作者简介：文小才，男，河南财政金融学院财政税务学院教授，经济学博士（郑州 451464）。

政府消费支出指政府部门为全社会提供公共服务的消费支出和免费或以较低的价格向居民住户提供的货物和服务的净支出，主要包括教育支出、文化科技支出、医疗卫生支出、社会保障支出和政府自身消费支出等。中国经济进入新常态以来，消费成为经济增长的主要力量。2017年，中国最终消费率达到了53.6%，其中，政府消费占社会最终消费规模的27.02%，政府消费对社会最终消费规模扩大起到了重要作用，并对经济增长做出了重要贡献。在此背景下，研究中国政府消费支出及其政策取向具有重要意义。

一、中国政府消费支出的总量差异

政府消费支出总量的差异分析，就是把各种政府消费项目作为一个整体，通过历年绝对数与相对数的比较来全面地揭示政府消费的总量规模，并在此基础上进行差异分析。

1.政府消费支出的绝对规模

中国政府消费支出绝对规模从2000年的16680亿元增加到2017年的117944亿元，增长了7.07倍，年平均增长率为39.28%。这表明随着中国整体经济实力不断加强，政府以公共形式进行消费的支出总量也越来越多。

2.政府消费支出的相对规模

首先，我们将政府消费支出和与之密切相关的以支出法计算的GDP规模相比较，考察政府消费支出的相对规模。政府消费支出数值仍采用《中国统计年鉴》中“支出法国内生产总值及构成”表所列示出的“最终消费支出——政府消费支出”指标。2000—2010年中国政府消费支出占GDP比重在快速下滑：从2000年的16.63%下降到2005年的13.99%，进一步下降到2010年的12.85%。2011年这一比例又上升为13.22%，到2017年逐步攀升至14.37%。也就是说，中国政府消费支出绝对数额在不断上升，但2000—2010年政府消费支出的上升速度不及GDP的增长速度，2011—2017年这一现象得到改善，却没能恢复到原来水平。

其次，我们用政府消费支出作分子，用政府可支配总收入作分母，两者相比得到政府消费支出占政府可支配总收入的比重，考察政府可支配收入中用于消费的比重。通过历年数值比较可以看出政府消费增长速度与政府可支配总收入增长速度之间的对比关系：该比重下降说明政府消费支出增长速度不及政府可支配总收入增长速度，反之同理。在此囿于统计指标的局限性，考虑到指标之间的关联与可比，以最大程度地真实揭示出政府消费的总量规模，我们使用的政府消费数据是《中国统计年鉴》中“资金流量表（实物交易）”或“资金流量表（非金融交易）”中所列示出的“最终消费——政府消费”指标，而政府可支配总收入数据也同样直接来自此表。政府消费支出占政府可支配总收入的比重也是先降后升的，从2000年的109.41%下降到2008年的68.96%，下降了40.45个百分点，幅度很大，说明这期间政府消费支出的增长速度远不及政府可支配总收入的增长速度。从2009年开始又开始呈上升态势，2016年达到了80.43%，上升了11.47个百分点，但也没有恢复到原来水平。

二、中国政府消费支出的结构差异

政府消费结构的差异分析，就是把政府消费支出的若干大项作为各个部分，观察历年它们在政府消费支出这一运行整体中的地位、作用和功能等，并在此基础上进行差异分析。

1.政府消费支出的项目结构

政府消费支出各项目具体数据的获得比较困难，现有的统计资料中没有细化的具体消费项目。本文采用如下方法：第一步，利用《中国统计年鉴》的“财政——中央和地方财政一般公共预算主要支出项目”表，计算一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护的数量，作为政府消费规模总量的代替。第二步，具体分析一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护在“政府消费”中的比重及趋势。第三步，将除一般公共服务以外的项目撮合作为政府消费中社会性消费的替代，将“一般公共服务”作为“政府自身消费”的替代，分析“政府消费”中“社会性消费”与“政府自身消费”的对比状况。

