧美市场的一体化,尤其在银行业开放、政府采购、食品安全标准、药品监管认证、专利申请与认证、制造业的技术与安全标准等方面提高经贸便利化程度。2016年,TTIP谈判因遭到很多欧盟国家的严重抗议而陷入困境。TTIP谈判陷入困境的原因包括3个方面:第一,欧美主导国际贸易与投资新标准和新规则的动机与世界上大部分国家维护WTO等全球多边贸易体制的决心相悖。第二,欧美在市场准入、监管与非关税壁垒以及贸易规则制定等方面分歧较大,利益博弈难以平衡。第三,TTIP一旦实施,将给欧美带来食品安全、消费者保护、劳动用工、环境、农业和医疗部门竞争等诸多问题,甚至会阻碍欧盟一体化进程。

3.诸边服务业协议的主要困境

PSA是除WTO外,欧盟参与制定的第一个贸易新规则,一旦达成,很可能进一步加速全球服务业市场自由化的步伐,也可能使美国、欧盟、日本等进一步垄断全球服务业,其结果也可能逐步取代WTO服务贸易规则。PSA谈判的主要内容包括金融、快递、传播、电信、电子商务、运输、观光、物联网、移动通信网络、互联网等服务业领域,而美国、欧盟、日本服务业产值占全球服务业产值的2/3以上,具有绝对的市场话语权。因此,PSA可能会在实施过程中陷入困境,其主要原因包括两个方面:第一,PSA谈判缺乏新兴发展中国家的支持。第二,PSA的门槛和标准过高,一旦达成,将对现有的服务业领域签署的自由贸易协议产生巨大冲击。

4.区域全面经济伙伴关系的主要困境

RCEP的制度设计及运行机制存在的问题主要包括3个方面:第一,RCEP贸易开放条件和标准不高,贸易规则意识不强。目前,RCEP面临的是从5个自贸协定向RCEP的谈判升级。截至20187月,RCEP进行了23轮谈判,其内容包括关税减让、服务业开放、简化贸易规则等方面,但其贸易开放条件和标准不高,尤其是与TPPTTIPPSA相比,RCEP并不强调所有成员遵守统一规则。RCEP与现有的经济合作机制相比,能照顾到参与各方经济发展水平的差距,体现出渐进性、开放性、包容性、可行性的特点。但不同参与方之间的谈判进度和小多边协议条件的差异,致使RCEP的谈判升级受到一定影响。第二,RCEP多边谈判的难度较大。当前,RCEP框架下东盟内部成员间的自由贸易协定以及东盟与外部6个成员间已签署的5东盟+1”自由贸易协定需要进一步整合。同时,RCEP 成员中还有不少国家未建立双边自贸协议,现有自贸协议差异的整合难度较大,这致使局部小多边自贸协议的谈判成为RCEP谈判的瓶颈和难点。第三,RCEP自由化水平争议大、谈判阵营分化,谈判进程多、成果少。历史认知、领土和领海争议等因素对推进RCEP谈判的影响较大。

三、全球典型双(多)边贸易协定对构建“一带一路”自由贸易区合作与治理机制的启示

借鉴TPPTTIPPSA等合作与治理机制的规则治理和RCEP等合作与治理机制的关系治理的有益之处,对于构建一带一路自由贸易区合作与治理机制具有重要的理论意义与现实意义。

1.基本原则:坚持平等互利与合作共赢

首先,“一带一路”沿线国家要维护全球多边贸易主义、反对贸易霸凌主义。目前,部分国家通过双边主义、区域主义拓宽合作渠道,如TTIP就是典型的欧美双边主义,这导致全球多边贸易主义面临较大危机。欧美利益分歧众多,欧盟成员内部也存在争议,欧美内部的社会利益阶层要求不同严重影响TTIP的谈判进程。由于欧盟各国在很多产业领域的强弱程度不同,因此在TTIP的谈判中其利益诉求也不同。法国一直是TTIP的质疑者之一,而英国和意大利以及一些北欧国家则十分支持TTIP。德国智库研究认为,英国可能是TTIP的最大获益者,而德国只能处于平均水平,法国获益更少,这势必影响欧盟国家之间的信任。从美国方面来看,其在汽车、重工业和奢侈品等领域也担心来自欧盟的竞争。由于美国国内贸易保护势力和利益集团的分歧,能否再次重启TTIP谈判成为未知数。TTIP对于中国等新兴国家和经济体而言,不仅有欧美统一标准带来的好处,也面临欧美高标准的考验。一带一路沿线国家的安全风险、秩序主导权争夺和制度环境有待改善等因素给一带一路自由贸易区建设带来巨大挑战。一带一路沿线国家众多、发展阶段各异、发展程度不同、诉求多元,而且一带一路自由贸易区网络建设要点对点、面对面地进行协商,不可能像欧盟那样作为一个超国家组织体直接与美国谈判。