2.“政府消费支出”总量替代值的计算

按照上述方法，我们计算出2008—2017年10年间中国政府消费总量替代值。可以看出，以上述方法计算出的政府消费总量替代值和以上引自“支出法国内生产总值主要构成项”表数目不一样。但是，由于我们进行的是结构比较，重在揭示各个比例关系，因此只要统一口径，并不影响后续分析。

3.政府消费支出各项目比重

结合计算生成的政府消费总量替代值，可以计算出政府消费支出各项目在政府消费中的比重，多年的比重变化可体现出政府消费各项目比重的走势。计算结果大致反映出了如下现实：第一，一般公共服务、外交、国防支出的比重在逐年下降。其中，一般公共服务支出下降最多，从2008年的23.59%下降到2017年的13.16%，下降达10.43个百分点。第二，教育、科学技术、医疗卫生、社会保障和就业、文化体育与传媒、环境保护这几项支出比重在上升。其中，教育支出比重上升最多，从2008年的21.7%上升到2012年的27.38%，上升6.44个百分点，之后的年份又有所下降；其次是医疗卫生支出，从2008年的6.64%上升到2017年的11.52%，上升4.88个百分点；再次是社会保障和就业支出，从2008年的16.39%上升到2017年的19.62%，上升3.23个百分点；环境保护支出也从2008年的3.5%上升到了2017年的4.48%，上升将近1个百分点。第三，政府消费中社会性消费与政府自身消费的对比，社会性消费在逐年增加，从2008年的76.42%增加到2018年的86.83%，而政府自身消费则相应在逐年减少。可以看出，一般公共服务费在中国政府消费中呈下降态势，但仍占有较大比重。当前，中国政府实行大规模的减税降费政策，各级政府的财政收支矛盾更加突出，需要进一步减低一般公共服务费在政府消费支出中的比重；而社会性消费关系民生，近年在中国政府消费中所占比重虽有所提升，但仍显偏低。

4.政府消费支出的城乡结构

由于城乡各自独立的政府消费支出数据资料难于获得，我们从某些侧面或局部初步观察城乡之间政府消费支出，这里我们以教育、医疗为例。

一是城乡基础教育。政府基础教育消费支出偏重于城市，是相当长历史时期内中国基础教育发展阶段的现实。虽然近年来中央财政以转移支付方式加大了农村基础教育、贫困地区基础教育的政府消费支出力度，但并没有使城乡基础教育不平等的状况从根本上得到改变。可以看出，无论是生均预算内教育事业费支出还是生均预算内公用经费支出，农村的小学和初中都不能赶上全国水平。尽管国家出台了许多扶助救济措施，帮助低收入家庭的学生获得公平的学习机会，但是从每年预算内教育拨款受益者的总体分布情况来看，农村居民获益程度要低于城市居民。

二是城乡医疗保障。由于长期的城乡二元结构等因素的影响，中国卫生总费用在城乡之间分布不均衡，农村大部分地区公共医疗卫生服务提供不足。中国医疗保障城乡之间存在差异，2008年全国人均卫生费用为2317元，其中城市人均为1861.8元，农村人均为455.2元，城市人均卫生费用是农村卫生费用的4.09倍。之后的年份城乡之间差距在缩小，但2014年全国人均卫生费用为4970.52元，其中城市人均为3558.31元，农村人均为1412.21元，城市人均卫生费用仍是农村卫生费用的2.52倍。农村人均卫生费用远低于城市，很多农村医疗机构缺医少药，大量农民“应就诊未就诊、应住院未住院”。与此相对应，城镇居民的医疗条件和水平要高出很多，2016年农村每万人卫生技术人员数量仅是城市水平的37%左右，2017年农村每千人医疗卫生机构床数4.19张，仅为城市的47.89%。

尽管以上我们对政府消费支出城乡结构的比较是初步的、不完全的，但我们仍可以得出如下一些基本结论：第一，就政府消费支出而言，城乡之间的不平等程度很大。第二，近年来农村政府消费支出有上升趋势，但城乡不平等的现状没有根本改变。第三，政府消费支出的城乡统筹还需一定历史时期，实现城乡政府消费支出水平的趋同则需更长的时间。