其次,“一带一路”沿线国家要共同担起促进互利共赢的责任,必要时要做出适当让步与妥协。中国在健全“一带一路”自由贸易区合作与治理机制时,应根据国际经贸规则的新发展,更新既有双边投资协定(Bilateral Investment TreatyBIT)规则,同时通过中美BIT、中欧BIT以及同期进行的一系列重大谈判构建中国BIT范本,应对新一代BIT带来的变化和挑战,提高中国在国际投资新规则中的参与权和话语权。推进一带一路自由贸易区合作与治理机制建设,必须本着平等和公平的原则来开展合作。一带一路沿线国家要共同担起促进互利共赢的责任,而不能一味地追求自身利益,损害其他国家的相关权利,为了实现更好的发展,必要时在一些非原则性问题上做出适当让步与妥协。更为重要的是,中国要积极与亚太区域现有的治理与合作机制进行对接。事实上,目前亚太区域呈现出TPPRCEPFTAAP一带一路建设竞争与合作的新架构和新态势。RCEPTPPFTAAP均受到了逆全球化的冲击而面临新的挑战。中国应借助RCEPFTAAP一带一路建设,提升亚太区域经济一体化水平,引领亚太区域经济走向深度一体化与包容性发展之路。

2.基本目标:构建高水平一带一路自由贸易区网络

首先,中国要进一步主动推动RCEP合作与治理机制的谈判进程。中国应积极推进RCEP谈判,引领谈判进程,升级现有的自贸协议水平,将RCEP谈判与一带一路建设联动推进,并推动国内规制改革,做好风险防范工作。重点围绕一带一路五通任务,针对当前RCEP谈判多、成果少的现状和亚太地区自贸协议重叠化、碎片化的局面,整合5东盟+1”自由贸易协定的方式推动RCEP谈判,不断推动RCEP向高标准自由贸易规则迈进。同时,中国要进一步加强与美国、欧盟等发达经济体的双边投资协定谈判进程,加快推动RCEP协定早日达成。中国应推进大湄公河次区域合作、中巴自由贸易区、中国—东盟自由贸易区、孟中印缅经济走廊合作机制等项目的谈判与建设进程,尤其要在经贸合作、产业合作、金融合作和生态环境等方面积极与“10+1”“10+3”等多边自贸协议对接。同时,在基础设施、能源资源、人文交流和海上合作等领域积极进行规则创新,加快构建具有世界标准、中国特色的一带一路自由贸易区网络。

其次,中国要借鉴TPPTTIPPSA合作与治理机制的有益之处。TPP的实质是从自由贸易协定走向自由经济协定。一带一路建设和TPP是不同类型的国际公共产品,如果两者之间能建立包容性机制,将进一步推动亚太自由贸易区建设。虽然美国已经正式退出TPP,但其对TPP成员和地区事务的影响力还存在,美国意在通过TPP进一步提高其对亚太地区的影响力和控制力,中国要借鉴TPP机制的优势,主动向高标准自由贸易规则接轨,提高一带一路自由贸易区合作与治理水平。

3.基本逻辑:增强政治与战略互信

首先,“一带一路”沿线国家之间要增强政治与战略互信。以TTIP谈判为例,欧美之间互信不够,结果导致TTIP谈判无限期停滞。一方面,在TTIP谈判启动时,正值美国棱镜门事件爆发,虽然欧盟国家并没有在谈判中明确指出对于美国监视行为的疑虑,但是欧洲议会国际贸易委员会也在其批准的一项TTIP决议中提出,资料保护和隐私权对于欧盟立法者来说是敏感议题,他们不希望因为贸易而削弱欧盟各国加强隐私权保护的法律法规。这极大地损害了欧盟对美国的政治与经济信任。另一方面,欧美在一些问题上坚持各自的立场,未能就共同发展目标做出让步。美国在希望进一步进入欧洲市场的同时,却不肯为欧洲进入美国市场做出让步。中国应吸取TTIP教训,在构建一带一路自由贸易区市场准入、法规和非关税壁垒、争端解决机制等制度时应建立互信机制,加强沟通与对话,避免出现因合作各方之间的信任危机而导致的协定无限期停滞。