5.政府消费支出的区域结构

中国区域间政府消费支出的不平等，主要体现在中央政府与地方政府在教育支出、医疗卫生支出、社会保障支出等重点项目的支出情况中。下面以2017年为例，考察东、中、西部地区与东北地区地方政府政府消费支出的情况。

我们可以看出：第一，从政府消费支出总量上看，东部地区政府消费支出水平明显高于中西部地区与东北地区，部分项目的差距还较大。以科技支出为例，东部地区科技支出是中部地区的3.05倍，是西部地区的4.58倍。第二，从政府消费人均支出来看，东部地区人均支出水平也明显较高，尤其是科技支出和教育支出水平，其中人均科技支出是东北地区的3.67倍、西部地区的3.23倍和中部地区的2.11倍；而西部地区人均一般公共服务支出水平较高，东北地区的社会保障和就业支出水平较高。第三，中部地区的政府消费支出水平从总量上看低于东部地区和西部地区，人均政府消费支出水平也较为落后，其中的一般公共服务支出、教育支出、医疗卫生支出仅仅略高于东北地区，低于西部地区。

三、政府消费支出不合理带来的问题分析

上述对中国政府消费支出的总量、结构分析，大体展现了中国政府消费支出的全貌，这种政府消费支出的不合理现状对居民消费以及经济社会发展带来了一定的问题。

1.对居民消费的影响

政府消费与居民消费之间关系密切，政府消费支出总量少、结构有待优化的现状势必对居民消费造成不良影响。

一是居民消费不足。政府消费与居民消费同属于消费范畴，都是社会再生产过程中的一个重要环节，政府消费能够促进居民消费扩大。第一，当政府消费扩大时，由于居民个人无须再承担某些被作为“公共产品”和“公共服务”提供的消费品的成本，这对于个体而言实际是一种“收入效应”，这种个体收入的相对扩大无疑能够促进居民消费。第二，当政府消费发挥出化解个体消费风险的作用时，个体消费会因此而得到充分的释放，表现为居民消费的扩大。第三，政府消费的许多项目实际与改善个体消费环境密切相关，当居民个人的消费环境进一步改善后，也会促进居民消费的扩大。近年中国居民消费占GDP的比重在缓慢上升，从2009年的36.43%升至2018年的38.75%，但其占GDP比重与其他国家相比仍较小。中国居民消费的不足在某种程度上是政府消费支出不足导致的，如果中国政府在医疗卫生、教育等公共消费领域加大投入，消除居民消费的后顾之忧，消费对经济增长的贡献将进一步提升。

二是居民消费结构错位。在政府消费不足，尤其是社会性消费不足的情况下，由于政府消费的教育、医疗等支出项目都是涉及每个社会成员生活的最基本、最重要的必需项目，所以政府消费不足将导致居民消费结构偏重于食品、医疗、就学、交通等方面，而其他如社会服务、通信、娱乐、家庭设备、旅游等方面的消费则不得不被压缩，中国的居民消费结构有待于从“吃、穿、用”到“住、行、游”的全面升级。

三是居民消费差距拉大。政府消费的不平等程度，直接影响到了居民消费的不平等程度。多年来，尽管中国农村居民消费额和城镇居民消费额的差距在不断缩小，但城镇居民消费额仍是农村居民消费额的2倍以上，在一些基本消费品差距如彩电、洗衣机等方面，城乡差距尚不明显，但在如家用电脑等非基本消费品项目方面，城乡居民差距依然较大。在区域差距方面，中国东、中、西部地区与东北地区居民人均消费水平总体不平等状况较为严重。2017年东部地区居民人均消费水平为24979.56元，中部地区人均消费水平为15283.78元，东北地区人均消费水平为12543.93元，西部地区人均消费水平为14696.29元。其中，东部地区人均消费水平最高，东北地区人均消费水平最低，东北地区人均消费水平仅为东部地区居民消费水平的一半。这种区域差异在某种程度上也是由政府消费支出的区域差异导致的。

2.对经济社会发展的影响

政府消费和居民消费呈现出的总量不足、结构错位、差距加大的特征，无疑对中国宏观经济与社会发展会产生一定的消极影响。

一是带来经济结构失调。政府消费与居民消费不足，意味着国民消费不足，而在经济增长速度一定的前提下，国民消费不足意味着宏观经济结构失调。一旦宏观经济结构出现失调，将不可避免地产生一系列宏观“经济病”，如由高储蓄、高顺差、高投资带来的流动性过剩、国际贸易失衡、通货膨胀压力、人民币升值等。

二是加大社会不平等程度。政府消费不足，意味着社会成员生活保障程度的下降，而居民消费不足，则直接体现了社会成员生活水平提高的局限。消费与人民生活水平、与社会公平正义密切相关，政府消费总量不足、结构有待优化、不平等程度过高无疑在很大程度上造成了社会不平等和低保障，而由此传导形成的居民消费总量不足、结构不优、不平等程度过大的问题，则是社会不平等的直接表现。

四、矫正中国政府消费支出的政策取向

中国的政府消费迫切需要有一个“提升”，这种“提升”涉及总量的扩张、对结构错位的矫正和缩小消费差距等，应从目标定位、找准着力点、设计实施路径三个方面探寻矫正中国政府消费支出偏差的政策取向，这是由中国当前政府消费支出的现状客观决定的。

1.政府消费政策的目标

在经济方面，政府消费政策的目标要定位于促进消费与生产均衡。消费与生产的均衡问题，自古典经济学以来就是一个重大的理论命题。如果消费与生产的均衡被打破，宏观经济就会出现失衡，经济失衡问题是中国当前宏观经济运行中的一个大问题，具有很强的泛化的可能性，解决不好会影响到经济社会发展全局。中国当前面临的宏观经济结构失衡局面，其根源就在于整个社会生产与消费之间的失衡。政府消费通过优化国民经济需求结构、生产结构等，有助于消费与生产失衡问题的解决。

在社会方面，政府消费政策的目标要定位于缩小消费差距，保障消费安全。缩小消费差距和保障消费安全是基础，只有消费差距缩小了、消费安全保障了，促进社会公平正义、推动社会可持续发展才能落到实处。从目前来看，我们面临的最紧迫的社会发展任务也就是缩小社会差距和促进消费安全，在衡量社会差距的收入、消费、财富等指标中，消费是最直接、最明确、最科学、最有用的，它与社会成员的生产生活水平关系最为密切。因此，将政府消费政策的社会目标定位于缩小消费差距，能够在综合和系统的层面上推动社会的整体进步。此外，消费安全问题长期困扰着人民生活，但在传统体制下对这一问题的重视又不够，因而切实降低居民消费风险、保障公共消费安全是当前提高社会发展水平的客观要求，也是政府消费政策的重要目标。

2.政府消费政策的着力点

一是扩大政府消费支出总量。长期以来，中国扩大消费需求的宏观调控政策，主要立足于居民消费，并采取过发放消费券、家电家具下乡、鼓励消费信贷等财政金融政策，而对政府消费重视不够，导致居民消费增长缺乏稳固基础和长久动力。政府消费政策，最重要的是提高政府消费支出总量。只有扩大总量，才能在增量中贯彻“有区别、促均等”的政策，实现对城乡、特定地区、群体、个人的政策倾斜，政府消费的政策目标也才能得到真正实现。一般而言，高收入国家政府消费率维持在18％左右，中等收入国家在14％左右，低收入国家在13％左右，中国的政府消费率低于世界平均水平，跟中等收入国家数值比较接近，政府消费支出还没有达到一个较优的点，尚存在较大提升空间。政府消费支出增加对于居民消费心理有正面影响，能有效降低消费风险和不确定性，增强居民消费信心。