其次,中国要积极推动RCEP的构建及规则制定。RCEP是发展中国家倡导的泛区域、宽领域合作机制,符合中国的发展方向。东盟从规则接受者转变为规则制定者,代表了发展中国家在国际规则制定中地位的提升和关于机制化合作的诉求。中国要积极参加RCEP的构建及规则制定,进一步为RCEP提供制度性公共产品和国际合作法律制度,提高中国在亚太地区经贸合作的地位。

4.规则要求:建立能满足一带一路沿线国家个性化需求的包容性规则

首先,构建“一带一路”自由贸易区合作与治理机制不能一味追求合作与治理规则上的高标准。“一带一路”建设坚持的共商共建共享和互联互通理念,意味着各参与方既不会像加入世界贸易组织或TPPTTIP那样经历漫长而艰苦的谈判过程,也不需要在外部压力下做出重大让步。不能一味追求一带一路自由贸易区合作与治理的高标准,也不能将规则与标准强加于有关国家,而应进行平衡和局部修正。在规则制定过程中,要认真听取各方意见,求同存异,最大限度地消除矛盾和分歧,做出符合一带一路沿线国家发展和人民利益的最优决策。中国要加强与新兴经济体国家在国际服务贸易规则制定等方面的合作与协调,提高新兴经济体国家在国际服务贸易规则制定方面的话语权,加快形成一系列有法治保障的自贸区合作与治理协议,提高中国与新兴经济体国家间自贸区的合作与治理水平。

其次,中国要以包容和开放的心态对待TPPTTIPPSA等规则。贸易规则的高标准也会倒逼中国改革,以适应高标准的新国际规则。中国要加快推动国内规则与国际高标准逐步衔接,以准入前国民待遇和负面清单的投资管理模式为基础,积极开展双(多)边投资协定谈判和自贸区谈判。当然,中国也不能照搬新贸易投资规则,但可借鉴其符合经济发展规律的成分,形成有中国特色的多层次贸易投资规则和标准体系。

5.制度选择:提升中国在自贸区合作与治理中的制度性话语权

首先,中国要加快推进双边和多边自贸协定谈判以及主动对接“一带一路”沿线国家发展战略和区域性倡议。中国通过加强基础设施建设合作、打造紧密分工合作的产业链、共建经贸园区、加快推进双边和多边自贸协定谈判以及主动对接“一带一路”沿线国家发展战略和区域性倡议等方式,正在破解全球经济治理的困局。TPP关于机制建设的一些做法值得借鉴,例如,成立跨太平洋伙伴关系委员会和有关领域的专门委员会,最大限度地保障TPP相关条款的有效实施;美国在TPP协定中引入投资者东道国争端解决机制,赋予外国投资者直接起诉主权政府的权利。因此,中国要充分借鉴TPP关于机制建设的做法,发挥好亚洲基础设施投资银行、丝路基金、双边产能合作基金等区域性金融合作机制的作用,不断将双(多)边谈话、声明、备忘录、合作协议等与国际规范相结合。

其次,中国要积极引导“一带一路”沿线国家借鉴PSA规则的合理之处,尽最大可能掌握服务贸易规则制定的主动权和话语权。一带一路沿线国家要提升服务业能力和水平,更广泛地参与全球服务业自贸谈判,吸取PSA等国际服务业协定的合理成分,适应PSA可能形成的高标准要求,提高其参与国际服务业规则制定的话语权。中国要加快一带一路自由贸易区谈判步伐,适当提高服务贸易自由化标准。目前,中国已签署的14个双(多)边自由贸易协定中,均涉及服务贸易,但服务贸易的质量和标准的自由化程度不高,未来要适当提高中国服务贸易自由化谈判标准,进一步消除体制机制障碍,打破国内市场壁垒,倒逼国内产业结构优化升级,积极参与国际服务贸易新规则的制定。

 

本文节选自《区域经济评论》2019年第5期。

文章录入:zhouying    责任编辑:zhouying 
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