二是加大社会性消费支出。在供给侧结构性改革的大背景下，应该优化政府消费支出项目结构。政府消费包括行政性消费和社会性消费。很显然，相对于行政性消费而言，社会性消费是政策重点。这是由于，一方面，政府行政成本过高已经长期为社会所诟病，降低这部分政府消费已经几乎成为人们的共识，而与此相对的教育、医疗、社保等政府消费项目长期供不应求，处于短缺状态，社会成员对增加这部分政府消费的呼声甚高。另一方面，在减税降费的大背景下，为化解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，就是要进一步加大社会性消费和缩减不合理行政成本，缩小中国公共服务差距，逐步实现城乡之间和区域之间公共服务均等化目标。当然，在社会性消费中，应以教育、医疗、社保、环保等社会关注度高、对人民生活影响深远的项目为重，这是中国经济社会发展现实对政府消费政策提出的客观要求。

三是更加关注欠发达地区。当前，提升政府消费应给予中西部地区和东北地区更大关注。长期以来，由于政策方面的原因，中国中西部地区和东北地区发展与东部地区发展呈现出明显的程度差异，这种地区发展差异的重要表现之一就是政府消费的地区差距。在宏观层面上，给予中西部地区和东北地区更大的关注，意味着中央政府在安排政府消费项目时要有意识地对这些地区予以更大照顾和更多优惠。对于这些地区而言，则意味着应当在本地的政府消费支出项目里投入更多财政资金。实际上，从地区的角度来确定政府消费重点，并不仅仅包含“以中西部和东北地区为重点”这一内涵。从地区的角度来确定政府消费重点是为了提高整个更大区域范围内的政府消费均等化程度。因而，无论对于一国、一省、一市甚至一县来说，都应该有各自的政府消费重点扶持地区，这是从更宽和更广的意义上理解政府消费地区重点问题的必然结论。

四是适度向农村地区倾斜。从城乡格局来说，政府消费无疑应该更关注农村。如果说城镇的政府消费不足主要体现在社会性消费不足上的话，那么农村政府消费的不足则是包含了社会性消费和消费性投资双方面的。由于中国广大农村地区长期在校舍、医院、道路、公共文化设施等项目的建设上投入少、欠账多，造成农村政府消费的基础设施严重不足，使农村的政府消费严重不足。至今为止，中国还有近一半的居民在农村，我们在安排政府消费支出项目时，应该结合中国乡村振兴发展战略的实施，更多地对农村进行倾斜。

3.政府消费政策的实施路径

一是进一步调整财政支出结构。财政支出是政府消费的基本实现形式，应以政府消费为导向，不断调整中国各级政府的财政支出结构。这需要从三个层次入手：一是调整政府投资与政府消费的比例关系，逐步提高政府消费的比重。二是调整政府投资中生产性投资与消费性投资的比例关系，适当提高消费性投资的比重。三是调整政府消费结构，逐步降低政府自身消费，也就是行政运行成本，同时提高社会性消费在公共支出中的比重。

二是加快政府消费制度体系建设。政府消费政策的实施是一个个具体的问题，如医疗、教育等，如果没有合理的卫生医疗制度和教育制度，投入财力再多也不会有效率，只能是浪费资源。因而政府消费政策的实施需要完善制度，形成一整套相关领域的制度体系，对政府消费项目的支持、保障的操作方法、力度、节奏等作出具体而明确的制度规定，以方便实践操作和提高资金使用效率。

三是合理选择政府消费支出方式。政府实施政府消费政策可供选择的方式：一是规制，政府可通过制定相关制度规则来进行政府消费，如食品和药品的安全是公众普遍需要的政府消费项目，政府可以通过规制市场的方式来实现。二是付费，即政府出钱购买消费品提供给居民，或者补助居民让其自主购买。如基本医疗消费的成本可以补助给医疗机构(供给方)，也可以补助给居民(需求方)。三是政府自己提供，如通过设立公立学校来提供教育方面的政府消费，通过设立公立医院来提供基本医疗方面的政府消费。当然，政府采取何种形式并非固定，可以依据具体情况来合理抉择。

四是加大政府转移支付力度。中国幅员辽阔，各地发展极不平衡，政府之间财力差异也较大，合理有效的政府转移支付有利于国民财富从发达地区向欠发达地区转移，使消费力从消费倾向较低的高收入地区向消费倾向较高的中低收入地区转移，从而提高中国政府平均消费倾向，扩大政府消费支出总量，优化政府消费支出结构。

本文节选自《区域经济评论》2019年第6期